II OSK 2344/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 138/19 w sprawie ze skargi I. R. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za promocję usług w zakresie udostępniania solarium 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...]; 3. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz I. R. kwotę 827 (osiemset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Ga 138/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę I. R. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za promocję usług w zakresie udostępniania solarium. Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] października 2018 r., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (zwany dalej: PPIS), na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1261 ze zm.) oraz art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o ochronie zdrowia przed następstwami korzystania z solarium (Dz. U. z 2017 r., poz. 2111; zwanej dalej: u.o.z.) nałożył na I. R., prowadzącą solarium ,, [...] " przy ul. [...] lok. [...] w [...], karę pieniężną w wysokości 1500 zł, za promocję usług w zakresie udostępniania solarium poprzez stosowanie korzystniejszej ceny przy zakupie karnetu. Organ I instancji wyjaśnił, że podczas przeprowadzonej w dniu 10 września 2018 r. kontroli sanitarnej w opisanym wyżej lokalu stwierdzono promocję usług w zakresie udostępniania solarium. W obiekcie widniały tabliczki informacyjne o sprzedaży karnetów z 10% i 15% zniżki, na podstawie których cena jednostkowa jest niższa, co w ocenie organu stanowi naruszenie art. 4 pkt 1 u.o.z.. Powołując się na art. 8 ust. 1 u.o.z. organ wskazał, że wymierzając karę w wysokości 1500 zł wziął pod uwagę zakres stwierdzonych naruszeń, stopień szkodliwości, a także rozmiar prowadzonej działalności. Po rozpatrzeniu odwołania, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (zwany dalej: PWIS), decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., utrzymał w mocy ww. decyzję PPIS. PWIS stwierdził, że w przypadku, gdy przedsiębiorcy prowadzą sprzedaż karnetów w zakładzie świadczącym usługi solarium, których cena jednostkowa jest taka sama jak pojedyncze wejście nie należy traktować jako promocji, w odróżnieniu od sytuacji, gdy cena jednostkowa usługi jest mniejsza od normalnie stosowanej. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 138/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę I. R. na ww. decyzję PWIS z dnia [...] grudnia 2018 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo uznały zaistniałą sytuację, jako promocję usług w zakresie udostępniania solarium. Na podstawie treści przepisu art. 4 u.o.z. Sąd stwierdził, że katalog wskazanych w nim przykładów dotyczących promocji jest katalogiem otwartym. Przepis art. 2 pkt 3 u.o.z. stanowi, że oferowanie konsumentom usług udostępniania solarium po cenie niższej od normalnie stosowanej, jest promocją. W ocenie Sądu promocja może mieć miejsce także w lokalu solarium, przybierając formę oferowania konsumentom usług udostępniania solarium po cenie niższej od normalnie stosowanej. W skardze kasacyjnej I. R. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. art. 2 pkt 3 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 3 oraz art. 4 pkt 1u.o.z. poprzez uznanie, że udostępnianie karnetów w lokalu solarium i w zakresie cennika solarium jest publiczną działalnością promocyjną w rozumieniu przywołanej ustawy; 2. art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 poz.2096; zwanej dalej: k.p.a.) poprzez oddalenie skargi pomimo zaniechania wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego przez organy obu instancji, co doprowadziło do błędu w ustaleniach stanu faktycznego i nieuwzględnieniu w zaskarżonej decyzji faktu, iż skarżąca działała z poszanowaniem obowiązującego prawa, w tym wytycznych Głównego Inspektora Sanitarnego, co w konsekwencji skutkowało nałożeniem kary pieniężnej; 3. art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo zróżnicowanego rozstrzygania w stosunku do skarżącej spraw o takim samym stanie faktycznym i prawnym, co w konsekwencji prowadzi do wewnętrznych sprzeczności i braku zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie decyzji PWIS i PPIS oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną WPIS wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. Z 2020 r. poz. 875). Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Poddana kontroli Sądu I instancji decyzja o nałożeniu kary pieniężnej została wydana na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 3 u.o.z. Organy ustaliły, a Sąd I instancji ustalenia te zaakceptował, że skarżąca kasacyjnie złamała zakaz wynikający z art. 4 pkt 1 u.o.z. stosując promocję polegającą na oferowaniu konsumentom usług udostępniania solarium po cenie niższej od normalnie stosowanej. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.o.z. zabrania się reklamy i promocji usług w zakresie udostępniania solarium, w szczególności w telewizji, radiu, prasie, kinach, podmiotach leczniczych, szkołach i placówkach oświatowo-wychowawczych, na terenie obiektów sportowo-rekreacyjnych oraz w innych miejscach publicznych. Pojęcie promocji zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 3 u.o.z. i rozumie się pod nim m.in. oferowanie konsumentom usług udostępniania solarium, po cenie niższej od normalnie stosowanej, organizowanie premiowanej sprzedaży usług w zakresie udostępniania solarium lub konkursów opartych na ich zakupie, a także innych form publicznego zachęcania do korzystania z solarium, bez względu na formę dotarcia do adresata. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprzedaż karnetów do korzystania z usług solarium z 10% i 15% zniżką, na podstawie których cena jednostkowa usługi jest niższa, od ceny podstawowej, w określonych okolicznościach może zostać uznane za naruszenie zakazu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3 u.o.z. Za nieprzestrzeganie zakazów sformułowanych w ustawie przewidziano możliwość nałożenia na podmiot świadczący usługi w zakresie udostępniania solarium kary pieniężnej w wysokości od 1000 zł do 50 000 zł (art. 8 ust. 1 pkt 3 u.o.z.). Z art. 8 ust. 1 u.o.z. wynika, że nałożenie kary pieniężnej za złamanie omawianych zakazów jest możliwością organów inspekcji sanitarnej, a nie ich obowiązkiem. Wskazuje na to użyte przez ustawodawcę sformułowanie "może nałożyć". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do nałożenia kary na podstawie art. 8 ust. 1 u.o.z. nie jest zatem wystarczające samo stwierdzenie naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 4, ale dodatkowo wykazanie, że okoliczności faktyczne konkretnej sprawy przemawiały za jej wymierzeniem. Podejmując decyzję w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej organ inspekcji sanitarnej obowiązany jest uwzględnić w szczególności rodzaj i okoliczności naruszenia zakazów oraz jego potencjalny wpływ na zagrożenie dla zdrowia publicznego. Skarżąca kasacyjnie trafnie zarzuca Sądowi I instancji, iż ten oddalając skargę na decyzję PWIS, nie dostrzegł, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Już w skardze na decyzję WPIS skarżąca kasacyjnie powołała się na pismo PPIS z dnia 12 marca 2018 r., w którym to została przez ten organ poinformowana, iż zgodnie z pismem Departamentu Higieny Środowiska Głównego Inspektoratu Sanitarnego nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r., sprzedaż karnetu za korzystanie z usług solarium nie zalicza się do promocji i stanowi strategię firmy/informację handlową. Oba dokumenty znajdowały się w aktach sprawy. Sąd I instancji błędnie uznał, że okoliczność ta nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem decyzji PWIS ograniczając się do stwierdzenia, że pisma te nie stanowią źródła powszechnie obowiązującego prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostawiony przez ustawodawcę luz decyzyjny w zakresie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie zakazów określonych w art. 4 u.o.z., a także treść art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. powinna doprowadzić Sąd I instancji do uwzględnienia skargi. Kodeks postępowania administracyjnego przywiązuje wagę do praworządnego i rzetelnego działania administracji państwowej. Obok zasady legalizmu formułuje także zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ obowiązek w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Art. 8 k.p.a. nakazuje natomiast prowadzić postępowanie w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Art. 9 k.p.a. poleca należycie i wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków w sprawie, a także czuwać nad tym, aby strony i inne osoby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Okoliczności faktyczne niniejszej sprawy wskazują, że skarżąca kasacyjnie działała w zaufaniu do organów inspekcji sanitarnej i działanie takie nie może narażać ją na sankcję w postaci kary pieniężnej. Nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa jest bowiem sytuacja w której organ informuje obywatela, iż podejmowane przez niego działanie zgodne jest z obowiązującym porządkiem prawnym, a następnie ten sam organ, w tym samym stanie faktycznym wymierza temu obywatelowi karę, za działania podejmowane w zaufaniu do udzielonych przez organ informacji. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku, decyzji WPIS oraz poprzedzającej ją decyzji PPIS. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.