III SA/Gd 139/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędzia WSA Alina Dominiak, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi I. R. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 31 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu przeprowadzonych czynności kontrolnych oddala skargę. Decyzją z dnia 31 grudnia 2018 r. nr [...]Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję z dnia 18 października 2018 r. nr [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, który w oparciu o art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1261 ze zm.) i rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2010 r., nr 36, poz. 203), zwanego dalej rozporządzeniem, ustalił I.R. , prowadzącej Solarium "A" przy ul. [...] opłatę w wysokości 129 zł za czynności kontrolne i nakazał jej zapłatę. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że podczas kontroli sanitarnej w obiekcie – Solarium "A" prowadzonym przez I.R. przy ul. [...], stwierdzono promocję usług w zakresie udostępniania solarium poprzez stosowanie korzystniejszej ceny przy zakupie karnetu (karnety z 10 % i 15 % zniżką). Organ I instancji stwierdził, że powyższa nieprawidłowość stanowi naruszenie art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o ochronie zdrowia przed następstwami korzystania z solarium (Dz. U z 2017 r. poz. 2111) i jest podstawą do nałożenia opłaty za wykonane czynności kontrolne. Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 36 ust. 1 i art. 10 ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz rozporządzenia, na podstawie którego Dyrektor Powiatowej Stacji Sanitarno –Epidemiologicznej w G. wydał zarządzenie nr [...] z dnia 25 czerwca 2015 r., opłatę ustala się i pobiera za badania i inne czynności związane ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego, jeżeli w wyniku badań lub innych czynności stwierdzono naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych. W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, która doprowadziła w efekcie do nieprawidłowego zastosowania art. 36 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, poprzez ustalenie i nałożenie na skarżącą opłaty za czynności kontrolne, w związku z błędnym uznaniem organu, iż udostępnianie karnetów w zakresie cennika solarium jest działalnością promocyjną w rozumieniu przywołanej ustawy. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, w uzasadnieniu decyzji wskazał, że decyzja ustalająca opłatę nie stanowi kary. Organ przywołał treść art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z którym, za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Zgodnie z ust. 2, za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań. Organ wskazał, że w niniejszym przypadku nastąpiło stwierdzenie naruszeń tych wymagań, co uzasadniało wymierzenie opłaty. W skardze na powyższą decyzję I.R. zarzuciła: naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, która doprowadziła w efekcie do nieprawidłowego zastosowania art. 36 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez uznanie, iż w wyniku przeprowadzonych badań stwierdzono naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, co w konsekwencji skutkowało nałożeniem na skarżącą opłaty w wysokości 129 zł; istotne naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez ich błędną wykładnię, która doprowadziła w efekcie do nieprawidłowego zastosowania art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096), powoływanej dalej jako k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w niniejszej sprawie, co doprowadziło do błędu w ustaleniach stanu faktycznego i nieuwzględnieniu w zaskarżonej decyzji faktu, iż skarżąca działała z poszanowaniem obowiązującego prawa, w tym wytycznych Głównego Inspektora Sanitarnego, co w konsekwencji skutkowało nałożeniem opłaty za przeprowadzone czynności kontrolne; istotne naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez ich błędną wykładnię, i sprowadzało się do naruszenia zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej zawartej w art. 8 k.p.a. poprzez zróżnicowane rozstrzyganie w stosunku do skarżącej spraw o takim samym stanie faktycznym i prawnym, co w konsekwencji prowadzi do wewnętrznych sprzeczności i braku zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, oraz naruszenia art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. w związku z ww. przepisami. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca wniosła również do tutejszego Sądu skargę na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 31 grudnia 2018 r., sygn. [...] dotyczącą nałożenia kary pieniężnej w wysokości 1500 zł za promocję usług w zakresie udostępniania solarium poprzez stosowanie korzystniejszej ceny przy zakupie karnetu (karnety z 10% i 15% zniżką). W przypadku pozytywnego dla strony rozpatrzenia skargi na tę decyzję, decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 31 grudnia 2018 r., winna ulec zmianie, regulacja art. 36 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, która nie pozwala bowiem na pobieranie opłaty, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z unormowania art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika nadto, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów Sąd stwierdził, że nie narusza ona prawa. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z którym za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Zastosowanie tego unormowania wyłącza przepis art. 36 ust. 2 cytowanej ustawy, który stanowi, że za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań. Przesłanką odstąpienia od opłaty za czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego jest niestwierdzenie podczas kontroli naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych. Przesłanka taka nie zaistniała w niniejszej sprawie. W wyniku kontroli sanitarnej organ stwierdził bowiem, że w obiekcie – Solarium "A" prowadzonym przez I.R. przy ul. [...] prowadzono promocję usług w zakresie udostępniania solarium poprzez stosowanie korzystniejszej ceny przy zakupie karnetu (karnety z 10 % i 15 % zniżką). Organ stwierdził, że powyższa nieprawidłowość stanowi naruszenie art. 4 pkt 1 ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami korzystania z solarium, zgodnie z którym zabrania się reklamy i promocji usług w zakresie udostępniania solarium, w szczególności w telewizji, radiu, prasie, kinach, podmiotach leczniczych, szkołach i placówkach oświatowo-wychowawczych, na terenie obiektów sportowo-rekreacyjnych oraz w innych miejscach publicznych. W związku z zaistniałym naruszeniem przepisów cytowanej ustawy, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 18 października 2018 r. nałożył na I.R. karę pieniężną w wysokości 1500 zł za promocję usług w zakresie udostępniania solarium poprzez stosowanie korzystniejszej ceny przy zakupie karnetu, a decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 31 grudnia 2018 r. sygn. [...], utrzymano rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Strona słusznie wywodzi w skardze, że ocena prawidłowości decyzji w przedmiocie opłaty z tytułu czynności kontrolnych uzależniona jest od bytu prawnego decyzji wymierzającej karę za promocję usług udostępniania solarium. Stwierdzenie przez organ naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych i wymierzenie kary pieniężnej z tego tytułu uniemożliwia bowiem zastosowanie w sprawie unormowania art. 36 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Skarżąca wniosła do tutejszego Sądu skargę na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 31 grudnia 2018 r., w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Skarga ta wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. III SA/Gd 138/19 została oddalona. W wyroku tym wskazano, że oferowanie w lokalu solarium karnetów, przy których zakupie kupujący uzyskiwał zniżkę, należy uznać za promocję w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy, zgodnie z którym promocja to publiczne rozdawanie rekwizytów związanych z usługami w zakresie udostępniania solarium, oferowanie konsumentom tych usług po cenie niższej od normalnie stosowanej, organizowanie premiowanej sprzedaży usług w zakresie udostępniania solarium lub konkursów opartych na ich zakupie, a także innych form publicznego zachęcania do korzystania z solarium, bez względu na formę dotarcia do adresata. Sąd wskazał, że z treści przepisu art. 4 ustawy wynika, że katalog wskazanych w nim przykładów dotyczących promocji jest katalogiem otwartym, na co wskazuje sformułowanie: "w szczególności". Przepis art. 2 pkt 3 ustawy stanowi, że oferowanie konsumentom usług udostępniania solarium po cenie niższej od normalnie stosowanej jest promocją. Sąd wskazał, że z przepisu tego wynika, że promocja może mieć miejsce także w lokalu solarium, przybierając formę oferowania konsumentom usług udostępniania solarium po cenie niższej od normalnie stosowanej. Sąd stwierdził, że solaria nie są przestrzenią prywatną, wstęp do nich nie jest ograniczony, a zakaz korzystania z nich dotyczy jedynie osób, które nie ukończyły 18 roku życia. Klienci solariów tworzą określoną zbiorowość – konsumentów usług udostępniania solarium. W oceni Sądu, w tej sytuacji nawet przy uznaniu, że promocja może mieć charakter tylko publiczny, oferowanie w lokalu solarium karnetów na usługi udostępniania solarium po cenie niższej od normalnie stosowanej spełnia wymogi "promocji" w rozumieniu omawianego przepisu. Sąd wskazał, że nie można podzielić poglądu skarżącej, że nie doszło do oferowania usług udostępniania solarium po cenie niższej od normalnie stosowanej z tego względu, że karnet - niejako ze swej istoty - łączy się obniżeniem ceny. Dokonując powyższej wykładni, Sąd odwołał się do uzasadnienia projektu ustawy z którego wynika, że jej celem jest ochrona zdrowia przed szkodliwym działaniem sztucznego promieniowania ultrafioletowego wydzielanego przez solaria. Sąd wskazał, że w uzasadnieniu projektu wiele miejsca poświęcono przedstawieniu negatywnych skutków korzystania z solariów - przedwczesnej umieralności na choroby nowotworowe skóry. Dla wielu klientów zasadnicze znaczenie przy kupnie towaru czy usługi ma cena, wobec czego oferowanie większej ilości usług po obniżonej jednostkowej cenie może zachęcić ich do zakupu. Stosowanie przepisów ustawy ma spowodować m.in. spadek ilości osób korzystających z solariów, wobec czego obniżka cen za usługi w tym zakresie została uznana przez ustawodawcę za niedopuszczalną. Gdy cena za usługę jest niższa, bowiem klient otrzymuje upust z tego względu, że od razu płaci za kilka jednostkowych usług, to sytuacja taka zawsze jest równoznaczna z oferowaniem usługi po cenie niższej od normalnie stosowanej. Jeżeli sprzedaż karnetu w lokalu skarżącej wiąże się z obniżeniem ceny usługi w zakresie udostępniania solarium, to mamy do czynienia z promocją takiej usługi. Jednocześnie Sąd stwierdził, że pisma Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P.G. oraz Dyrektora Departamentu Środowiska dotyczące karnetów nie są decyzjami podlegającymi kontroli Sądu i uznał za niezasadny zarzut skargi dotyczący niestosowania się organów obu instancji do wytycznych Głównego Inspektora Sanitarnego, wskazując, że organy administracji mają obowiązek przestrzegania przepisów ustaw i aktów niższego rzędu, a "wytyczne" nie stanowią źródła prawa. Nadto Sąd stwierdził, że w Komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego jest mowa o oferowaniu karnetu w ramach cennika usług oraz, że ocena naruszeń przepisów ustawy jest rozpatrywana indywidualnie. Wynik postępowania w niniejszej sprawie uzależniony był od wyniku rozstrzygnięcia skargi w sprawie sygn. III SA/Gd 138/19, w którym przesądzono zaistnienie naruszenia wymagań w zakresie zakazu promocji usług korzystania z solarium. Konsekwencją tego jest prawidłowość zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego art. 36 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz prawa procesowego art. 77, 8 i 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zasługują zatem na uwzględnienie. Sąd nie podpatrzył się także naruszenia innych przepisów prawa uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji, w szczególność w zakresie wymiaru nałożonej opłaty, której wysokość nie była przez stronę kwestionowana. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.