III SA/Gd 146/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi N. G. i G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz N. G. i G. G. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 2 stycznia 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności zezwolenia Burmistrza Miasta K. z 25 lipca 2018 r., nr [...] udzielonemu P. W. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą M. P. W. na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 4,5 % do 18 % zawartości alkoholu w sklepie Spożywczym A., w lokalu przy ul. S. w K. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wnioskiem z 11 lipca 2018 r. P. W. wystąpił do Burmistrza Miasta o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w sklepie spożywczym A. przy ul. S. w K. Do wniosku załączył między innymi zgodę na sprzedaż alkoholu wyrażoną przez B. Sp. z o.o. w K. wraz z KRS Spółki. Burmistrz Miasta decyzją z dnia 25 lipca 2018 r. wydał firmie M. P. W. Zezwolenie nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 4,5 % do 18 % zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia – poza miejscem sprzedaży na czas od 25 lipca 2018 r. do 15 marca 2021 r. N. G. i G. G. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że w budynku znajdują się 4 lokale stanowiące własność B. Sp. z o.o., W. i Z. S., G. i A. B. Podnieśli, że nie został ustanowiony dla ich małej wspólnoty mieszkaniowej żaden zarząd czy zarządca. Podkreślili również, że jako właściciele jednego z lokali nie wyrazili zgody na sprzedaż alkoholu w jednym z lokali. W ocenie wnioskujących wyrażenie takiej zgody zalicza się do czynności przekraczających zwykły zarządu, a zatem w przypadku współwłasności stosownej zgody w świetle art. 199 k.c. powinni udzielić wszyscy współwłaściciele. Decyzją z 2 stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności stwierdzenia nieważności wymienionej wyżej decyzji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 19 ustawy z 24 czerwca 1994 o własności lokali, jeżeli liczba lokali wyodrębnionych niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postepowania cywilnego o współwłasności. Organ wskazał, że w sprawie mamy do czynienia z tzw. "małą wspólnotą mieszkaniową". Art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali wskazywał, że istniała możliwość określenia sposobu zarządu nieruchomością, w szczególności powierzenia zarządu osobie fizycznej albo prawnej. Kolegium po przeanalizowaniu akt sprawy oraz pisma B. sp. z o.o. z siedziba w K. z 27 listopada 2018 r. uznało, że dotychczasowym zarządcą budynku było B. Sp. z o.o. Kolegium wskazało, że w oświadczeniu z 22 kwietnia 2014 r. ogół właścicieli budynku położonego w K. przy ul. S. wyraził zgodę na zorganizowanie i prowadzenie sklepu detalicznego, głównie z branży spożywczej, prowadzącego sprzedaż m.in. napojów alkoholowych w godzinach pracy sklepu. Zatem w ocenie Kolegium, w dniu wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w lokalu przy ul. S. w K. była udzielona zgoda o jakiej mowa w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W odniesieniu do zarzutu N. i G. G., że jako jedyni nie wyrazili zgody o której mowa w art. 18 ust. 6 pkt ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, Kolegium wyjaśniło, że w sprawie nie mamy do czynienia w ogóle z brakiem zgody współwłaścicieli budynku, gdyż zgoda została wyrażona przez zarządcę budynku i nie była kwestionowana przez pozostałych współwłaścicieli. Zatem w ocenie organu II instancji brak zgody wnioskodawców N. i G. G. nie stanowił podstawy do stwierdzenia nieważności zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Kolegium wskazało, że argumenty przywołane przez wnioskodawców N. G. G. mogłyby stanowić podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania na mocy art. 145 § 1 pkt. 5 K.p.a. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodzili się N. i G. G. i wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Zaskarżonej decyzji zarzucili: - naruszenie art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 6. pkt. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, przez błędne przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na sprzedaż alkoholu w sytuacji, gdy decyzja została wydana bez wymaganej prawem ważnej zgody współwłaścicieli lokali położonych w budynku przy ul. S. w K.; - naruszenie art. 18 ust. 6 pkt. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w zw. z art. 199 k.c. w zw. z art. 18 ust. 1 w zw. z art. 19 ustawy i z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 716 z późn. zm.) przez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do wydania zgody przez Zarządcę nieruchomości przy ul. S. w K.. Skarżący w uzasadnieniu skargi podkreślili, że w budynku przy ul. S. w K. nie został ustanowiony żaden zarząd. Wyjaśnili również, że zarządu nieruchomością wspólną nie sprawuje B. Sp. z o.o. Przedsiębiorstwo B. nie jest umocowane do składania oświadczeń woli i wiedzy jako zarządca nieruchomości. N. i G. G. wskazali, że Kolegium w dacie wydania decyzji posiadało wiedzę, że skarżący nie wyrazili zgody na prowadzenie przez P. W. sprzedaży napojów alkoholowych, gdyż Przedsiębiorstwo B. nie przedłożyło żadnego dokumentu potwierdzającego jego uprawnienia jako Zarządcy. W ocenie skarżących, brak pisemnego dokumentu potwierdzającego ich zgodę na sprzedaż napojów alkoholowych stanowi negatywną przesłankę do wydania P. W. zezwolenia na sprzedaż napoi alkoholowych, oraz jest oczywistym rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Praw o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2018 poz. 1302, dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga w niniejszej sprawie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 2137), zwanej dalej ustawą, stanowi, że sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego dalej "organem zezwalającym". Ustawodawca w sposób znaczący reglamentuje detaliczny obrót napojami alkoholowymi. Niewątpliwie jest to uzasadnione rodzajem dobra chronionego przepisami tejże ustawy oraz jej celem, wyrażonym w preambule, jakim jest życie obywateli w trzeźwości. Realizacja celu ustawy znajduje swoje odzwierciedlenie między innymi w sposobie uregulowania procedury uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, a w szczególności w ustawowych wymogach wniosku o jego wydanie. Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na podstawie wniosku przedsiębiorcy, zaś art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy wymaga, by do wniosku o wydanie zezwolenia dołączyć zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. W przypadku zlokalizowania punktu sprzedaży napojów alkoholowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym wymóg w postaci zgody właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku został zrównany z tak istotnymi wymogami jak wykazanie tytułu prawnego do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży oraz decyzja państwowego inspektora sanitarnego o zatwierdzeniu zakładu (art. 18 ust. 6 pkt 2 i 4 ustawy. Jest to zatem istotny wymóg ustawowy, którego znaczenie wiąże się z ochroną właścicieli budynku przed negatywnymi skutkami sprzedaży napojów alkoholowych w budynku mieszkalnym. Obowiązek złożenia wraz z wnioskiem zgody właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, nie może być traktowany wyłącznie jako wymóg formalny, któremu powinien odpowiadać wniosek. Jest on mianowicie formalnym odbiciem materialnoprawnej przesłanki posiadania zgody na sprzedaż alkoholu w budynku mieszkalnym, która musi być wyrażona przez jego właścicieli, zarządcę lub administratora. Rzeczą organu administracji rozpatrującego wniosek o zezwolenie na sprzedaż alkoholu w budynku mieszkalnym jest ustalenie, czy dołączona do wniosku zgoda pochodzi od uprawnionego do jej wyrażenia podmiotu. W tym celu organ administracji musi rozważyć status prawny budynku, którego dotyczy wniosek i sposób wykonywania zarządu nieruchomością, od tego bowiem zależy to, czy spełniona jest przesłanka zgody na sprzedaż alkoholu w budynku mieszkalnym, która musi być wyrażona przez jego właścicieli, zarządcę lub administratora. Nie jest ona spełniona, jeśli została wyrażona przez podmiot do tego nieuprawniony. Nie jest okolicznością sporną to, że budynek przy ul. S. w K. obejmuje 4 lokale, a zatem zgodnie z art. 19 ustawy o własności lokali do zarządu nim mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Według art. 199 k.c., do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. O ile takiej zgody brak, współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeka mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Stosowne zaś do dyspozycji art. 201 k.c., do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. W braku takiej zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności. Przyjmuje się w nauce prawa, że zaliczenie określonej czynności do zwykłego zarządu czy przekraczającej ten zakres jest dokonywane w konkretnych okolicznościach faktycznych, z uwagi na brak możliwości przyjęcia jednolitego kryterium ich rozgraniczenia. Wyrażany jest pogląd, że przez czynność zwykłego zarządu należy rozumieć załatwianie bieżących spraw związanych ze zwykłą eksploatacją rzeczy i utrzymaniem jej w stanie niepogorszonym w ramach jej aktualnego przeznaczenia, natomiast pozostałe czynności należą do spraw przekraczających zakres zwykłego zarządu. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, przyjąć należy, że wyrażenie zgody na sprzedaż napojów alkoholowych jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Jest to bowiem działalność reglamentowana o szczególnym charakterze, mogąca niekiedy prowadzić do znacznego ograniczenia uprawnień właściciela lokalu mieszkalnego i jego najbliższych do spokojnego, niezakłóconego i umożliwiającego odpoczynek korzystania z lokalu, z zachowaniem prawa do prywatności i intymności życia rodzinnego. Niesporne jest, że skarżący, będąc współwłaścicielem w części wynoszącej 262/1536 udziałów w budynku, w którym jest zlokalizowany punkt sprzedaży napojów alkoholowych zgody nie udzielili. Zgodę taką wyraziła B. Sp. z o.o. wskazując w przedłożonym dokumencie, że jest zarządcą nieruchomości. Rzeczą organu rozpatrującego wniosek było zbadanie, czy przedsiębiorstwu temu status zarządcy rzeczywiście przysługiwał. W aktach administracyjnych brak jest umowy współwłaścicieli lub orzeczenia sądu, które mogłyby wskazywać B. Sp. z o.o. jako zarządcę lub administratora nieruchomości. Nie ma zatem żadnych podstaw, by podmiotowi temu przypisać taki status. Należy wreszcie podkreślić, że nie ma żadnych podstaw, by uznawać zgodę na sprzedaż alkoholu wyrażoną w 2014r. przez ówczesnych właścicieli lokali przy ul. S. w K. za wiążącą wobec nowych właścicieli. Skutek taki musiałby zostać wyprowadzony z konkretnego oświadczenia woli nowych właścicieli – członków wspólnoty mieszkaniowej. Stwierdzenie braku zgody właścicieli lokali w budynku przy ul. S. w K. na sprzedaż alkoholu skutkować powinno wydaniem decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia. Celem wprowadzenia przesłanki zgody na sprzedaż napojów alkoholowych było zapewnienie ochrony praw właścicieli lokali w budynkach mieszkalnych przed niekorzystnymi skutkami tej specyficznej działalności gospodarczej. Uzasadnione były obawy ustawodawcy, co do negatywnych zjawisk związanych z prowadzeniem tego rodzaju działalności gospodarczej, a mogących mieć wpływ na podstawową - mieszkalną funkcję budynku. Współwłaściciele budynku wielorodzinnego, w którym zlokalizowany ma być punkt sprzedaży napojów alkoholowych nie uczestniczą w postępowaniu o udzielenie stosownego zezwolenia. Ustawodawca założył bowiem, że ich interes prawny zabezpieczony będzie poprzez wymóg załączenia do wniosku o wydanie zezwolenia ich zgody na taką sprzedaż. Jeśli prawidłowej zgody, wyrażonej przez podmioty uprawnione wnioskodawca nie posiadał, a mimo to uzyskał zezwolenie, to środkiem obrony właścicieli przed skutkami wadliwej decyzji o zezwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych, może być wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Przepis art.18 ust. 6 pkt 3 ustawy jest bowiem jasny i wymaga uzyskania przez wnioskodawcę zgody określonych podmiotów. Wydanie zezwolenia bez takiej zgody prowadzi do skutków naruszających konstytucyjnie chronioną sferę praw współwłaścicieli budynku. Taka sytuacja nie może być akceptowana w państwie prawa, którym jest Rzeczpospolita Polska. Zatem naruszenie art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, przez wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych bez uzyskania zgody współwłaścicieli budynku mieszkalnego wielorodzinnego stanowiącego małą wspólnotę mieszkaniową (mniej niż 7 lokali) stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156§1 pkt 2 k.p.a. Powyższa ocena prawna zgodna jest ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 listopada 2017r. sygn. akt II GSK 1812/17. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela natomiast stanowiska NSA zawartego w wyroku z 3 grudnia 2013r. sygn.. akt II GSK 1315/12. Wyroki te znajdują się w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. należało orzec jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. przedstawioną powyżej ocenę prawną.