VI SA/Wa 1823/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant ref. staż. Lili Zawadzka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi P.SE z siedzibą w P. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lipca 2018 r. nr L.dz. [...] w przedmiocie zwrotu uiszczonej kary pieniężnej oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Komisja Nadzoru Finansowego wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia na spółkę A. S.A. (działającą od dnia 30 czerwca 2015 r. pod firmą P. S.A., od dnia 30 maja 2018 r. pod P.) kary administracyjnej na podstawie art.96 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz.U. 2016r., poz.1639 ze zm.) w związku z podejrzeniem naruszenia art. 56 ustawy o ofercie w zw. z publikacją raportów okresowych za okres do 2010 r. do 2012r. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w dniu [...] lutego 2016r. Komisja wydała decyzję w przedmiocie nałożenia na spółkę kary pieniężnej w wysokości 200 000 zł. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy w dniu [...] listopada 2016 r. Komisja wydała decyzję nr [...], w której w pkt 1 uchyliła w całości decyzję [...] lutego 2016 r., a w pkt II nałożyła na spółkę karę pieniężną w wysokości 180 000 zł wobec stwierdzenia, że spółka nienależycie wykonała obowiązki określone w art. 56 ustawy o ofercie. Spółka w dniu 20 grudnia 2016 r. dokonała płatności na rachunek Urzędu Komisji kwoty 180 000 zł. W dniu 27 grudnia 2016 r. do Urzędu Komisji wpłynął wniosek spółki wzywający do niezwłocznego zwrotu dokonanej wpłaty 180 000 zł na poczet kary nałożonej na spółkę. We wskazanym powyżej wniosku strona wezwała Komisję do zwrotu zapłaconej kary administracyjnej wskazując między innymi, że zgodnie z art. 68 § 1 ordynacji upłynął termin przedawnienia i orzekanie kary jest bezprzedmiotowe, skutkiem czego brak jest obowiązku i zobowiązania do dokonania zapłaty, oraz że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 - 3 kpa decyzja jest oczywiście nieważna. Ponadto w dniu 19 grudnia 2016 r. strona zwróciła się do Komisji z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]. Komisja postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017r. stwierdziła niedopuszczalność wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji wydanej przez Komisję Nadzoru Finansowego w dniu [...] listopada 2016 r. Na decyzję KNF z dnia [...] listopada 2016 r. została wniesiona przez spółkę skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 12 października 2017r. sygn. akt VI SA/Wa 230/17 WSA w Warszawie oddalił skargę P. S.A. w tej sprawie. W dniu 1 lutego 2018 r. strona złożyła skargę kasacyjną, która do dnia wydania niniejszej decyzji nie została rozpatrzona. W dniu [...] września 2017r. KNF wydała decyzję odmawiającą zwrotu uiszczonej kary pieniężnej. W dniu 18 października 2017 r. do Komisji wpłynął wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] września 2017 r. We wniosku, strona wniosła o stwierdzenie nieważności wszystkich decyzji wydanych w sprawie przedmiotowej kary, zwrot wpłaconej niesłusznie kwoty wraz z odsetkami. Strona podniosła argument przedawnienia postępowania w sprawie nałożenia kary oraz wniosła o umorzenie postępowania w całości.Strona stwierdziła, że Komisja w istocie uchyliła się od zbadania sprawy, argumentując, że postępowanie odbyło się przed organem dwukrotnie i zakończyło się odpowiednimi decyzjami negatywnymi dla Spółki. W związku z niejasnym żądaniem strony, w dniu 28 listopada 2017 r. Komisja skierowała do strony pismo, w którym zwróciła się szczegółowego doprecyzowania wniosku poprzez wskazanie decyzji, których stwierdzenia nieważności domaga się Spółka, sprecyzowania żądań w zakresie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w stosunku do decyzji Komisji z dnia [...] września 2017 r., poprzez wskazanie czego domaga się strona oraz sprecyzowania, której decyzji/których decyzji dotyczą podnoszone zarzuty. W odpowiedzi na pytania Komisji, spółka w piśmie z dnia 6 grudnia 2017 r., poinformowała, że w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy domaga się uznania za nieważne następujących decyzji z dnia [...] lutego 2016 r., oraz z dnia [...] listopada 2016 r. Ponadto strona poinformowała, że żądanie dotyczy zwrotu wpłaconej kwoty 180 000 złotych, a zarzuty zawarte we wniosku dotyczą wszystkich wymienionych powyżej decyzji. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Komisja Nadzoru Finansowego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 174, ze zm., dalej: "ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym") oraz art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870, ze zm. dalej: "ustawa o finansach publicznych") w związku z art. 72 § 1 pkt 1 oraz 77 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, ze zm., dalej: "ordynacja") po rozpoznaniu wniosku spółki P. z siedzibą w P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] września 2017 r., odmawiającą zwrotu uiszczonej administracyjnej kary pieniężnej nałożonej na spółkę P. z siedzibą w P. na podstawie pkt II decyzji administracyjnej z dnia [...] listopada 2016 r., orzekła o utrzymaniu w mocy ww. decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] września 2017 r. Komisja ponownie rozpatrzyła sprawę zakończoną decyzją KNF z dnia [...] września 2017 r. Komisja stwierdziła, że po ponownej analizie wszelkich okoliczności sprawy, brak jest podstaw do dokonania odmiennych ustaleń i zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] września 2017 r. w sprawie odmowy zwrotu uiszczonej administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 180 000 złotych. Komisja wskazała, że zgodnie z art. 67 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, do spraw dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się przepisy kpa i wyjaśniła, że przepisy kpa w odniesieniu do administracyjnych kar pieniężnych, regulują kwestie: przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej, nie regulują natomiast kwestii zwrotu uiszczonej kary pieniężnej, dlatego w tym zakresie, na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, organ zastosował odpowiednie przepisy z działu III ordynacji o zwrocie nadpłaty. Komisja podkreśliła, że zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w niniejszej decyzji, przedmiotem rozpatrzenia sprawy był wniosek strony o zwrot administracyjnej kary pieniężnej, a nie ponowna analiza sprawy zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Zgodnie z art. 3 pkt 8 ordynacji jako niepodatkowe należności budżetowe rozumie się niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Zgodnie z art. 72 § 1 pkt 1 ordynacji za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku. Zgodnie z art. 77 § 1 pkt 3 ordynacji nadpłata podlega zwrotowi w; terminie 30 dni od dnia wydania decyzji o zmianie, uchyleniu albo stwierdzeniu nieważności decyzji -jeżeli w związku z uchyleniem albo stwierdzeniem nieważności decyzji nie nastąpi obowiązek wydania nowej decyzji. W wyniku rozpatrzenia wniosku strony Komisja ponownie stwierdziła, że kara administracyjna w wysokości 180 000 zł nałożona na stronę na podstawie decyzji administracyjnej z dnia [...] listopada 2016 r. i zapłacona w dniu [...] grudnia 2016 r., zgodnie z art. 60 ustawy o finansach publicznych, stanowi niepodatkowaną należność budżetową o charakterze publicznoprawnym. Wobec tego w odniesieniu do wniosku strony w sprawie zwrotu kary należy stosować, zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, odpowiednio dział III ordynacji. Zgodnie z tym przepisem do zapłaconej kwoty kary administracyjnej należy stosować przepisy dotyczące płatności i zwrotu nadpłaconego lub nienależnego podatku. Dodatkowo Komisja wskazała, że do opłat i nie podatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne organy niż organy podatkowe w rozumieniu przepisów ordynacji, zgodnie z treścią art. 2 § 2 ordynacji zastosowanie mają przepisy Działu III ordynacji ("Zobowiązania Podatkowe"). Natomiast na podstawie art. 2 § 3 ordynacji, organy ustalające lub określające opłaty i niepodatkowe należności budżetu państwa, mają w zakresie objętym Działem III ordynacji, uprawnienia organów podatkowych. Postanowienia ordynacji znajdują zastosowanie do wszelkich należności publicznoprawnych pod warunkiem, że przepis szczególny nie stanowi inaczej. W przedmiotowym przypadku brak jest odrębnej regulacji odnoszącej się do sposobu postępowania organu (Komisji) w sprawach dotyczących zwrotu administracyjnych kar pieniężnych. Wobec powyższego Komisja stwierdziła, że w przypadku nadpłaty lub nienależnie zapłaconej kary administracyjnej, zgodnie z art. 77 § 1 pkt 3 ordynacji, należy dokonać zwrotu w terminie 30 dni od dnia wydania decyzji o zmianie, uchyleniu albo stwierdzeniu nieważności decyzji - jeżeli w związku z uchyleniem albo stwierdzeniem nieważności decyzji nie nastąpi obowiązek wydania nowej decyzji. Komisja podkreśliła, że skoro decyzja z dnia [...] listopada 2016 r. jest decyzją ostateczną, od której nie przysługuje odwołanie ani wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, kara administracyjna w wysokości 180 000 zł w niej orzeczona jest karą wymagalną, do której zapłacenia strona była zobowiązana. Ponadto wobec ostateczności ww. decyzji oraz orzeczonej w niej kary Komisja nie może zastosować przepisów ordynacji dotyczących zwrotu nadpłaconej lub nienależycie zapłaconej niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publicznoprawnym, jaką jest kara administracyjna, gdyż takowy zwrot, z uwagi na ostateczność kary, nie jest dopuszczalny. Komisja wskazała, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki zawarte w art. 77 § 1 pkt 3 ordynacji, gdyż decyzja o nałożeniu na stronę kary pieniężnej nie została wzruszona i nie utraciła przymiotu ostateczności, a więc decyzja administracyjna w postaci kary pieniężnej funkcjonuje w obrocie prawnym. Pismem z dnia 21 sierpnia 2018r. Spółka P. z siedzibą w P. wniosła na powyższą decyzję skargę do WSA, zarzucając błędne ustalenia faktyczne i prawne poprzez ustalenie, że po uchyleniu punktem I całości decyzji nakładającej karę administracyjną z dnia [...] listopada 2016r. organ administracyjny miał prawo punktem II tej samej decyzji bez ponownego zbadania sprawy nałożyć karę administracyjną w tej samej sprawie. Organ w sposób oczywisty naruszył obowiązujące go przepisy art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 127 § 1 kpa, co uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zawartej w pkt II. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt. 1, 2, 3 kpa. Zdaniem skarżącej Komisja Nadzoru Finansowego: 1) wydała decyzję naruszając zasady właściwości w obrębie regulacji prawnych właściwych dla biegłych rewidentów i ich samorządu oraz Komisji Nadzoru Audytowego, 2) wydała decyzję bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa działając na podstawie oceny stanu faktycznego w oparciu o ustawę o rachunkowości, nie posiadając ustawowego upoważnienia do oceny raportów finansowych przez co naruszyła § 84 ust. 1 oraz § 84 ust. 8 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 lutego 2009 roku w sprawie informacji bieżących i okresowych przekazywanych przez emitentów papierów wartościowych oraz warunków uznania za równoznaczne informacji wymaganych przepisami prawa państwa niebędącego państwem członkowskim, 3) wydała decyzję w sprawie rozstrzygniętej wcześniej inną prawomocną decyzją administracyjną, kiedy wyraziła zgodę na publikację Prospektu emisyjnego zawierającego informacje o działalności skarżącej za których ujawnienie następnie nałożona była kara. Ponadto w ocenie skarżącej organ administracji publicznej nie uwzględnił zarzutu przedawnienia. Zgodnie z art. 68 § 1 ordynacji podatkowej upłynął termin przedawnienia i orzeczenie kary jest bezprzedmiotowe, skutkiem tego jest brak obowiązku i zobowiązania do dokonania zapłaty. Biorąc powyższe pod uwagę strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lipca 2018 r., stwierdzenie nieważności pkt II decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] listopada 2016 r. oraz nakazanie Komisji Nadzoru Finansowego zwrot bezprawnie pobranej kwoty 180.000 złotych wraz z należnymi odsetkami, zasądzanie kosztów postępowania na rzecz strony przeciwnej. W uzasadnieniu strona rozwinęła powyższe zarzuty podkreślając, że Komisja orzekając w punkcie II karę popełniła poważny błąd formalny, dlatego punkt II decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. nie może wywoływać skutków prawnych w przeciwnym razie nastąpi naruszenie dyspozycji zawartej w art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Uchylenie decyzji w całości bez orzeczenia o umorzeniu postępowania w całości lub części, jest równoznaczne z pozytywnym zakończeniem postępowania przeciwko spółce i równoznaczne z koniecznością zwrotu nałożonej kary, jeżeli została ona zapłacona. Organ bez podstawy prawnej działał nie posiadając kompetencji ustawowych w zakresie oceny sprawozdań finansowych skarżącej spółki i wykroczył ten sposób poza kompetencje określone ustawą z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym oraz ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym. Komisja jest organem właściwym do stosowania kar administracyjnych przewidzianych w ustawie o ofercie, ale nie jest organem właściwym do badania sprawozdań finansowych, a co za tym idzie nie jest organem właściwym do oceny, czy sprawozdania finansowe spółki były zgodne z ustawą o rachunkowości oraz § 84 ust. 1 cytowanego rozporządzenia Ministra Finansów, tym bardziej, że § 84 ust. 8 tego rozporządzenia wyklucza prawo Komisji do dokonywania oceny gdyż ustanawia uprawnienia wyłączne dla biegłych rewidentów. Mając na uwadze, że kara administracyjna nakładana jest za naruszenie obowiązków informacyjnych realizowanych w drodze raportów okresowych które ujawniają stan na dzień bilansowy należy przyjąć, że w zakresie wszystkich raportów okresowych zakwestionowanych przez Komisję nastąpił już upływ trzy letniego terminu od dnia bilansowego w 2012 r., do dnia doręczenia decyzji w grudniu 2016 r. Na podstawie art. 68 § 1 w zw. z art. 2 § 2 w brzmieniu obowiązującym do końca 2015 r. oraz art. 21 § 1 pkt 2 ordynacji doszło do upływu okresu w którym decyzja o nałożeniu kary mogła być skutecznie doręczona. Po tym terminie jej orzeczenie jest bezprzedmiotowe, gdyż nie powstaje zobowiązanie prawno-publiczne, którym jest niepodatkowa należność budżetowa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Komisji Nadzoru Finansowego odmawiająca zwrotu uiszczonej administracyjnej kary pieniężnej nałożonej na spółkę P. z siedzibą w P. na podstawie pkt II decyzji administracyjnej z dnia [...] listopada 2016 r. Jak zauważa zasadnie organ zarzuty skarżącej podnoszone w toku postępowania ale także w skierowanej do WSA skardze dotyczą naruszenia przepisów postępowania administracyjnego podczas wydawania decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na skarżącą w związku z naruszeniem art. 56 ustawy o ofercie. Na tym etapie postępowania Sąd nie jest jednak uprawniony oceniać decyzji KNF z dnia [...] listopada 2016 r. i poprzedzającego ją postepowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że decyzja z [...] listopada 2016 r. jest decyzją ostateczną, od której nie przysługuje odwołanie ani wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Kara administracyjna w wysokości 180 000 zł w niej orzeczona jest karą wymagalną, do której zapłacenia skarżąca była zobowiązana. Na decyzję z dnia [...] listopada 2016 r. została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 230/17 WSA w Warszawie oddalił skargę P. S.A. w tej sprawie. W dniu 1 lutego 2018 r. strona złożyła skargę kasacyjną, która do dnia wydania niniejszej decyzji nie została rozpatrzona. Mając na uwadze, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej nie została wzruszona i nie utraciła przymiotu ostateczności, sankcja administracyjna w postaci kary pieniężnej funkcjonuje w obrocie prawnym. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie KNF o odmowie zwrotu kary pieniężnej uiszczonej na jej podstawie jest prawidłowe. Odnosząc się do podstaw ewentualnego obowiązku zwrotu kary pieniężnej przez KNF, Sąd podziela stanowisko organu, że zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych w ustawie o finansach publicznych stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ordynacji podatkowej. Biorąc pod uwagę treść przepisów zarówno kodeksu postępowania administracyjnego jak i działu III ordynacji podatkowe, należy stwierdzić, że jedyną możliwą podstawą prawną zwrotu kary pieniężnej przez Komisję jest art. 72 § 1 pkt 1 oraz art. 77 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, ze. zm.). Zgodnie z tymi przepisami, za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku. Nadpłata podlega zwrotowi w terminie 30 dni od dnia wydania decyzji o zmianie, uchyleniu albo stwierdzeniu nieważności decyzji - jeżeli w związku z uchyleniem albo stwierdzeniem nieważności decyzji nie nastąpi obowiązek wydania nowej decyzji. Podkreślenia wymaga, że w przedmiotowej sprawie, decyzja o nałożeniu kary pieniężnej nie uległa zmianie, uchyleniu ani stwierdzeniu nieważności, nie zaistniały zatem przesłanki zawarte w art. 77 § 1 pkt 3 ordynacji. Decyzja o nałożeniu na stronę kary pieniężnej nie została wzruszona i nie utraciła przymiotu ostateczności, a więc decyzja administracyjna w postaci kary pieniężnej funkcjonuje w obrocie prawnym. Tym samym brak jest podstaw do zwrotu kary pieniężnej, a decyzję odmawiającą zwrotu uznać należy za zgodną z prawem. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.