II OSK 1415/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1790/16 w sprawie ze skargi M. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. M. na rzecz M. A. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1790/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sprawie ze skargi M. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] października 2016 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] września 2016 r., nr [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. M.. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie orzeczenia: 1. art. 140 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez jego pominięcie i wydanie wyroku w niniejszej sprawie, bez przeprowadzenia dowodów zgłoszonych przez J. M. w odpowiedzi na skargę z dnia 17 lutego 2017 r., tj. decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2017 r., znak [...], podczas gdy przeprowadzenie tych dowodów nie spowodowałaby nadmiernego przedłużenia postępowania oraz było niezbędne do wyjaśnienia istotnych okoliczności dla sprawy, bowiem załączone dokumenty jednoznacznie wskazują, iż decyzja o wydaniu warunków zabudowy dla M. A. została wydana w oparciu o wypis z ewidencji gruntów, który zawierał błędy, bowiem dane wprowadzone do ewidencji gruntów i budynków zostały wprowadzone w oparciu o nieprawidłową synchronizację działki nr [...], a obecnie jest prowadzone postępowanie w sprawie aktualizacji tych danych; 2. art. 156 § 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie wyroku uchylającego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] października 2016 r., znak: [...] i poprzedzającej ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], z uwagi na naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu przepisów prawa postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezbadanie materiału dowodowego zalegającego w aktach sprawy, podczas gdy takie naruszenie w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca; 3. art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a. w zw. z art. 33 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a, poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów na skutek nieuwzględnienia faktu, iż Jerzy Misiąg jest zainteresowany udziałem w toczącym się postępowaniu, podczas gdy utrzymanie decyzji Wójta Gminy P. będzie naruszało przysługujące mu prawo własności nieruchomości działki nr [...], przez którą M. A. będzie dojeżdżała do drogi publicznej z nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy; 4. art. 156 § 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji i nieprawidłowe wskazanie przez sąd naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, podczas gdy stwierdzając nieważność decyzji Wójta Gminy P. ustalającej warunki zabudowy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż w chwili jej wydania decyzja była nieważna, bowiem nie zostały spełnione łącznie wszystkie, wymagane przepisami prawa materialnego warunki niezbędne do jej wydania; II. przepisów prawa materialnego: 1. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie wyroku uchylającego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] października 2016 r., znak: [...] i poprzedzającej ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], podczas gdy w chwili wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla domu jednorodzinnego w miejscowości Tywonia, nie zostały spełnione łącznie wszystkie warunki niezbędne dla jej otrzymania, bowiem nieruchomość nie miała zapewnionego dostępu do drogi publicznej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku, poprzez oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie celem ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz J. M. kosztów postępowania wywołanych wniesieniem niniejszej skargi, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Dodatkowo skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie dowodu z załączonego pozwu o ochronę posiadania nieruchomości, stanowiącej własność J. M., która jest naruszana min. przez M. A., która przejeżdża przez nią bez posiadanego tytułu prawnego. Na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2019 r. pełnomocnik uczestniczki postępowania M. A. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Bezskuteczny jest zarzut naruszenia art. 140 § 4 P.p.s.a. Takiego przepisu w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. W myśl art. 133 § 1 P.p.s.a., sąd wydaje wyrok po przeprowadzeniu rozprawy na podstawie akt sprawy. Przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. stanowi zaś, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Pamiętać przy tym trzeba, że z art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz z art. 1 § 2 P.u.s.a. wynika, że sąd orzeka według stanu prawnego i faktycznego z daty wydania zaskarżonej decyzji. Jeśli zaś chodzi o postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, należy ustalić, czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym była dotknięta wadą nieważności. Chodzi zatem o stan faktyczny i prawny z daty wydania tej właśnie decyzji. Skoro Sąd pierwszej instancji ustalił, że ocena Kolegium o rażącym naruszeniu, decyzją o warunkach zabudowy, przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 205 r. poz. 199 ze zm.- obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), została powzięta bez uwzględnienia dokumentów potwierdzających ten dostęp (analiza urbanistyczna, wypis z rejestru gruntów), to postępowanie nadzorcze zostało przeprowadzone niewyczerpująco co do tej najistotniejszej okoliczności decydującej o tym, czy doszło do rażącego naruszenia prawa. Podkreślić zaś należy, że decyzja o warunkach zabudowy została w tym zakresie oparta na dokumentach świadczących o dostępie wnioskodawcy do drogi publicznej poprzez działkę nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną, według zapisów w ewidencji gruntów. Jak wynika z opisu naruszenia analizowanego zarzutu, wnoszący kasację podważa prawdziwość danych zawartych w dokumentach, na których oparł się organ wydający decyzję o warunkach zabudowy. Przedkładane przezeń dowody nie tyle zatem świadczą o okoliczności mogącej podważyć wątpliwości Sądu co do materiału zebranego w aktach sprawy, na okoliczność rażącego naruszenia prawa, ile mogą stanowić dowód lub okoliczność, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Pamiętając o zasadzie niekonkurencyjności nadzwyczajnych środków zaskarżenia decyzji administracyjnej, stwierdzić należy, że okoliczności stanowiące podstawę wznowienia nie mogą stanowić przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto, taki wniosek dowodowy, pomijając fakt, że niezależnie od przeprowadzenia tych dowodów, postępowanie nadzorcze powinno być powtórzone, ze względów wskazanych przez Sąd (odniesienie się do dokumentów wskazywanych przez inwestorkę, zbadanie legitymacji procesowej J. M. i Joanny Misiąg, ustalenie stanu faktycznego), zmierza do przeprowadzenia w postępowaniu sądowym postępowania wyjaśniającego, które powinno być przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym. Z powyższych uwag wynika bezzasadność zarzutu naruszenia art. 156 § 1 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Skoro decyzja stwierdzająca nieważność została wydana bez wyczerpującego zebrania i oceny materiału dowodowego, uchylenie zaskarżone decyzji i decyzji ją poprzedzającej było konieczne. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że właśnie brak ustalenia stanu faktycznego w zakresie istotnym dla przedmiotu postępowania nadzorczego stanowił zasadniczą wadliwość zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Obszerne rozważania ogólne zawarte w pierwszej decyzji Kolegium, odnoszące się do instytucji nieważności postępowania administracyjnego oraz podstaw stwierdzenia nieważności decyzji, w tym rażącego naruszenia prawa, nie zostały skonkretyzowane w odniesieniu do decyzji ustalającej warunki zabudowy. Za takie skonkretyzowanie nie może być przecież uznane kilkukrotne powtórzenie, że nastąpił błąd w ustaleniach faktycznych oraz w subsumcji stanu faktycznego oraz konstatacja, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Nie sposób przy tym nie zauważyć, że nieliczne wypowiedzi Kolegium, odnoszące się do przedmiotu sprawy, zawarte w pierwszej decyzji, pozostają ze sobą w sprzeczności. Z jednej strony bowiem Kolegium stwierdziło, że w procesie subsumcji, a więc przesądzenia, czy ustalony stan faktyczny wyczerpuje hipotezę danego przepisu nie doszło do naruszenia prawa materialnego – w ustalonym stanie faktycznym zastosowano właściwe przepisy. W kolejnym zdaniu zaś Kolegium stwierdziło, że skoro nastąpił błąd w ustaleniach faktycznych, a jednocześnie nastąpił błąd w subsumcji stanu faktycznego, wystąpiła sytuacja, którą można zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. O niekonsekwencjach w wypowiedziach Kolegium świadczy jeszcze konstatacja Kolegium, według której, zaskarżone rozstrzygnięcia, pozostając w obrocie prawnym, są do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności państwa. Wcześniej zaś Kolegium przywoływało orzecznictwo, wskazujące, że cechą rażącego naruszenia prawa są skutki decyzji, które są nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Niezrozumiałe jest nadto użycie przez Kolegium, w przywołanej konstatacji, liczby mnogiej w stosunku do zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skoro jednak w podsumowaniu uzasadnienia Kolegium oceniło, że doszło do rażącego naruszenia prawa i w związku z tym jest podstawa do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, przyjąć można, że poprzedzające, sprzeczne z tą oceną wypowiedzi, nie tyle stanowią odmienną ocenę merytoryczną, ile potwierdzają posługiwanie się ogólnymi, oderwanymi od stanu niniejszej sprawy okolicznościami. Oczywistym jest, jak już wyżej zasygnalizowano, że podanie w uzasadnieniu, nawet kilka razy, ogólnej formułki o błędnym ustaleniu stanu faktycznego i o rażącym naruszeniu prawa, nie stanowi ustaleń i rozważań wymaganych dla rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność decyzji. W uzasadnieniu decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium wyartykułowało stanowisko, według którego, teren na którym ma być zrealizowana inwestycja, nie ma dostępu do drogi publicznej. Kolegium przywołało dokumenty złożone przez inwestorkę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności oraz stwierdzenie zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności złożonym przez J. i J. M., że działka nr [...] nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od razu warto zauważyć, że w tym fragmencie uzasadnienia Kolegium określiło J. i J. M. jako wnioskodawców, zaś w innym stwierdziło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zostało wszczęte z urzędu. Wracając do ustaleń i stanowiska prawnego zajętego przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należy wskazać, że organ nadzoru nie dokonał istotnych ustaleń, według stanu na dzień wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie odniósł się do materiału dowodowego stanowiącego podstawę decyzji o warunkach zabudowy, w zakresie dostępu do drogi publicznej, tj. wypisu z rejestru gruntów oraz analizy urbanistycznej. W tym kontekście należy zaaprobować przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że Kolegium nie dokonało ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na ocenę, czy organ lokalizacyjny naruszył art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także, czy ewentualne naruszenie stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skoro stan faktyczny w istotnym zakresie nie został w postępowaniu nadzorczym ustalony, nie jest możliwa ocena, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie zastosowało hipotezę art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie dyspozycję art. 156 § 1 pkt K.p.a. – stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Możliwa jest natomiast wypowiedź w zakresie wykładni prawa. W myśl art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp przez drogę wewnętrzną stanowi zatem dostęp do drogi publicznej. Co do zasady, o pełnieniu przez teren funkcji drogi wewnętrznej świadczą zapisy w ewidencji gruntów. Jest oczywiste, że dostęp przez drogę wewnętrzną nie musi wiązać się z tytułem prawnym. Tytuł w postaci służebności nie jest przecież, w świetle art. 2 pkt 12, tożsamy z dostępem przez drogę wewnętrzną. Odnosząc się do tezy artykułowanej w kasacji, nie przesądzając rezultatów postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy na rzecz M. A., można stwierdzić, że oparcie się organu lokalizacyjnego na danych z ewidencji gruntów, samo przez się nie oznacza rażącego naruszenie prawa. Przyjęcie, że do kwalifikowanego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym doszło, nie może wynikać wyłącznie z posłużenia się organu aktualnymi danymi z ewidencji gruntów, przedstawionymi w wypisie z rejestru gruntów. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.