II SA/Rz 1790/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2017 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. A. kwotę 700 zł /słownie: siedemset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi MA jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] z dnia [.] października 2016 r. nr [.] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, którą wydano w następujących okolicznościach; Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], Wójt Gminy [...] ustalił dla M.A. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr eiwd. 104/9 w T. Decyzja stała się ostateczna wobec braku jej zaskarżenia przez którąkolwiek ze stron postępowania. Podaniem z dnia 11 sierpnia 2016 r. JM i JM zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, jako że działka inwestorki nie miała w ich ocenie dostępu do drogi publicznej. Została ona skomunikowana z drogą publiczną poprzez działkę nr 224, która ma nieuregulowany stan prawny. Toczy się zaś przed sądem postępowanie o uwłaszczenie tej działki. Ponadto w niektórych miejscach droga ta ma szerokość nieprzekraczającą 3 m, bez możliwości poszerzenia jej, a zatem narusza przepisy prawa budowlanego. Decyzją z dnia [.] września 2016 r. nr [.], SKO w [.] stwierdziło nieważność decyzji Wójta uznając, że wydano ją z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) dalej zwanej k.p.a. Przedstawione w toku postępowania przez MA dokumenty nie potwierdziły w ocenie Kolegium, aby działka przeznaczona pod inwestycję miała zapewniony dostęp do drogi publicznej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy MA nie zgodziła się ze stanowiskiem, że teren inwestycji nie posiadał dostępu do drogi publicznej. Droga wewnętrzna na działce nr 224 znajduje się we władaniu Skarbu Państwa, a jej użytkownikiem jest Gmina [.]. Kolegium nie dopuściło zaś innych dowodów, z których wynikałyby inne ustalenia. Ponadto nabyła udział w tej działce na mocy aktu notarialnego nr [.] /2016. Droga ta zaś, jako utwardzona, służy za dojazd także innym mieszkańcom, a nie tylko jej. Opisaną na wstępie decyzją SKO w [.] utrzymało swoją decyzję w mocy podtrzymując, że decyzję Wójta wydano z rażącym naruszeniem prawa. Warunek dostępu do drogi publicznej został bowiem zdefiniowany w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej zwanej jako "U.p.z.p."). Musi on mieć charakter prawny, a nie faktyczny, a takiego nie miał w dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. W skardze MA zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Wójta w sytuacji, kiedy nie zachodziły ku temu podstawy, 2) art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 U.p.z.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że teren inwestycji nie spełnia wszystkich przesłanek ustalenia warunków zabudowy, 3) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Kolegium dokumentów potwierdzających dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej, 4) art. 80 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wójta bez uwzględnienia przedłożonych dokumentów potwierdzających, że spełnione zostały wszystkie przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, a ponadto 5) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej. Skarżąca podkreśliła, że działka nr 224 stanowi drogę wewnętrzną, która zapewnia terenowi inwestycji dostęp do drogi publicznej, a ponadto nabyła w niej udział wynoszący 2/120 części. Okoliczność ta została całkowicie pominięta przez SKO w [.]. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie wydanych decyzji Kolegium i orzeczenie o kosztach postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO w [.] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli legalności w zakresie wyznaczonym przez wyżej wskazane przepisy i przyjęty przez organy stan faktyczny, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna z przyczyn w niej podanych. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Co do zasady Sąd podziela przytoczone orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji, ale prawidłowo wyartykułowane poglądy dotyczące instytucji stwierdzenia nieważności nie znalazły przełożenia i odniesienia do przedmiotu rozpoznawanej sprawy, która dotyczy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Poglądy przedstawione przez Kolegium należy uzupełnić o stwierdzenie, że decyzja stwierdzająca nieważność wywołuje skutek ex tunc, czyli wadliwości decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 do 6 k.p.a. obarczają decyzję od dnia jej wydania. Ocena stanu prawnego jest określona samą konstrukcją stwierdzenia nieważności, a to powoduje, że dla oceny spełnienia przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stan prawa z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu późniejsza zmiana interpretacji zastosowanych przepisów prawa, czy też zmiana przepisów prawa. W zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji, Kolegium przyjęło, że decyzja Wójta Gminy [.] z dnia [.] marca 2016 r. nr [.] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla MA zam. [.],[.] dla inwestycji pod nazwą: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości [.] obręb ewidencyjny [.], gmina [.] na terenie położonym, na części działki nr ew. 104/9 została wydana z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a. ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.08.2016 r., sygn. akt II OSK 2868/14; LEX nr 2119359 ). Postępowanie o stwierdzenie nieważności zostało wszczęte wnioskiem JM i JM z dnia 10 sierpnia 2016 r., w którym zakwestionowali dostęp do drogi publicznej działki nr 104/9, która jest własnością MA, gdyż w ich zdaniem działka ta została skomunikowana z drogą publiczną poprzez działkę nr 224, która posiada nieuregulowany stan prawny. W rejestrze gruntów istnieje zapis, że właścicielem jest Skarb Państwa, a gmina [.] jest użytkownikiem. Zapisy z ksiąg wieczystych LWH dowodzą, że prawo własności do tej drogi posiadali rodzice, a zatem i wnioskodawcy, jako spadkobiercy. Doszło zatem do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż decyzja o warunkach zabudowy wymaga zgodności z przepisami odrębnymi. Dojazd do działki budowlanej winien spełniać warunki ustawy i drogach publicznych a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 14 ust. 2). Wskazane naruszenia prawa powodują, że decyzja o warunkach zabudowy jest niewykonalna. Na wstępie, Sąd zauważa, że J. i JM nie byli stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy kontrolowaną w trybie stwierdzenia nieważności. Definicję strony zawiera art. 28 k.p.a., zgodnie z którą stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w rozumieniu przywołanego przepisu musi mieć oparcie w przepisach prawa, to przepis bowiem decyduje o tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes. Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnioskodawcy a przedmiotem sprawy. Musi to być nadto interes o charakterze osobistym, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Od tak pojętego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać zatem w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego. Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes prawny charakteryzuje się więc następującymi cechami: jest indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyroki NSA: z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2084/12 i z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3086/12; dostępne w CBOSA). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną postępowania może być również podmiot, który nie był stroną w postępianiu zwykłym, ale nie budzi wątpliwości, że musi okazać się istnieniem aktualnego interesu prawnego, wynikającego z norm prawa materialnego. Kolegium zupełnie problematykę interesu prawnego wnioskodawców pominęło, co również należy ocenić w kategorii naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Ustalenie tej kwestii ma decydujący wpływ na formę procesową załatwienia sprawy, co wynika z art. 104 k.p.a. Podstawą prawną decyzji Wójta Gminy [.] z dnia [.] marca 2016 r. nr [.], którą ustalono dla MA warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości [.] obr. ew. [.], gm. [.] na części działce nr 104/9 jest między innymi art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Według art. 2 pkt 14 U.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Do organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy należy ustalenie, czy przesłanka ta jest spełniona. Z treści przepisu art. 2 pkt 14 U.p.z.p. wynika więc, że ustawodawca uznał, że możliwy jest dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej: poprzez ustanowienie służebności drogowej lub poprzez drogę wewnętrzną. Dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej, zdaniem Sądu nie wymaga wykazywania przez podmiot ubiegający się o ustalenie warunków zabudowy tytułu prawnego do korzystania z tej drogi (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r. II OSK 370/15, LEX nr 2190810). Dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość dla której warunki te mają być ustalone, położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną. Przyjęcie odmiennej wykładni, że nie wystarczy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej, lecz niezbędne jest także posiadanie tytułu prawnego do tej drogi (np. służebności, dzierżawa) oznaczałoby, że wyróżnianie przez ustawodawcę dwóch kategorii w postaci służebności drogowej i drogi wewnętrznej byłoby nieuzasadnione. Nie można przyjąć, że racjonalny ustawodawca dokonując tego rodzaju rozróżnienia w istocie w obydwu przypadkach miał na myśli pośredni dostęp do drogi publicznej opierający się na tytule prawnym. W takim wypadku wyróżnienie kategorii drogi wewnętrznej byłoby zbędne (wyrok NSA z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1681/13 CBOSA). Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Stwierdzić również należy, że wykazanie przez inwestora, że nieruchomość, dla której mają być ustalone warunki zabudowy, ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną ma znaczenie wyłącznie dla ustalenia warunków zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1718/09 stwierdził, że jeśli istnieje już droga wewnętrzna mającą charakter powszechnie dostępny dla wszystkich z ulicy, której nadano nazwę, to brak jest podstaw do tego, aby twierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne korzystające z dostępu do drogi publicznej przez tę ulicę wymaga ustanowienia odpowiedniej służebności, której celem byłoby utworzenie dostępu do drogi publicznej. Wprawdzie w niniejszej sprawie droga wewnętrzna nie ma nazwy, ale już z wniosku o stwierdzenie nieważności wynika, że z drogi wewnętrznej korzysta wiele osób. W sprawie o ustalenie warunków zabudowy Wójt gminy [.] podał, że działka nr 104/9 ma dostęp do drogi gminnej - działka ewidencyjna nr 220/4 poprzez urządzoną drogę wewnętrzną, oznaczoną nr 224 i jest ogólnie dostępna. Taki też zapis wynika z treści analizy zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższe ustalenie znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wszczęte wnioskiem skarżącej. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się informacja z rejestru gruntów z dnia 5 lutego 2016 r. (aktualna na dzień wydania decyzji o warunkach zabudowy z dnia 14 marca 2016 r.) z treści której wynika, że działka nr 224 jest własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu gminy [.]. Skarżąca w postępowaniu przed Kolegium okazała również akt notarialny z dnia [.] czerwca 2016 r. nr [.]. Z treści § 2 tego aktu wynika, że skarżąca uzyskała tytuł prawny do udziału w drodze nr 224 w części 2/120. Wyżej przedstawiony stan faktyczny przyjęty do orzekania przez Sąd, a wynikający z akt administracyjnych sprawy nadesłanych przez Kolegium przy skardze został całkowicie zignorowany przez organ, co świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., a w konsekwencji art. 16 k.p.a. formułującym zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Dysponując takim materiałem dowodowym Kolegium stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy oparło wyłącznie o treść wniosku o stwierdzenie nieważności i przyjmując, że informacje w nim podane są prawdziwe. Instytucja stwierdzenia nieważności jest najdalej idącym środkiem procesowym w zakresie wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji, gdyż jak to już wyżej wskazano skutek powstaje od samego początku, czyli jakby decyzja nie była wydana. Skoro ustawodawca w art. 16 k.p.a., określił, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, lub co do których nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach, to ustalenie tychże przesłanek wymaga przeprowadzenia szczególnie starannego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia w sposób niewątpliwy stanu faktycznego, który potwierdzałby wyeliminowanie decyzji na podstawie przesłanek wynikających z trybów nadzwyczajnych. W rozpoznawanej sprawie Kolegium nie sprostało tym obowiązkom, a materiał dowodowy potwierdza, że nie zostały podjęte jakiekolwiek czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego, gdyż przyjęto bez jakiegokolwiek próby wyjaśnienia twierdzenia wnioskodawców, że ich poprzednikom prawnym w przeszłości przysługiwał tytuł prawny do działki nr 224. Do wniosku nie został dołączony żaden dokument potwierdzający tę okoliczność, a Kolegium ani nie zażądało takie dowodu od wnioskodawców, ani nie wystąpiło do właściwego miejscowo starosty o nadesłanie aktualnego wypisu z ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 1 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r.,poz.1629 ze zm.). Podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Istnieje bowiem domniemanie aktualności ewidencji gruntów, a dane w niej zawarte potwierdzają aktualne tytuły prawne do nieruchomości. Kolegium nie odniosło się też do dokumentu aktu notarialnego przedłożonego przez skarżącą. Skoro postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone w sposób wynikający z art. 75 i nast. k.p.a. to nie jest też możliwa pozytywna weryfikacja przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiąca podstawę prawną zaskarżonej decyzji, tym bardziej, że organ nie zbadał interesu prawnego wnioskodawców w zakresie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności, co może się przełożyć na wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a k.p.a. Dodać jeszcze należy, że decyzja Kolegium wydana w pierwszej instancji przytacza jedynie poglądy judykatury odnośnie instytucji stwierdzenia nieważności i ani w jednym zdaniu nie odnosi się do przedmiotu rozpoznawanej sprawy, co stoi w sprzeczności z art. 107 § 3 k.p.a., który wymaga wyjaśnienia ustalonego stanu faktycznego sprawy i zastosowanej podstawy prawnej. Podobnie rzecz przedstawia z zaskarżoną decyzją, wydaną na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżona decyzja nie zawiera ustalenia stanu faktycznego, a następnie odniesienia do zastosowanych przepisów prawa. Kolegium wskazuje na wiele wariantów i możliwości ustalenia dostępu do drogi publicznej, ale nie wykazało jak to odnosi się do rozpoznawanej sprawy. Naprowadzone argumenty potwierdzają, że Kolegium naruszyło przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). jm w piśmie z dnia 17 lutego 2017 r., które wpłynęło do Sądu w dniu 24 lutego 2017 r. udzieli odpowiedzi na skargę MA i wniósł o oddalenie skargi oraz wniosek o przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów na okoliczność, że nieruchomość objęta wnioskiem nie posiada dostępu do drogi publicznej. Granice prowadzenia postępowania dowodowego przez sądy administracyjne wyznacza art. 106 § 3 P.p.s.a., stanowiącym, że sąd może na wniosek stron lub z urzędu dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Powyższa regulacja stanowi wyjątek od wynikającej z art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady, zgodnie z którą sąd kontrolując legalność zaskarżonego aktu opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem wydającym zaskarżoną decyzję. To organ administracji przed wydaniem rozstrzygnięcia ma obowiązek tak przeprowadzić postępowanie dowodowe, by zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności, które umożliwiają odpowiednie załatwienie sprawy. Zastąpić organu w tym zakresie nie może sąd administracyjny, gdyż naruszałoby to konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Wyjaśnienie tej okoliczności wnioskowanej przez uczestnika będzie elementem ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności wymaga powtórzenia od samego początku, czyli od zbadania legitymacji wnioskodawców do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd doszedł do przekonania, że Kolegium naruszyło art. 156 § 1 k.p.a., bowiem nie przeprowadziło postępowania wyjaśniającego, które w sposób jednoznaczny wykazałoby istnienie przesłanek o stwierdzenie nieważności, nie ustaliło przymiotu strony wnioskodawców domagających się wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności, co wymaga powtórzenia postępowania od początku. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i a) w związku z art. 135 P.p.s.a. uchylił decyzje obydwu instancji. Przeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w ar. 200 P.p.s.a. W związku z tym, że na mocy art. 200 P.p.s.a. koszty należą się skarżącemu od organu i to na wypadek uwzględnienia skargi, Sąd nie mógł orzec o kosztach dla uczestnika postępowania JM. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy wyjaśnić przymiot strony dla J. i JM. W przypadku stwierdzenia istnienie interesu prawnego przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie wskazanym w uzasadnieniu wyroku mając na względzie, że miarodajnym do stwierdzenia nieważności decyzji jest stan prawny i faktyczny ustalony na dzień wydania decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności. Kolegium będzie również związane oceną prawną wyrażoną przez Sąd odnośnie dostępu nieruchomości do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną. Ponownie wydana decyzja ma spełniać standardy wynikające z art. 107 § 3 k.p.a.