II SA/Kr 112/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska WSA Jacek Bursa Protokolant : Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2019 r. sprawy ze skargi W. S. w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 października 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 869/14 I. uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 października 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 869/14; II. uchyla decyzję Nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 2 kwietnia 2014 r. znak: [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - Powiat Grodzki w Krakowie decyzją z dnia 29 października 2013 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) - po stwierdzeniu wykonania obowiązku nałożonego własną decyzją z dnia 13 grudnia 2011 r. (znak: [...]), utrzymaną w mocy decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr [...] z dnia 30 marca 2012 r. (znak: [...]): - w punkcie I zatwierdził inwestorowi W. S. projekt budowlany zamienny dla inwestycji pod nazwą "Zjazd indywidualny z ul. [...], działki nr [...], [...] przez działki nr [...], [...] do działki [...] obręb [...] w Krakowie", realizowanej w okolicznościach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane; - w punkcie II pozwolił na wznowienie robót budowlanych; - w punkcie III nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Odwołanie od tej decyzji wnieśli B. G. oraz S. G.. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Krakowie decyzją z dnia 2 kwietnia 2014 r. (znak: [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 51 ust.4 ustawy Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Po rozpoznaniu skargi B. G. i S. G. na decyzję Nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 2 kwietnia 2014 r., znak: [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 października 2014 r., sygn. II SA/Kr 869/14 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W dniu 18 maja 2015 r. do sądu wpłynęła skarga W. S. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wskazanym wyżej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wyrokiem z dnia 5 października 2016 r., sygn. II SA/Kr 1455/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę o wznowienie postępowania. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że zachodziły podstawy do wznowienia postępowania, jednakże skarga o wznowienie nie zasługuje na uwzględnienie, a to z tego względu, że zaskarżona decyzja nie odpowiada obowiązującemu prawu. Uchylenie wyżej opisanej oraz poprzedzającej ją decyzji wyrokiem z 13 października 2014 r. sygn. II SA/Kr 869/14 objętym postępowaniem wznowieniowym, Sąd uznał zatem za zasadne. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła W. S., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. II OSK 238/17 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 190 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W pierwszej więc kolejności należy ustalić, jakie wskazania zawarł Sąd II instancji w wydanym w niniejszej sprawie wyroku sygn. II OSK 238/17. Otóż wskazał on: "W przypadku nieważności postępowania, bada się jedynie to, czy w chwili wydania prawomocnego orzeczenia zaistniała przyczyna nieważności. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny nieważności postępowania w dacie wydawania prawomocnego orzeczenia powinno zawsze powodować uchylenie tego orzeczenia, już tylko z tego powodu, choćby nieważność postępowania pozostawała bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. (...) W treści uzasadnienia wyroku znajduje się wyraźne stwierdzenie o pozbawieniu W. S. możliwości działania w tym postępowaniu, wobec tego, że nie otrzymała odpisu skargi B. G. i S. G., nie została zawiadomiona o rozprawie, ani nie otrzymała wyroku z dnia 13 października 2014 r. wskutek pominięcia przy doręczaniu tej korespondencji pełnomocnika skarżącej. W świetle dominującego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz stanowiska doktryny, powyższe powinno bezwzględnie prowadzić do uwzględnienia skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego i uchylenia wyroku wydanego w postępowaniu dotkniętym wadą nieważności". Będąc związanym powyższą wykładnią obowiązujących przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny w pkt I wyroku uchylił dotknięty wadą nieważności wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 października 2014 r., sygn. II SA/Kr 869/14 na podstawie art. 272 § 2 p.p.s.a. Po uchyleniu tego wyroku konieczne stało się ponowne przeprowadzenie kontroli sądowej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Krakowie z dnia 2 kwietnia 2014 r., znak: [...] Również w tym zakresie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, uznając za bezzasadny zarzut naruszenia art. 59 ustawy Prawo budowlane: "(...) w niniejszej sprawie obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego nie wynikał wprost z przepisów prawa, lecz jego nałożenie stanowiło element rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Grodzkiego w Krakowie z dnia 29 października 2013 r., wydanego na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane utrzymanego w mocy decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 2 kwietnia 2014 r. Decyzja organu II instancji stanowiła natomiast przedmiot zaskarżenia w sprawie II SA/Kr 869/14. Co za tym idzie wydanie na podstawie 59 ust. 1 Pr. bud. decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego nie mogło mieć jakiegokolwiek wpływu na treść rozstrzygnięcia sądu administracyjnego orzekającego w sprawie skargi na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 2 kwietnia 2014 r., albowiem nastąpiło już po wydaniu zaskarżonej decyzji, zaś sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, uwzględniając stan faktyczny i prawny z daty wydania kontrolowanego aktu (art. 133 § 1 P.p.s.a.), co wynika z faktu, iż nie jest on kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym, a jedynie kontroluje działalności administracji publicznej. Wskazać dalej należy, iż to ewentualne prawomocne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 i nakładającej między innymi obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie skutkować będzie zaistnieniem w stosunku do decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., co następnie umożliwi kontynuowanie postępowania naprawczego". Oznacza to, że wydana już decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie stanowi żadnej przeszkody dla skontrolowania zaskarżonych decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Przystępując zatem do ponownego rozpoznania skargi, wskazać należy, w pierwszej kolejności jakie ustalenia poczyniły organy w sprawie. Organ I Instancji w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia 29 października 2013r. podał, że w dniu 19 października 2011 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zjazdu z działek drogowych nr [...], [...] obręb [...] poprzez działki nr [...], [...] obręb jw. na działkę nr [...] obręb [...], wraz z przebudową rowu, polegającą na wykonaniu przepustu komunikacyjnego pod zjazdem, w celu obsługi komunikacyjnej istniejącej zabudowy na działce nr [...] obręb [...] w Krakowie przy ul. [...], zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] w Krakowie, zrealizowanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa o pozwoleniu na budowę z dnia 18 lutego 2010 r., nr [...], znak: [...] W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 10 marca 2011 r., stwierdzono: "wykonanie wjazdu z drogi - ul. [...], na posesję przy ul. [...] w Krakowie (działka nr [...] obr. [...]). Zjazd realizowany przez przepust równoległy do ulicy [...]. Przepust wykonany z dowiązaniem do dwóch betonowych przyczółków. W tym miejscu równolegle do ulicy [...] występuje rów odwadniający ulicę. W miejscu przejazdu zastosowano rurę betonową długości. ok. 6 m średnicy 50 cm (...) Obok wjazdu wykonanego zlokalizowany jest istniejący zjazd do posesji przy ul. [...] i [...] w Krakowie. Ww. wjazd jest usytuowany niżej od wykonanego obecnie do posesji Wrony 25 ok. 10 cm. Wjazd odbywa się przez teren utwardzony". Stwierdzono również, że: "W odległości ok. 1 m od istniejącego wcześniej wjazdu na wykonywanym obecnie znajduje się studzienka rewizyjna o średnicy 80 cm służąca do czyszczenia przepustu. Jak ustalono, nastąpiło przesunięcie studzienki rewizyjnej o około 60 cm (...)". Zgodnie z przedstawioną notatką spisaną przez pełnomocnika inwestora i przedstawiciela Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z dnia 3 grudnia 2010 r.: "W związku z budową zjazdu wraz z przepustem zgodnie z pozwoleniem na budowę [...] z dnia 18.02.2010 r. w związku z warunkami technicznymi nastąpiło przesuniecie studni rewizyjnej o 60 cm po uprzednim uzgodnieniu z projektantem." ZIKiT w Krakowie w dniu 9 września 2011 r. poinformował organ, iż nie została uzgodniona zmiana lokalizacji studni rewizyjnej na zjeździe do zabudowy. Ponadto wskazał, że zjazd ul. z Wrony do obsługi zabudowy na działce nr [...] obr. [...] odbywa się poprzez działki nr [...], [...] i [...] obr. [...]. Zjazd dowiązany jest do istniejącej krawędzi jezdni wzdłuż ul. [...]. Po stronie wschodniej wskazany zjazd dowiązany jest do istniejącego zjazdu o nawierzchni tłuczniowej. Na linii połączenia tych dwóch powierzchni zjazdów następuje różnica wysokości. W terenie trudno określić granice działki drogowej, a więc trudno stwierdzić jaka jest dokładnie różnica wysokości pomiędzy zjazdami na granicy pasa drogowego ul. [...] (działka nr [...]) i działki właścicieli posesji. Poprawnym rozwiązaniem jest, aby powierzchnie obu tych zjazdów, w zakresie pasa drogowego ul. [...] łączyły się bez uskoku. W związku z powyższym ZIKiT odmawia odbioru przedmiotowego zjazdu." W ocenie PINB, w przedmiotowej sprawie w wyniku dokonanych zmian w trakcie realizacji obiektu tj.: zmiany poziomu zjazdu z działek drogowych nr [...], [...] obręb [...] poprzez nr [...], [...] obręb jw. na działkę nr [...] obręb [...], doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. W. S. nie uzyskała decyzji o pozwoleniu na budowę zatwierdzającej projekt zamienny. Wskazano, iż realizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź przepisach wypełnia dyspozycję przepisów art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, W związku z powyższym zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane organ postanowieniem z dnia 19 października 2011 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach oraz na podstawie art. 50 ust. 3 ww. ustawy nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia, w terminie 30 dni, wymaganych dokumentów. W dniu 23 listopada 2011 r. do organu wpłynęła inwentaryzacja wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną, dotyczącą przebudowy zjazdu indywidualnego ul. [...] w Krakowie, sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia do wykonywania samodzielnych funkcji projektanta i kierownika budowy w specjalności konstrukcyjno - inżynieryjnej w zakresie dróg i lotniskowych dróg startowych oraz manipulacyjnych. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane decyzją z dnia 13 grudnia 2013 r. PINB w Krakowie - Powiat Grodzki nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami i uzgodnieniami w terminie do dnia 29 lutego 2012 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 30 marca 2012 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu i w tym zakresie orzekł o nowym terminie wykonania obowiązku do dnia 30 czerwca 2012 r. w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W dniu 2 lipca 2012 r. pełnomocnik inwestora przedłożył 4 egzemplarze projektu zamiennego zjazdu indywidualnego sporządzonego w czerwcu 2012 r. Organ ustalił, że Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 15 stycznia 2013 r. (znak: [...]) uchylił swoją decyzję z dnia 18 lutego 2010 r. (znak: [...]) o pozwoleniu na budowę. Decyzja uchylająca stała się ostateczna w dniu 4 lutego 2013 r. W dniu 4 czerwca 2013 r. pełnomocnik inwestora złożył 4 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego uzgodnionego w KZK w Krakowie dla zjazdu indywidualnego z ul. [...] (dz. nr [...], [...]) poprzez działki nr [...], [...] do działki nr [...] obręb [...] w Krakowie w celu obsługi komunikacyjnej działki. W ocenie organu projekt zamienny wykonany w dniu 28 maja 2013 r. przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, wypełnia obowiązek nałożony decyzją z dnia 13 grudnia 2011 r. Projekt zamienny z czerwca 2012 r. został zrealizowany w oparciu o uzgodnienie zamiennego projektu budowy zjazdu indywidualnego w którym ZIKiT w Krakowie pismem z dnia 28 czerwca 2012 r. (znak: [...]) zobowiązał inwestora w pkt 8 do uzyskania prawa do terenu od jego właścicieli, w zakresie działki [...] obręb [...]. Inwestor przedstawił w dniu 2 lipca 2012 r. 4 egzemplarze projektu zamiennego wykonane w oparciu o to uzgodnienie. W dniu 28 maja 2013 r. inwestor uzyskał ponownie uzgodnienie z ZIKiT (znak: [...]) w zakresie zamiennego projektu budowlanego zjazdu indywidualnego z ul. [...] w Krakowie, które anulowało wcześniejsze uzgodnienie z dnia 28 czerwca 2012 r. na podstawie którego wykonano pierwszy projekt zamienny. Ponieważ projekt budowlany zamienny z czerwca 2012 r. nie został zatwierdzony przez PINB w Krakowie - Powiat Grodzki, a po anulowaniu uzgodnień z zarządcą drogi (ZIKiT) stał się nieaktualny, jedyną możliwością było zatwierdzenie projektu budowlanego z dnia 28 maja 2013 r., po stwierdzeniu jego kompletności. Organ sprawdził zgodność projektu budowlanego z wymaganiami określonymi w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w Krakowie, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie opinii, uzgodnień oraz pozwoleń, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, sprawdzenie projektu, o którym mowa przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane i legitymującą się zaświadczeniem o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. PINB wyjaśnił, że organy administracji architektoniczno – budowlanej, jak i organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji, które uprawniałyby je do merytorycznej oceny przedłożonego projektu budowlanego, organy te mogą dokonywać tylko i wyłącznie oceny formalnej projektu w oparciu o przesłanki wskazane w art. 35 ustawy Prawo budowlane, które mają odpowiednie zastosowanie do projektu budowlanego zamiennego. Zatem projektant odpowiada za zgodność projektu budowlanego z przepisami. Autor projektu oraz sprawdzający złożyli oświadczenia o których mowa w art. 20 ustawy Prawo budowlane. Organ I instancji wskazał, że w dniu 19 czerwca 2013 r. wpłynęło pismo ZIKiT w Krakowie dotyczące uzupełnienia do zamiennego projektu budowlanego, w którym przedstawiono oświadczenie E. M. o zobowiązaniu się do utrzymania drożności przepustów komunikacyjnych na rowie przy ulicy [...], zlokalizowanych na działce drogowej nr [...] obr. [...], a będących elementami zjazdów do posesji przy ul. [...] nr [...] oraz nr [...]. PINB podkreślił, że pismo to odnosi się do utrzymania przedmiotowego wjazdu, czyli sytuacji po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym stanowiącym załącznik do decyzji i organ odniesie się do niego w postępowaniu o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast w dniu 28.06.2013 r. E. M., wniosła dwa pisma sporządzone przez Urząd Miasta Krakowa Wydział Kształtowania Środowiska (z dnia 19.10.2012 r. oraz z dnia 30.08.2012 r.), dotyczące interwencji w sprawie zalewania wodami opadowymi nieruchomości przy ul. [...] w Krakowie. Z pism tych wynika, iż brak jest podstaw do zastosowania art. 29 ustawy Prawo wodne. Odwołanie od opisanej decyzji PINB w Krakowie powiat Grodzki z dnia 29.10.213 r. wnieśli B. G. oraz S. G.. Odwołujący się żądali zmiany decyzji i orzeczenia o rozbiórce zjazdu. Podkreślili, że przedmiotowy zjazd został wykonany ze znacznym podwyższeniem terenu w porównaniu z sąsiadującym zjazdem prowadzącym do ich nieruchomości (dochodzącym do ok. 20 cm). Nie zostało w związku z tym zachowane powiązanie sytuacyjno–wysokościowe ze stanem istniejącym. Utrwalono to poprzez wybrukowanie powstałego zjazdu, który de facto pozostaje od kilku lat w ciągłym użyciu przez inwestora, pomimo braku ostatecznego zatwierdzenia. Ścisłe przyleganie tego zjazdu do zjazdu odwołujących się, uniemożliwia z kolei czyszczenie przepustu pod ich zjazdem. Obowiązek utrzymania przez odwołujących się przepustu wynika z art. 30 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260). W konsekwencji, wobec wywołanej niedrożności tego przepustu dochodzi do zalewania nieruchomości B. G. oraz S. G.. Zdaniem składających odwołanie, przedmiotowy zjazd nie spełnia warunku mówiącego, iż zagospodarowanie wód opadowych nie może zakłócić gospodarki wodnej sąsiednich działek zgodnie z przepisami ustawy Prawo wodne. W odwołaniu podkreślono, że nastąpiło także przesunięcie studzienki rewizyjnej, co było też powodem braku wcześniejszego uzgodnienia ze strony ZIKiT. B. G. oraz S. G. odwołali się do treści art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Nie zgodzili się ze stwierdzeniem, że organ nie ma możliwości oceny projektu zamiennego pod względem merytorycznym. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Krakowie decyzją z dnia 2 kwietnia 2014 r. (znak: Znak: [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 51 ust.4 ustawy Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojej decyzji z dnia 2 kwietnia 2014r. organ odwoławczy - Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął za prawidłowe ustalenia organu I instancji. W szczególności wskazał, że przedmiotowy zjazd realizowany był przez inwestora W. S. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 18 lutego 2010 r., (nr [...], znak: [...]). Inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego wskazaną decyzją projektu budowlanego, polegających na "podwyższeniu poziomu" przedmiotowego zjazdu, w stosunku do powierzchni zjazdu zlokalizowanego obok, prowadzącego do nieruchomości nr [...] i [...] przy ul. [...] w Krakowie oraz na zmianie lokalizacji studzienki rewizyjnej umożliwiającej konserwację przepustu położonego pod realizowanym zjazdem (studzienka przesunięta jest o ok. 60 cm w stosunku do miejsca wskazywanego w zatwierdzonym projekcie budowlanym). W ramach procedury naprawczej organ I instancji, w oparciu o przepis art. 51 ust.1 pkt 4 i ust. 2 Prawa budowlanego wydał w dniu 19 października 2011 r. postanowienie, którym wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na niego obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia, inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wykonanych robót budowlanych i oceny technicznej dotyczącej sposobu wykonania robót i ich zgodności z przepisami w tym techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej. Nadto, w dniu 13 grudnia 2011 r. PINB w Krakowie Powiat Grodzki wydał decyzję nr [...] znak: [...], w której nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego. Organ odwoławczy podkreślił, że nałożone obowiązki zostały przez inwestora wykonane. E. M. przedłożyła bowiem w siedzibie organu I instancji w dniu 4 czerwca 2013 r. cztery egzemplarze projektu budowlanego zamiennego z dnia 28.05.2013 r. realizowanego zjazdu. Projekt ten uzgodniony został przez ZIKiT w Krakowie pismem z dnia 28 maja 2013 r. znak: [...] Dokonana przez organ odwoławczy analiza przedłożonego projektu budowlanego zamiennego wykazała, że dokument ten spełnia wymogi określone w przepisach prawa. Załączony do akt sprawy projekt budowlany zamienny nie wykazuje, zdaniem MWINB w Krakowie, żadnych uchybień formalnych i merytorycznych. Organ II instancji podał, że do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego dla nowych inwestycji, co oznacza, że zastosowanie w sprawie znajdują m.in. przepisy art. 35 i art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r., poz. 462). Organ II instancji stwierdził, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na tym terenie. Zgodnie bowiem z zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Krakowa - Nr CXV/1192/06 z dnia 30 sierpnia 2006 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Sidzina – Północ" w Krakowie, wyżej wymienione działki przewidziane do zabudowy znajdują się w terenie oznaczonym symbolem KDL (drogi trasy lokalnej) i MN3 (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Uznać zatem należy, że budowa zjazdu indywidualnego z drogi gminnej (ul. [...] w Krakowie) na działkę stanowiącą własność prywatną (w celu obsługi komunikacyjnej istniejącej zabudowy na tej działce) nie narusza zapisów wskazanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zaprojektowany zjazd nie narusza obowiązujących przepisów Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a w szczególności spełnia wszystkie wymagania § 79 tego rozporządzenia. Zdaniem MWINB w Krakowie przedmiotowy projekt budowlany zamienny jest kompletny i spełnia wszystkie stawiane mu wymagania określone w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W projekcie znajdują się niezbędne uzgodnienia i pozwolenia, w tym zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260 tekst jednolity) uzgodnienie lokalizacji przedmiotowego zjazdu dokonane przez zarządcę drogi gminnej - ul. [...] w Krakowie - Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie. Projekt zawiera również informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego, a także zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 wskazanej ustawy. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy wskazał, że zatwierdzony decyzją organu I instancji projekt budowlany zamienny przedmiotowego zjazdu nie odzwierciedla obecnie istniejącego stanu faktycznego w terenie (aktualnie wybudowany zjazd nie jest zgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym). Zgodnie bowiem z przedmiotowym projektem (jak i warunkami zawartymi w uzgodnieniu tego projektu przez ZIKiT w Krakowie) zachodzi konieczność wykonania robót mających na celu dowiązanie sytuacyjno - wysokościowe nawierzchni nowo wybudowanego zjazdu do nawierzchni zjazdu zlokalizowanego obok, prowadzącego do nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w Krakowie. Weryfikacja prawidłowego wykonania przedmiotowych robót (zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym) nastąpi w postępowaniu o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zjazdu. Ponadto, taką lokalizację przedmiotowego zjazdu oraz przepustu komunikacyjnego zlokalizowanego pod nim, inwestor uzyskał stosowne pozwolenia (uzgodnienie ZIKiT w Krakowie z dnia 28 maja 2013 r., decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 grudnia 2009 r. znak: [...], którą udzielono pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę rowu w rejonie ul. [...] w Krakowie). Dodatkowo, zgodnie z oświadczeniem z dnia 11 lipca 2011 r. podpisanym przez E. M. w/w osoba zobowiązała się "do utrzymania drożności przepustów komunikacyjnych na rowie przy ul. [...], zlokalizowanych na działce drogowej nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] a będących elementami zjazdów do posesji przy ulicy [...] nr [...] oraz nr [...]". Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że ewentualne szkody wynikłe z faktu nie wywiązywania się przez E. M. z w/w obowiązku odwołujący się mogą dochodzić na drodze powództwa cywilnego. MWINB w Krakowie wskazał również, że informacja zawarta w piśmie ZIKiT w Krakowie z dnia 4 marca 2014 r. znak: [...] o braku usankcjonowania "w formie umowy lub w innym akceptowalnym kształcie obowiązku utrzymywania przepustu pod zjazdem przez Właścicielkę posesji nr [...]" tj. "zagwarantowania prac dotyczących zapewnienia ciągłości przepływu wody w ciągu rowu przydrożnego (...)" nie może stanowić przeszkody do wydania niniejszego rozstrzygnięcia. Kwestia zawarcia takiej umowy należy bowiem do sfery cywilnoprawnej (umowa miedzy właścicielami działek sąsiednich) i dotyczy sposobu utrzymywania przedmiotowego zjazdu oraz przepustu komunikacyjnego zlokalizowanego pod nim we właściwym stanie technicznym w trakcie ich użytkowania, a nie prawidłowości ich wykonania. Powyższa kwestia nie ma zatem wpływu na przedmiot niniejszego postępowania, tj. ocenę zgodności z obowiązującymi przepisami prawa przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego. Ponadto, ze wskazanego pisma ZIKiT z dnia 4 marca 2014r. nie wynika, aby organ ten, w związku z powyższą kwestią, anulował wydane przez siebie w dniu 28 maja 2013 r. uzgodnienie projektu budowlanego zamiennego dla wskazanej inwestycji. B. G. i S. G. wnieśli skargę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, domagając się jej uchylenia jak i decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem prawa poprzez oparcie jej na wadliwie dokonanym uzgodnieniu przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie projektu budowlanego zamiennego, w tym całkowite pominięcie w ramach uzgodnienia aspektu zgody skarżących. Wnieśli o dopuszczenie dowodów z dokumentów tj. trzech uzgodnień dokonanych przez Zarząd Gospodarki Komunalnej i Transportu w Krakowie w pismach z dnia: 25 sierpnia 2008 r., 28 czerwca 2012 r. i 28 maja 2013 r. Wskazali przy tym, że konieczne jest zażądanie przez sąd tych dokumentów, gdyż nie mają możliwości uzyskania ich odpisów. Skarżący podkreślili, że uzgodnienia różniły się wzajemnie, co wpływa na ich interes prawny jako współwłaścicieli sąsiedniej nieruchomości. Zarzucili, że w uzgodnieniu z dnia 25 sierpnia 2008 r. ZIKiT w punkcie 5 wskazał na obowiązek uzyskania przez inwestora zgody skarżących na budowę studzienki rewizyjnej. Nadto, w uzgodnieniu z dnia 28 czerwca 2012 r. (w punkcie 8) ZIKiT przewidział dla inwestora obowiązek uzyskania w zakresie działki nr [...] prawa do terenu od skarżących, jako właścicieli tej nieruchomości. W kolejnym uzgodnieniu anulowano uzgodnienie z dnia 28 czerwca 2012 r. podając, że przyczyną tego jest brak zgody skarżących na wejście w teren, mimo, że nie byli o taką zgodę pytani. Argumentowali, że zjazd wybudowany w aktualnym kształcie przez inwestora, znajduje się wyżej ich zjazdu. To zaś powoduje okresowe zalewanie stanowiącej ich własności nieruchomości, gdyż czyszczenie przepustu jest utrudnienie. Ponadto nadmienili, że nie jest im wiadomo, aby inwestor podpisał porozumienie w sprawie udrożnienia i bieżącego utrzymania przepustu. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Skarga jest zasadna i powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 2.04.2014 r., jak również poprzedzającej jej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki z dnia 29.10.2013 r. Tryb legalizacji samowolnie realizowanych robót budowlanych, przewidziany w art. 50 – 51 ustawy prawo budowlane przewiduje określoną sekwencję wydawania aktów administracyjnych. W pierwszej kolejności wydawane jest postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych - na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy, w przypadku gdy organ dojdzie do przekonania, że ma miejsce jedna z sytuacji opisanych w art. 50 ust. 1 pkt. 1 – 4, przy czym postanowienie to wydawane jest wyłącznie w przypadkach gdy roboty budowlane nie są jeszcze zakończone. W dalszej kolejności organ (przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia - o ile zostało wydane) jest obowiązany wydać decyzję, którą: 1. nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2. nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3. w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Ostatnim etapem legalizacji jest sprawdzenie nałożonego obowiązku i w zależności od okoliczności faktycznych – wydanie stosownej decyzji w trybie art. 51 ust. 4 lub ust. 5 ustawy prawo budowlane. Zgodnie z art. 51 ust. 4, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast zgodnie z ust. 5 art. 51, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie są decyzje wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 4 ustawy prawo budowlane, tj. w ostatnim etapie postępowania naprawczego. Z przywołanego przepisu art. 51 ust. 1 pkt. 3 wynika, że projekt budowlany zamienny musi uwzględniać zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót oraz (w razie potrzeby) wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt zamienny warunków tych nie spełnia i jako taki jest wadliwy. Z projektu nie wynika przede wszystkim co zostało wykonane, a co dopiero ma zostać wykonane "w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem". Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza, że decyzja wydana na podstawie przepisu art. 51 ust. 4 p.b. powinna zakresem swojego rozstrzygnięcia obejmować całość zamierzenia budowlanego, które było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wydana na podstawie tego przepisu decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, zastępuje bowiem w istocie pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę. Co za tym idzie, również projekt budowlany zamienny obejmować musi całą inwestycję, stanowiącą przedmiot postępowania naprawczego. Projekt ten winien zatem uwzględniać wszystkie wykonane do dnia wydania orzeczenia w sprawie roboty budowlane, a więc zarówno te, które objęte były pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym - jeżeli zostały zgodnie z tym projektem wykonane, jak i roboty budowlane nieobjęte tym projektem, w tym roboty stanowiące istotne odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę oraz roboty, których charakter nie może być oceniony jako istotne odstępstwo. Dopiero tak sporządzony projekt budowlany zamienny może stać się przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego, który orzeka na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. albo 51 ust. 5 p.b.. Doprowadzenie zaś obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem oznacza doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego. Doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem nie może być rozumiane jako doprowadzenie do stanu zgodności z prawem tylko w jakimś ograniczonym zakresie, gdyż pojęcie "stanu zgodnego z prawem" jest jedno. (tak NSA w Warszawie w worku z dnia 30 października 2018 r., sygn. II OSK 2686/16) Z projektu nie wynika, gdzie dokładnie należy zniwelować (poprzez remont) powierzchnię zjazdu na powierzchni 1 m2 ("na końcu działki nr [...] a istniejącym zjazdem") – k. 10 projektu. Nadto nie jest zgodne z prawem niepowiązanie sytuacyjno-wysokościowe przedmiotowego zjazdu "ze stanem istniejącym" tj. miedzy innymi z istniejącym zjazdem do domu przy ul. [...] nr [...]. Obowiązek taki wynikał z uzgodnienia ZIKiT z dnia 28.05.2013 r.(k. 16 projektu). Nadto, w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 29.12.2009 r. o zezwoleniu na wykonanie przepustu komunikacyjnego o średnicy Ř 500mm długości 6 m pod zjazdem indywidulanym z ul. [...] na terenie działki [...], Prezydent Miasta Krakowa nakazał usytuowanie wlotu i wylotu przepustu na określonych rzędnych: 214,54 m.n.p.m. i 214,52 m.n.p.m. oraz "połączenie z istniejącym powyżej przepustem (Ř 500 mm, 1=3,70m) poprzez projektowaną studzienkę rewizyjną Ř 800 mm." Przepust miał być wykonany z rur żelbetowych o średnicy Ř 500 mm, ułożonych na długości 6,0 m, w spadku podłużnym 0,3 %, zaopatrzonych na wylocie w betonowe ścianki czołowe. W projekcie zamiennym z dnia 28.05.2013 r., odmiennie niż w pozwoleniu wodnoprawnym wskazano, że spadek przepustu wynosił będzie 0,8%, a projektowany przepust będzie z rur betonowych. Na stronie 21 projektu zamiennego podano, że wlot przepustu znajduje się na rzędnej 214,12 a wylot - na rzędnej 214,08. Na stronie tej wskazano również, że przepust ma długość 6 m, by na stronie 23 jego długość określić na 5 m. Z projektu nie wynika także, w jaki sposób ma nastąpić połączenie istniejącego przepustu z rury stalowej o średnicy 70 cm z projektowaną studnią kontrolną z kręgów betonowych. Nie ma zatem racji organ, że zatwierdzony projekt budowlany zamienny "spełnia wymogi określone w przepisach prawa i (...) nie wykazuje, zdaniem MWINB w Krakowie, żadnych uchybień formalnych i merytorycznych." Wskazać też należy, że powtarzany wielokrotnie w decyzjach organów nadzoru budowlanego – także i w sprawie niniejszej- argument, że "organy administracji architektoniczno – budowlanej, jak i organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji, które uprawniałyby je do merytorycznej oceny przedłożonego projektu budowlanego, organy te mogą dokonywać tylko i wyłącznie oceny formalnej projektu w oparciu o przesłanki wskazane w art. 35 ustawy Prawo budowlane" nie może oznaczać, że wyspecjalizowany merytorycznie organ nie dostrzega ewidentnych niejasności czy nieprawidłowości zatwierdzanego projektu, przy czym nie chodzi tu o rozwiązania projektowe, ale o zachowanie wymogów wynikających z obowiązujących przepisów a także uzgodnień i decyzji, włączonych w dodatku do samego projektu zamiennego. Ponownie prowadząc postępowanie organ będzie zobowiązany zidentyfikować wszystkie błędy i niejasności projektu uwzględniając również uwagi wskazane powyżej. Dalej wskazać należy, że zatwierdzony projekt budowlany zamienny zawiera m.in. uzgodnienie projektu budowlanego wydane przez ZIKiT w Krakowie z dnia 28.06.2012 r. oraz z dnia 28.05.2013 r. Z tego ostatniego dokumentu wynika, że warunkiem uzgodnienia przez zarządcę drogi planowanego zamierzenia inwestycyjnego jest "zapewnienie powiązania sytuacyjno-wysokościowego ze stanem istniejącym", jak również "zapewnienie zagospodarowania wód opadowych, w taki sposób aby nie zakłócić gospodarki wodnej na sąsiednich działkach i ulicy". Równocześnie organ wskazał, iż w związku z brakiem zgody właściciela działki nr [...] na wejście w teren tej działki, anulowane zostało uzgodnienie z dnia 28.06.2012 r. Zarządca drogi w piśmie z dnia 18.06.2013 r. wskazał przy tym, że otrzymał oświadczenie E. M. – pełnomocnika inwestora W. S., w którym pełnomocnik zobowiązał się do utrzymania drożności przepustów komunikacyjnych na rowie przy ul. [...] w Krakowie, będących elementami uzgadnianego zjazdu. Z kolei w piśmie z dnia 4.03.2014 r. ZIKiT w Krakowie zwrócił się do organu II instancji aby wstrzymał się z wydaniem decyzji w sprawie albowiem "nie został usankcjonowany obowiązek utrzymania przepustu pod zjazdem przez właścicielkę posesji nr [...]". Jak wskazano w przedmiotowym piśmie, obowiązek zapewnienia ciągłości przepływu wody w przydrożnym rowie został wpisany w projekt budowlany zjazdu do posesji, zaś do dnia sporządzenia pisma, obowiązek ten nie został uregulowany. Nadto ZIKiT zwrócił uwagę, że do czasu rozstrzygnięcia kwestii zapewniających prawidłowe użytkowanie zjazdu z posesji nr [...] przy ul. [...] w Krakowie, nie jest celowe wydawanie decyzji w tej sprawie. Mimo powyższego, MWINB w K. wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji stwierdzając, iż akcentowany przez ZIKiT problem dotyczy kwestii cywilnoprawnych, zaś cytowane wyżej pismo zarządcy drogi z dnia 4.03.2014 r. nie stanowi anulowania poprzednio wydanego w sprawie uzgodnienia. Mając na uwadze przedstawione okoliczności wskazać należy, iż stanowisko organu II instancji wyrażone zostało przedwcześnie i nie było zasadne. W szczególności podjęcia dodatkowych czynności wyjaśniających wymagało ustalenie, czy i w jakim zakresie uzgodnione zostało przez zarządcę drogi planowane przez inwestora zamierzenie budowlane. Nie jest bowiem jasne, dlaczego brak zgody właściciela działki nr [...] spowodował zmianę stanowiska zarządcy drogi przejawiająca się w "anulowaniu uzgodnienia z dnia 28.06.2012 r.", skoro m.in. od wymogu uzyskania tej zgody uzależniał ZIKiT dokonanie uzgodnienia ocenianej inwestycji. Nadto, ustosunkowania sie organu II instancji wymagała okoliczność, czy brak zgody właściciela działki nr [...] obr. [...] w Krakowie wykluczał w ogóle możliwość pozytywnego uzgodnienia przez zarządcę drogi spornej inwestycji. Dokonana bowiem przez ZIKiT w Krakowie zmiana stanowiska, początkowo wyrażonego w piśmie z dnia 28.06.2012 r., następnie zmodyfikowana pismem z dnia 28.05.2013 r. winna być dokładnie wyjaśniona i oceniona przez organ odwoławczy, w szczególności w kontekście kolejnego stanowiska zarządcy drogi wyrażonego w piśmie z dnia 4.03.2014 r., kładącego nacisk na uregulowanie kwestii utrzymywania przepustu pod zjazdem. Wskazać przy tym należy, iż nie było trafne stanowisko MWINB w Krakowie, iż zapewnienie drożności przepustu stanowi wyłącznie obowiązek cywilnoprawny właściciela nieruchomości. Skoro bowiem drożność przepustu ma uniemożliwić akcentowaną przez skarżących kwestię zalewania ich posesji, a zatem zapobiec naruszeniu stosunków wodnych, to kwestia ta winna podlegać ocenie organów administracji publicznej już na etapie kontrolowanego postępowania (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). Brak wyjaśnienia powyżej wskazanych okoliczności powoduje, iż orzekające w sprawie organy naruszyły cytowany na wstępie uzasadnienia art. 77 par. 1 K.p.a. albowiem w należyty sposób nie został wyjaśniony i ustalony stan faktyczny sprawy. Wobec powyższego zaskarżona decyzja została uchylona na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. Decyzja organu I instancji została uchylona na zasadzie art. 135 p.p.s.a.