II GSK 1483/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 2036/18 w sprawie ze skargi P. T. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 20 kwietnia 2018 r., nr EA-1-378/298/18 w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. T. na rzecz Komendanta Głównego Policji 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 18 lipca 2019 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2036/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA" lub "Sąd I instancji"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej zwanej "ppsa"), oddalił skargę P. T. (dalej zwanego "skarżącym") na decyzję Komendanta Głównego Policji z 20 kwietnia 2018 r. (nr EA-1-378/298/18) w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Komendant Wojewódzki Policji Łodzi w styczniu 2018 r. powziął wiadomość, że w stosunku do skarżącego przed Sądem Rejonowym w Wieluniu w sprawie o sygn. akt II K 880/17 toczy się postępowanie karne o czyn z art. 271 § 1 i 3 w związku z art. 12 ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 1800 r. poz. 1600 ze zm.) — zwanej dalej "k.k.". W tej sytuacji 29 stycznia 2018 r. wszczęto postępowanie administracyjne w przedmiocie skreślenia skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. W dniu 12 lutego 2018 r. skarżący zapoznał się z aktami sprawy i w siedzibie organu złożył oświadczenie, że nie wnosi uwag do zgromadzonego materiału dowodowego. Tego samego dnia sygnował pismo, które wpłynęło do organu 19 lutego 2018 r., w którym zgłosił wniosek dowodowy o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego oraz dowodu z przesłuchania strony. Decyzją organu I instancji z 15 lutego 2018 r. skarżącego skreślono z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej przyjmując, że zarzucony skarżącemu czyn należy do przestępstw umyślnych, o których stanowi art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy z 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (tekst jedn. DZ. U. z 2017 r., poz. 2213). Decyzją z 20 kwietnia 2018 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W skardze na powyższą decyzję do WSA skarżący zarzucił naruszenie art. 10 ustawy z 14 czerwca 19060 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. , poz. 1257 z późn. zm.; dalej zwanej "k.p.a.") poprzez uniemożliwienie realizacji prawa czynnego udziału strony w postępowaniu, art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niezebranie wszystkich niezbędnych w sprawie dowodów oraz niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, art. 78 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. poprzez uznanie wniosków dowodowych za spóźnione i nieprzeprowadzenie żądanych dowodów przez organ odwoławczy oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający merytoryczną jego kontrolę. WSA uznał, że skarga nie jest zasadna. Zdaniem WSA, postępowanie administracyjne zostało wszczęte prawidłowo, przeprowadzono wszystkie kolejne jego fazy. Zakres postępowania wyjaśniającego został wyznaczony w sprawie przez treść art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia. Sąd wskazał, że do dowodów pozwalających na poczynienie ustaleń w tym zakresie zaliczyć przede wszystkim należy dokumenty wytworzone na potrzeby postępowania karnego, a konkretnie akt oskarżenia bądź wyrok sądu karnego. W aktach sprawy znajduje się akt oskarżenia sporządzony przez prokuratora Prokuratury Rejonowej w Wieluniu przeciwko skarżącemu i innym, oskarżonym o przestępstwo z art. 271 § 1 i 3 k.k. popełnione w czynie ciągłym, o którym stanowi przypisany im również art. 12 k.k. Przestępstwo polegało na poświadczaniu nieprawdy co do tego, kto faktycznie prowadził zajęcia na kursach prawa jazdy. Skarżącemu zarzucono, że poświadczał fakt prowadzenia tych zajęć, mimo że faktycznie robiła to inna osoba nieuprawniona do tego. Z treści uzasadnienia aktu oskarżenia wynika, że skarżący do części postawionych zarzutów się przyznał — w części poświadczania nieprawdy w dokumentacji (k. 49 aktu oskarżenia). Sąd pierwszej instancji nie zgodził się ze skarżącym, że materiał dowodowy w sprawie był niepełny i że zachodziła potrzeba jego uzupełnienia. Zdaniem WSA, zgromadzono wszelkie materiały do wydania decyzji, a przesłuchanie strony czy też przeprowadzenie wywiadu środowiskowego z perspektywy przesłanki uregulowanej w art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia uznać należy za czynności zbędne. WSA uznał, że materiał dowodowy został poddany prawidłowej ocenie organu, który zgodnie z zasadą logiki i doświadczenia życiowego nie odmówił wiary dokumentowi aktu oskarżenia i innym dokumentom dotyczących kariery zawodowej skarżącego, obszernie skompletowanych. Za nieuzasadniony WSA uznał zarzut pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu, bowiem skarżący nie tylko został dopuszczony do czynności postępowania, ale też z tego prawa skorzystał. Sąd pierwszej instancji nie podzielił także stanowiska skarżącego, iż organ był obowiązany przeprowadzić wskazane dowody na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. bowiem na skutek nieprecyzyjnego zaadresowania przesyłki — zamiast wskazać adres korespondencyjny na ul. [...] w Ł., podany zresztą skarżącemu w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania (k. 123 akt administracyjnych) — skarżący wskazał adres ul. [...], gdzie mieści się także Komenda Miejska Policji. Skarżący zaskarżył skargą kasacyjną ten wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania WSA sprawy do ponownego rozpoznania, a także wniósł o zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych i rozpoznania sprawy na rozprawie. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.sa. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na rozstrzygniecie, to jest art. 145 5 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez niewłaściwe nieuwzględnienie zarzutów stawianych decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z 15 lutego 2018 r. oraz decyzji Komendanta Głównego Policji w Warszawie z 20 kwietnia 2018 r., a polegające na naruszeniu przez organy obu instancji przepisów postępowania. które miały wpływ na treść wydanych decyzji i które dotyczyły obrazy: a. art. 10 k.p.a. poprzez jedynie iluzoryczne zapewnienie stronie możliwości czynnego działania w sprawie, a w postepowaniu odwoławczym w ogóle uniemożliwiono stronie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w tym zakresie; b. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez organ II instancji faktu niedokonania wszelkich czynności w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie wzięcie pod uwagę słusznego interesu skarżącego; c. art. 78 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez uznanie wniosku dowodowego strony zawartego w piśmie nadanym 13 lutego 2018 r. za spóźniony i nieprzeprowadzenia tych dowodów na etapie postępowania odwoławczego w sytuacji gdy organ II instancji jest obowiązany przeprowadzić postępowanie merytoryczne; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, skutkujące błędnym przyjęciem, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzą podstawy do skreślenia skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego stosownie do obowiązujących w tym zakresie norm, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zarządzeniem z 7 lutego 2023 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wynika z art. 193 ppsa (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku NSA oddalającego skargę kasacyjną ma zawierać ocenę przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany w sprawie wyrok, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Jest to przepis szczególny, który modyfikując normę prawną zawartą w art. 141 § 4 ppsa – przepisie stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) ppsa – umożliwia ograniczenie się przez NSA do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, co odpowiada wymogowi wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia w postępowaniu kasacyjnym. W rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Jak wynika z przepisu art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przy tym zawierać rozwinięcie podniesionych zarzutów, poprzez przedstawienie argumentów przemawiających za stanowiskiem prezentowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. W przypadku zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego lub niewłaściwego jego zastosowania, niezbędne jest wskazanie, jak należało prawidłowo zinterpretować i zastosować dany przepis; w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, konieczne jest wykazanie, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle wyżej przedstawionych zasad stwierdzić trzeba, że wniesiona skarga kasacyjna jedynie częściowo spełnia wynikające z nich wymagania. Niemniej jednak, kierując się wskazaniami uchwały NSA z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzuty w zakresie, w którym możliwe było ich dookreślenie na podstawie argumentacji zawartej w lakonicznym uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Materialnoprawną podstawą kwestionowanych decyzji organów obu instancji stanowił art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, w myśl którego pracownika ochrony skreśla się z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, w przypadku gdy pracownik ochrony fizycznej został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego lub wszczęto w stosunku do niego postępowanie karne o takie przestępstwo. Zagadnienie wykładni tego przepisu było już przedmiotem wielu wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, które wskazują na ukształtowane i jednolite stanowisko NSA, zarówno w sprawie interpretacji zawartej w tym przepisie normy prawnej, jak i co do zgodności tej regulacji z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskie (zob. np.: wyroki NSA: z 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2447/21; z 16 maja 2019 r., sygn. akt II GSK 741/17; z 6 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5434/16; z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 4618/16; z 7 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4594/16; treść tych, jak i kolejnych orzeczeń dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Przedstawioną w tych orzeczeniach argumentację w pełni należy podzielić. Zauważyć więc trzeba, że z treści art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia wynika wprost, jaki ma charakter decyzja oparta na tym przepisie. W ocenie NSA, decyzje w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej mają charakter związany, albowiem spełnienie przewidzianej w art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia przesłanki rodzi obowiązek rozstrzygnięcia sprawy wyłącznie poprzez skreślenie danej osoby z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Właściwy organ nie ma zatem możliwości wyboru rozstrzygnięcia w tym zakresie – w tak ukształtowanym stanie prawnym. Jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przepis art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia w żadnej mierze nie stopniuje ani też nie różnicuje wagi przesłanek skreślenia, określając jednoznacznie, że podstawą skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej jest zarówno skazanie prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego, jak i wszczęcie w stosunku do danej osoby postępowania karnego o takie przestępstwo. Przepis art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia zawiera więc normatywną konstrukcję tzw. związania administracyjnego, której obowiązywanie nie daje organom Policji żadnej możliwości odstąpienia od wykonania jego dyspozycji w razie stwierdzenia spełnienia określonych w nim przesłanek. Instytucja związania administracyjnego nie jest – co do zasady – sprzeczna z zasadami postępowania administracyjnego, jak też nie jest niedopuszczalna w świetle Konstytucji RP. Odnosząc się do sformułowanych w tym zakresie argumentów dotyczących zasady domniemania niewinności zauważyć należy, że 42 ust. 3 Konstytucji, stanowi, że każdego uznaje się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (TK) przyjmuje się, że konstytucyjna zasada domniemania niewinności ma przede wszystkim charakter gwarancyjny w stosunku do podejrzanego lub oskarżonego w toku procesu karnego, jej zakres zastosowania może być jednak rozszerzony także na inne postępowania represyjne (zob. wyroki TK w sprawach: sygn. K 22/01, z 23 października 2001 r., OTK ZU nr 7/2001, poz. 215 i sygn. SK 17/00, z 11 września 2001 r., OTK ZU nr 6/2001, poz. 165). Konstytucyjna zasada domniemania niewinności jest rozumiana jako wykluczająca uznanie winy i odpowiedzialności karnej bez postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem karnym, lecz nie wyłącza jakichkolwiek konsekwencji prawnych oddziałujących na sytuację podejrzanego lub oskarżonego – powiązanych z samym faktem toczącego się postępowania karnego (zob. wyrok TK z 19 października 2004 r., sygn. K 1/04, OTK ZU nr 9/A/2004, poz. 93). Podkreślić należy, że domniemanie niewinności, jako zasada procesu karnego, nie rozciąga się na postępowania, których celem nie jest zastosowanie sankcji karnej. Konstytucyjna gwarancja domniemania niewinności nie znajduje więc zastosowania w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w sprawach o skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Zauważyć także trzeba, że rozciągnięcie stosowania zasady domniemania niewinności na wspomniane postępowania – w drodze wykładni prokonstytucyjnej – także nie jest dopuszczalne. Uniemożliwiłoby to realizację celów ustawy o ochronie osób i mienia, wyłączając skuteczny mechanizm sprawowanie kontroli nad działalnością gospodarczą regulowaną przepisami tej ustawy, podlegającą, z uwagi na ważny interes publiczny, nie tylko koncesjonowaniu, ale i innym ograniczeniom. Jest oczywiste, że pracownicy ochrony oraz przedsiębiorcy prowadzący działalność z zakresu ochrony osób i mienia, powinni dawać rękojmię prawidłowego wykonywania obowiązków, choćby z tej racji, że obejmują one działania mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa życia, zdrowia i nietykalności osobistej innych osób, jak też działania zapobiegające przestępstwom i wykroczeniom przeciwko mieniu, przy użyciu środków ochrony fizycznej osób i mienia, w tym użycia lub wykorzystania środków przymusu bezpośredniego, a nawet broni palnej. Z tego punktu widzenia nie budzi wątpliwości wprowadzenie specyficznych wymagań odnoszących się do przedstawicieli zawodów objętych regulacjami ustawy o ochronie osób i mienia – zarówno co do ich niekaralności za popełnienie przestępstwa umyślnego (skazanie prawomocnym wyrokiem sądu), jak i nieprowadzenia wobec nich postępowania karnego o takie przestępstwo. Powyższe rozważania, w świetle ustalonego i niepodważanego stanu faktycznego sprawy – wszczęcia przeciwko skarżącemu kasacyjnie postępowania karnego i skierowania aktu oskarżenia do sądu powszechnego (Sądu Rejonowego w Wieluniu, Wydziału Karnego) o czyn z art. 271 § 1 i 3 w związku z art. 12 k.k. – zaistniała obligatoryjna przesłanka zastosowania przez organ art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, co niewadliwie skontrolował Sąd pierwszej instancji w ramach objętego niniejszą skargą kasacyjną wyroku. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty naruszenia prawa materialnego nie są zasadne. Nie są także usprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jak już wskazano, dla rozstrzygnięcia o skreśleniu strony z listy pracowników ochrony obojętną pozostawała okoliczność dotycząca winy strony, jak również nie miały znaczenia okoliczności stricte związane z osobą skarżącego – opinia o nim w miejscu pracy, jego sytuacja osobista, czy stan toczącego się postępowania karnego – dla konieczności wszczęcia i rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie skreślenia strony z listy pracowników ochrony, w sytuacji zaistnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, które co już wykazano obligują organ do wydania decyzji jak w przedmiotowej sprawie. Wnioski dowodowe strony, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, były zresztą przedmiotem analizy organu odwoławczego i zostały ocenione jako nieprzydatne dla ustalenia stanu faktycznego istotnego w rozpoznawanej sprawie. Z tego względu sformułowane w tym zakresie zarzutu skargi kasacyjnej, obejmujące naruszenie przepisów skazanych w pkt I. a. – c. petitum skargi kasacyjnej, uznać należało za nieusprawiedliwione. Skarga kasacyjna nie mogła zatem podważyć prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny legalności zaskarżonej decyzji i na podstawie art. 184 ppsa należało ją oddalić. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 z późn. zm.). Zasądzona kwota 240 zł stanowi zwrot kosztów pełnomocnika organu, który występował przed WSA, z tytułu sporządzenia i wniesienia w terminie przewidzianym w art. 179 ppsa odpowiedzi na skargę kasacyjną (pkt 2 sentencji).