II GSK 2447/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 168/21 w sprawie ze skargi K. L. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 10 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od K. L. na rzecz Komendanta Głównego Policji 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 maja 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 168/21, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę K. L. (dalej: skarżący) na decyzję Komendanta Głównego Policji z 10 grudnia 2020 r., nr [...], w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie decyzją z 12 sierpnia 2020 r. skreślił skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej z uwagi na oskarżenie go o popełnienie czynu z art. 207 § 1a Kodeksu karnego. Decyzją z 10 grudnia 2020 r. Komendant Główny Policji ("KGP"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 268a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "k.p.a.") oraz art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy z 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz.U. z 2020 r., poz. 838, dalej: "ustawa o ochronie"), po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. KGP podkreślił, że w art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie ustawodawca z góry ustalił, że przesłankę skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej stanowi nie tylko skazanie pracownika ochrony za popełnienie przestępstwa umyślnego, ale również wszczęcie przeciwko niemu postępowania karnego o takie przestępstwo. Przepis art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie nie daje organom Policji żadnej możliwości odstąpienia od wykonania jego dyspozycji w razie stwierdzenia stanu faktycznego w nim opisanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę na powyższą decyzję wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ust. 6 pkt 1, który stanowi, że decyzje w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej mają charakter związany i organ Policji nie ma zatem prawnej możliwości wyboru rozstrzygnięcia w tym zakresie. Organ, wydając decyzję, kieruje się jedynie oceną wystąpienia w sprawie przesłanek określonych ww. przepisie, do zastosowania którego jest zobligowany po stwierdzeniu ich istnienia. Przepis art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie w żadnej mierze nie stopniuje ani też nie różnicuje przesłanek skreślenia. Podstawą skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej jest bowiem skazanie prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego lub wszczęcie w stosunku do osoby postępowania karnego o takie przestępstwo. Przepis ten nie daje organom Policji żadnej możliwości odstąpienia od jego wykonania w razie stwierdzenia opisanego w nim stanu faktycznego (Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 24 października 2007 r., sygn. akt II GSK 181/07; z 24 września 2008 r., sygn. akt II GSK 358/08; z 9 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1221/10 oraz z 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 109/12). W ocenie WSA nie doszło do naruszenia zasady wyrażonej w art. 42 ust. 3 Konstytucji, bowiem przepis ten mówi o stwierdzeniu winy dokonywanym prawomocnym wyrokiem sądu, a więc dotyczy postępowań, w których dokonuje się orzekania w sprawie winy. Natomiast w postępowaniu w sprawie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej organy Policji działają jak organy administracji publicznej, orzekając niezależnie od winy - w innej płaszczyźnie. Zdaniem WSA, obligatoryjne skreślenie z listy ma charakter kary administracyjnej, polegającej na pozbawieniu szczególnego uprawnienia, jakim jest praca związana z ochroną osób, nakładanej w postępowaniu administracyjnym wszczynanym na podstawie prawomocnego wyroku o popełnieniu przestępstwa skierowanego przeciwko zdrowiu, życiu lub mieniu, bądź wiążącej informacji o wszczęciu postępowania karnego o popełnienie takich przestępstw. Z tych też m.in. względów nie można traktować obligatoryjnego skreślenia z listy jako kary dodatkowej wobec kary orzeczonej przez sąd karny za popełnienie przestępstw przeciwko zdrowiu, życiu lub mieniu. Zdaniem WSA nie zachodziły także warunki do skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie zgodności art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób z konstytucyjną zasadą domniemywania niewinności (art. 42 ust. 3 Konstytucji) oraz art. 8 Konstytucji, gdyż WSA nie ma wątpliwości co do zgodności z Konstytucją unormowania stanowiącego podstawę prawną spornego rozstrzygnięcia. WSA podkreślił, że powiązanie obligatoryjnego skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony z przesłanką samego tylko wszczęcia postępowania karnego przeciwko osobie o przestępstwo umyślne w żaden sposób nie niweluje zasady domniemania niewinności, bowiem nie ingeruje w sferę zastrzeżoną dla sądów karnych. Unormowanie wiążące sankcję skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony z postawieniem zarzutów wynika z wymogu wykonywania zadań kwalifikowanego pracownika ochrony w sposób gwarantujący bezpieczeństwo, a więc nie przez osoby niepredysponowane do tego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący K. L. i zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie skargi skarżącego na decyzję organu II instancji, a w jej wyniku - uchylenie decyzji organu II instancji oraz decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w tej sprawie; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. Ponadto skarżący wniósł o wstrzymanie przez NSA wykonania zaskarżonej decyzji do czasu prawomocnego zakończenia postępowania, bowiem uprawomocnienie się zaskarżonej decyzji godzi w podstawowe prawa i wolności obywatela polskiego oraz jest sprzeczne z ustawą zasadniczą, będącą najwyżej w hierarchii obowiązującego prawa (art. 8 ust. 1 Konstytucji); a także wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 29 ust. 6 pkt. 1 ustawy ochronie osób z art. 42 ust. 3 Konstytucji i art. 8 Konstytucji ust. 1 i 2. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, a to z uwagi na obowiązywanie art. 42 ust. 3 Konstytucji i w rezultacie także błędną wykładnie art. 42 ust. 3 (obraza prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 42 ust. 3 Konstytucji); a w każdym razie na zastosowaniu w niniejszej sprawie przepisu ustawy zwykłej, podważającej normę wynikającą z Konstytucji i zaakceptowanie, że ustawa zwykła, w tym i art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie, może podważać rangę oraz znaczenie domniemania niewinności i zrównywać skazanie wyrokiem z podejrzeniem o czyn wyrażony w postanowieniu, które nie zostało ocenione przez właściwy sąd, a obecnie stanowi tylko prokuratorski wyraz (dowolnej) oceny zebranego w sprawie karnej materiału; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7b k.p.a. w zw. z art. 61 § k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie, przez nierzetelne zbadanie stanu faktycznego sprawy wiedzionej aktualnie przez organy postępowania karnego, a w rezultacie wszczęcie postępowania administracyjnego, mającego na celu skreślenie skarżącego K. L. z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej w sytuacji, gdy: nie ujawniła się żadna przesłanka, przemawiająca za tym, aby w oparciu o wyniki przygotowawczego postępowania karnego wszcząć postępowanie na gruncie prawa administracyjnego; ponadto na organy administracji publicznej (w tym też na właściwy sąd władny do oceny słuszności wydanej decyzji przez organy jw.) ustawodawca nakłada obowiązek dokładnego, rzetelnego zbadania i wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie społeczny i słuszny interes obywateli, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie, poprzez niedostrzeżenie, że wyrażona w art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie przesłanka skreślenia, z punktu widzenia jednego z członów alternatywy, jest niekonstytucyjna wobec braku prawomocnego wyroku skazującego wobec skarżącego, - art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 42 ust. 3 Konstytucji poprzez zaakceptowanie, że ustawa zwykła, w tym i art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie może podważać rangę i znaczenie domniemania niewinności i zrównywać skazanie wyrokiem z podejrzeniem o czyn wyrażony w postanowieniu, które nie zostało ocenione przez sąd, a obecnie stanowi tylko prokuratorski wyraz (dowolnej) oceny zebranego w sprawie karnej materiału. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty są bezzasadne. Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. NSA stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też nie zostały spełnione przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania – art. 189 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w granicach określonych przez stronę skarżącą kasacyjnie. W skardze kasacyjnej zarzucono sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym zarzuty te są ściśle powiązane i z tego względu niezbędne było w pierwszej kolejności odniesienie się do istoty problemu, jakim w niniejszej sprawie było ustalenie, czy zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji, utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie o skreśleniu skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, na podstawie przesłanki określonej w art. 29 ust. 6 pkt 1 cyt. ustawy o ochronie osób i mienia, wydana została w oparciu o prawidłowo zinterpretowaną normę prawną zawartą w tym przepisie, czy też zastosowanie tego przepisu wymagało uwzględnienia norm konstytucyjnych, które zostały przez organ oraz sąd pierwszej instancji pominięte. W przypadku potwierdzenia tak sformułowanego zarzutu, kolejnym istotnym zagadnieniem byłoby ustalenie, czy zachodzi podstawa przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia z art. 42 ust. 3 i art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Policji stanowił art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, w myśl którego pracownika ochrony skreśla się z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, w przypadku gdy pracownik ochrony fizycznej został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego lub wszczęto w stosunku do niego postępowanie karne o takie przestępstwo. Dokonując oceny trafności zastosowania tego przepisu przez organ, zauważyć należy, że związany z tym zagadnieniem problem prawny był już przedmiotem wypowiedzi NSA w kilku orzeczeniach, a zawartą tam argumentację NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela (zob. np.: wyroki NSA: z 16 maja 2019 r., II GSK 741/17; z 6 lutego 2019 r., II GSK 5434/16; z 17 stycznia 2019 r., II GSK 4618/16; z 7 grudnia 2018 r., II GSK 4594/16). Zaaprobować należy jednolity pogląd NSA, że z treści art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia wynika, że decyzje w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej mają charakter związany, bowiem spełnienie przewidzianej w nim przesłanki rodzi obowiązek rozstrzygnięcia sprawy tylko poprzez skreślenie danej osoby z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Organ Policji nie ma zatem prawnej możliwości wyboru rozstrzygnięcia w tym zakresie. Przepis art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia w żadnej mierze nie stopniuje ani też nie różnicuje wagi przesłanek skreślenia, określając jednoznacznie, że podstawą skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej jest zarówno skazanie prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego, jak i wszczęcie w stosunku do danej osoby postępowania karnego o takie przestępstwo. Przepis ten skonstruowany jest w oparciu o związanie administracyjne, co nie daje organom Policji żadnej możliwości odstąpienia od wykonania jego dyspozycji w razie stwierdzenia spełnienia określonych w nim przesłanek. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia – "z uwagi na obowiązywanie art. 42 ust. 3 Konstytucji" – poprzez zastosowanie przepisu ustawy zwykłej podważającej normę wynikającą z Konstytucji i zaakceptowanie, że wskazany art. 29 ust. 6 pkt. 1 może podważać rangę oraz znaczenie domniemania niewinności, stwierdzić należy, że zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. Wskazany jako wzorzec kontroli kasacyjnej art. 42 ust. 3 Konstytucji, stanowi, że każdego uznaje się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że konstytucyjna zasada domniemania niewinności ma przede wszystkim charakter gwarancyjny w stosunku do podejrzanego lub oskarżonego w toku procesu karnego, jej zakres zastosowania może być jednak rozszerzony także na inne postępowania represyjne (zob. wyroki TK w sprawach: sygn. K 22/01, z 23 października 2001 r., OTK ZU nr 7/2001, poz. 215 i sygn. SK 17/00, z 11 września 2001 r., OTK ZU nr 6/2001, poz. 165). Konstytucyjna zasada domniemania niewinności jest rozumiana jako wykluczająca uznanie winy i odpowiedzialności karnej bez postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem karnym, lecz nie wyklucza powiązania z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych oddziałujących na sytuację podejrzanego lub oskarżonego (wyrok TK z 19 października 2004 r., sygn. K 1/04, OTK ZU nr 9/A/2004, poz. 93). Domniemanie niewinności, jako zasada procesu karnego, nie rozciąga się na postępowania, których celem nie jest zastosowanie sankcji karnej. Konstytucyjna gwarancja domniemania niewinności nie może być więc rozumiana w sposób, który ograniczałby, czy wręcz uniemożliwiał, sprawowanie kontroli nad działalnością gospodarczą regulowaną przepisami ustawy o ochronie osób i mienia, która z uwagi na ważny interes publiczny oraz ochronę wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, podlega koncesjonowaniu i innym - dopuszczalnym konstytucyjnie - ograniczeniom. Jest oczywiste, że pracownicy ochrony (także przedsiębiorcy prowadzący działalność z zakresu ochrony osób i mienia) powinni dawać rękojmię prawidłowego wykonywania obowiązków, choćby z tej racji, że obejmują one działania mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa życia, zdrowia i nietykalności osobistej innych osób, jak też działania zapobiegające przestępstwom i wykroczeniom przeciwko mieniu, przy użyciu środków ochrony fizycznej osób i mienia, w tym użycia lub wykorzystania środków przymusu bezpośredniego, a nawet broni palnej. Z tego punktu widzenia nie budzi wątpliwości konstytucyjnych wprowadzenie specyficznych wymagań co do zawodów objętych regulacjami ustawy o ochronie osób i mienia - zarówno co do niekaralności pracownika ochrony fizycznej za popełnienie przestępstwa umyślnego (skazanie prawomocnym wyrokiem sądu), jak i nieprowadzenia w stosunku do niego postępowania karnego o takie przestępstwo. Uznać więc należy, że w tym kontekście normatywnym, ograniczenia wolności działalności gospodarczej i swobody zatrudnienia, jako konsekwencje obowiązywania art. 29 ust. 6 pkt 1 cyt. ustawy o ochronie osób i mienia, nie tylko są dopuszczalne ze względu na ważny interes publiczny, ale również za niezbędne z punktu widzenia ochrony wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Biorąc pod uwagę wszystkie te argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny nie uznaje za potrzebne przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego we wskazanym przez autora skargi kasacyjnej zakresie. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy przede wszystkim wskazać, że - jak wynika z niepodważonego stanu faktycznego sprawy - w dacie rozstrzygania przez organy obu instancji przeciwko skarżącemu, będącemu wpisanym na listę kwalifikowanych pracowników ochrony osób fizycznych, toczyło się postępowanie karne o popełnienie czynu zabronionego wypełniającego znamiona przestępstwa umyślnego określonego w art. 207 § 1a k.k., przy czym 31 marca 2020 r. sporządzony został akt oskarżenia (zatwierdzony przez właściwego prokuratora). Mając więc na uwadze prawidłowość wykładni prawa materialnego (art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia), dokonanej przez sąd pierwszej instancji, który także trafnie nie stwierdził błędu organów w zakresie zastosowania tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne - powiązanych z zarzutem naruszenia prawa materialnego - zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7b k.p.a. w zw. z art. 61 (§) k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. Niezależnie bowiem od wad konstrukcyjnych tych zarzutów – pominięcia kwestii budowy (złożonej) jednostki redakcyjnej przepisu art. 61 k.p.a. oraz uzasadnienia zarzutu naruszenia tego przepisu oraz przepisu art. 7b k.p.a. - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez sąd pierwszej instancji decyzje administracyjne zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzono zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Wbrew zatem twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, trafnie sąd pierwszej instancji zaakceptował ustalony przez organy administracji stan faktyczny, zaś zarzuty co do nierzetelnego zbadanie stanu faktycznego sprawy w postępowaniu karnym nie mogły tej oceny podważyć, skoro ta okoliczność faktyczna - w świetle prawidłowej wykładni prawa materialnego - nie miała żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.