II GSK 109/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 sierpnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1301/11 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę M. R. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie cofnięcia licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia. Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. W. Komendant Wojewódzki Policji w P. cofnął M. R. licencję pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia wskazując w uzasadnieniu, że do organu wpłynął odpis wyroku Sądu Rejonowego P. G. i J. w P. z dnia [...] października 2010 r., skazującego skarżącego na karę grzywny w związku z posłużeniem się przez niego podczas kontroli biletów uprzednio przez niego przerobioną legitymacją honorowego dawcy krwi poprzez wklejenie własnego zdjęcia do tej legitymacji, tj. o czyn z art. 270 § 1 i 2a k.k. Wyrok ten uprawomocnił się w dniu 28 października 2010 r. Skazanie skarżącego za przestępstwo umyślne spowodowało, że przestał on spełniać jeden z wymaganych warunków do posiadania licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia, tj. niekaralności za przestępstwo umyślne, co w rezultacie spowodowało obligatoryjne cofnięcie licencji. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., po rozpatrzeniu odwołania strony, Komendant Główny Policji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż skutkiem prawomocnego skazania za przestępstwo umyślne, zgodnie z art. 31 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., Nr 145, poz. 1221 ze zm.), dalej: ustawa o ochronie osób i mienia, jest obligatoryjne cofnięcie licencji. Organ podkreślił, iż każde skazanie za przestępstwo umyślne pociąga za sobą konsekwencję w postaci cofnięcia licencji, niezależnie od rodzaju przestępstwa. Decyzje w sprawie cofnięcia licencji pracownika ochrony fizycznej w przypadku skazania prawomocnym orzeczeniem sądu za przestępstwo umyślne mają charakter tzw. decyzji związanych, przy podejmowaniu których ustawodawca nie pozostawił organom tzw. luzu decyzyjnego, a zatem nie mogą one orzekać inaczej, niż wskazał ustawodawca, jeśli stan faktyczny wyczerpuje przesłanki nakazujące cofnięcie licencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na powyższą decyzję wyjaśnił, że zawód pracownika ochrony jest zawodem podlegającym reglamentacji administracyjnej, który mogą pełnić osoby o określonych wymogach wskazanych w ustawie. Warunki, które musi spełniać osoba ubiegająca się o wydanie licencji muszą być spełnione łącznie, zaś brak któregokolwiek z nich uzasadnia odmowę wydania bądź cofnięcie wydanej licencji. W myśl art. 26 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie osób i mienia o wydanie licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia może ubiegać się osoba, która nie była skazana prawomocnym orzeczeniem za przestępstwo umyślne. Niekaralność za przestępstwo umyślne stanowi zatem jeden z niezbędnych warunków, które muszą być spełnione przez pracownika ochrony posiadającego licencję. Przepis art. 31 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia nie pozostawia w tym zakresie organowi możliwości wyboru, lecz nakazuje mu podjąć konkretne działania w nim wskazane, tj. cofnięcie licencji. Jak prawidłowo wskazał organ decyzja cofająca licencję ma charakter decyzji związanej. W sytuacji zatem, gdy pracownik ochrony zostanie prawomocne skazany za przestępstwo umyślne, organy Policji są zobligowane do wszczęcia postępowania administracyjnego mającego na celu cofnięcie wydanej licencji i w konsekwencji wydanie decyzji cofającej licencję. Dla potrzeb tego postępowania bez znaczenia pozostają motywy jakimi kierował się sąd karny wydający skazujący wyrok, gdyż w postępowaniu przed organem administracji publicznej decydujące znaczenie ma sam fakt prawomocnego skazania za przestępstwo umyślne. Skoro niekwestionowanym w sprawie ustaleniem jest fakt skazania skarżącego za przestępstwo umyślne, Sąd uznał, iż przestał on spełniać jedną z wymaganych przesłanek posiadania licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia. Dlatego też, zdaniem Sądu, organ zasadnie cofnął skarżącemu licencję. M. R. zaskarżając wyrok w całości domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, uchylenia w całości decyzji Komendanta Głównego Policji w W. z dnia [...] marca 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] stycznia 2011 r., a także zasądzenia kosztów postępowania. Jako żądanie ewentualne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: - przepisów prawa materialnego, tj. art. 31 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia poprzez niesłuszne uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do cofnięcia skarżącemu licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia w związku ze skazaniem go prawomocnym orzeczeniem za przestępstwo umyślne, - naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niezbadanie znamion strony podmiotowej popełnionego czynu. W uzasadnieniu skarżący podał, że sam fakt prawomocnego skazania nie może przesądzać o cofnięciu licencji pracownika ochrony fizycznej, jeżeli inne przesłanki, takie jak dobra opinia z miejsca pracy i Komisariatu Policji czy dotychczasowa niekaralność wskazują, iż skarżący spełnia warunki do jej posiadania. Kasator wskazał również, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie rozważał umyślności bądź nieumyślności czynu, a jedynie zastosował zasadę automatyzmu, nie badając charakteru i stopnia jego zawinienia, przesłanek winy umyślnej, a szczególnie bezpośredniego zamiaru sprawcy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują. Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niezbadanie znamion strony podmiotowej popełnionego czynu. Należy zarzut ten uznać za całkowicie nieprawidłowo sformułowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosuje art. 7 k.p.a. w swoim postępowaniu, a zatem nie mógł go naruszyć. Postępowanie przed sądem administracyjnym toczy się na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kasator nie wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji żadnego z przepisów tej ustawy. Należy także dodać, iż sąd administracyjny nie prowadzi postępowania wyjaśniającego i nie ustala stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny jest sądem prawa, a zatem jego zadaniem jest kontrola zgodności z prawem działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 p.p.s.a.). To zadanie WSA, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zaskarżonym wyroku wypełnił. Wbrew stanowisku skarżącego należy podkreślić, iż w tej sprawie Sąd I instancji w żadnej mierze nie jest ani uprawniony, ani zobowiązany do badania "znamion strony podmiotowej czynu", ani do rozważania umyślności bądź nieumyślności czynu, czy też badania charakteru i stopnia zawinienia, przesłanek winy umyślnej, a także bezpośredniego zamiaru sprawcy. Te okoliczności były przedmiotem badania przez sąd karny, który w wyroku z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt VIII K 1240/10, skazał go za popełnienie przestępstwa umyślnego z art. 270 § 2a k.k. w zw. z art. 270 § 1 k.k. Zatem wymieniony wyżej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 7 k.p.a. jest całkowicie niezasadny. W skardze kasacyjnej sformułowano także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 31 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia poprzez niesłuszne uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do cofnięcia skarżącemu licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia w związku ze skazaniem go prawomocnym orzeczeniem za przestępstwo umyślne. W uzasadnieniu tego zarzutu skarżący podniósł, iż: "Stwierdzić zatem należy, iż sam fakt prawomocnego skazania nie może przesądzać o cofnięciu licencji pracownika ochrony fizycznej, jeżeli inne przesłanki, takie jak dobra opinia z miejsca pracy i Komisariatu Policji czy dotychczasowa niekaralność wskazują, iż skarżący spełnia warunki do jej posiadania." (s. 3 skargi kasacyjnej). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie zasługuje na aprobatę. W okolicznościach niniejszej sprawy, fakt popełnienia przez skarżącego występku umyślnego stwierdzony został prawomocnym wyrokiem skazującym sądu karnego. Dla potrzeb postępowania administracyjnego o cofnięcie licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia jak i postępowania sądowoadministracyjnego bez znaczenia pozostają motywy sądu karnego, jakimi kierował się ten sąd wydając wyrok skazujący, gdyż w sprawie przed organem administracji decydującym był sam fakt prawomocnego skazania skarżącego za przestępstwo umyślne, o którym mowa powyżej. Jak bowiem wynika z treści art. 31 ust 2 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, komendant wojewódzki policji cofa licencję jeżeli pracownik ochrony przestał spełniać warunki, o których mowa w art. 26 ust 2 pkt 1, 4 i 5 oraz ust. 3 pkt 1 i 2 tej ustawy, tj. między innymi nie był skazany prawomocnym orzeczeniem za przestępstwo umyślne (pkt 5 powyższego przepisu). Skoro zatem bezspornym jest, iż skarżący został prawomocnie skazany za czyn z art. 270 § 1 i § 2a kodeksu karnego, który jak wskazano powyżej jest przestępstwem umyślnym, a tym samym przestał on spełniać wymóg niekaralności, o którym mowa w art. 26 ust 2 pkt 5 ustawy o ochronie osób i mienia, to Komendant Wojewódzki Policji zobligowany był w oparciu o art. 31 ust 2 pkt 1 tej ustawy do cofnięcia skarżącemu licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia. Mając powyższe na uwadze uznać należy, iż kontrola decyzji Komendanta Głównego Policji utrzymującej w mocy decyzję cofającą licencję pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia skarżącemu, jakiej dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie zgodności tej decyzji i decyzji ją poprzedzającej (pierwszoinstancyjnej) z przepisami ustawy o ochronie jest prawidłowa i nie narusza wskazanych w zarzucie kasacyjnym przepisów prawa. Na marginesie należy dodać, iż również ten zarzut skargi kasacyjnej został sformułowany niepoprawnie. Trzeba podkreślić, iż zarzut naruszenia prawa materialnego w skardze kasacyjnej powinien wskazywać na błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie przepisu. W analizowanej skardze kasacyjnej jej autor nie sprecyzował, którą formę naruszenia prawa materialnego zarzuca lub że zarzuca naruszenie obu form. Należy dodać, iż ustawa o ochronie osób i mienia nakłada na pracownika ochrony obowiązek spełniania szczegółowych przesłanek stanowiących gwarancję prawidłowego wykonywania czynności przewidzianych tą ustawą, a w przypadku ich niespełnienia przewiduje obligatoryjne sankcje w postaci odmowy wydania, zawieszenia praw lub cofnięcia licencji. Sama ustawa wyłącza po stronie organu możliwość stosowania uznania administracyjnego, o jakim mowa w art. 7 k.p.a. Zatem skoro pracownik ochrony fizycznej nie spełnia lub przestał spełniać którąkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 26 ust 2 pkt 1, 4 i 5 oraz ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie, organ wydający licencję nie ma możliwości innego rozstrzygnięcia sprawy, jak wydanie orzeczenia zgodnego z treścią przepisów art. 30, 31 lub 32 ustawy o ochronie (podobnie uznał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt II GSK 181/07; z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt II GSK 358/08; 9 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1221/10; opubl. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.