I SAB/Wa 392/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie: WSA Monika Sawa WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. M. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia 15 lipca 1965 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...] i [...] ozn. hip. nr 9567 - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz I. M. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku z [...] lipca 1965 o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i [...] ozn. hip. nr [...]. Prezydentowi [...] zarzuciła naruszenie art. 35 § 1-3 w zw. z art. 12 oraz art. 36 § 1 i 2 kpa polegające na braku podejmowania działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie rozpatrzenia ww. wniosku. Mając na uwadze powyższe wniosła o: 1) wyznaczenie Prezydentowi [...] miesięcznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej w sprawie wniosku skarżącej o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości; 2) rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym, z uwagi na charakter sprawy dotyczący bezczynności organu; 3) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny w wysokości [...] przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego; 5) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł; 6) zasądzanie od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że [...] lipca 1965 r. poprzedniczka prawna I. M. wniosła o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] róg [...] ozn. hip nr [...]. Decyzją nr [...] z [...] grudnia 2003 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości. [...] sierpnia 2018 r. skarżąca ponagliła Prezydenta [...], aby ten niezwłocznie podjął czynności i postępowanie administracyjne w ww. sprawie. [...] września 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało powyższy środek za nieuzasadniony, ponieważ akta sprawy znajdują się aktualnie w tut. Sądzie w związku z powiązanym postępowaniem. W ocenie skarżącej stanowisko to jest rażąco krzywdzące i niesprawiedliwe oraz całkowicie podważające zaufanie skarżącej do władzy publicznej (art. 8 kpa), ponieważ postępowanie w przedmiocie przyznania użytkowania wieczystego toczy się przed Prezydentem [...] blisko 15 lat. Organ dysponując zaś aktami przez ponad 14 lat nie podjął ani jednej czynności w sprawie, a w skarżonej bezczynności pozostawał już na początku 2004 r. Dodatkowo skarżąca wskazała, że według art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie, określonym w art. 35 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Jak wynika z korespondencji w sprawie, takie zawiadomienie ze strony organu nigdy nie nastąpiło. Brak powyższych działań można interpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Jeżeli chodzi o kwestię wymierzenia grzywny i przyznania sumy pieniężnej od Prezydenta [...] skarżąca wskazała, że obok grzywny Sąd może przyznać na rzecz strony sumę pieniężną, która jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinującym, represyjnym oraz kompensacyjnym, stosowanym, gdy brak jest obiektywnie weryfikowalnych okoliczności, które ten stan mogłyby tłumaczyć , a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie zasadne jest nałożenie na Prezydenta [...] grzywny w maksymalnej wysokości oraz żądanej sumy pieniężnej bowiem pomimo upływu znacznego okresu czasu do dnia dzisiejszego nie zostały podjęte żadne czynności w celu doprowadzenia do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Bezczynność organu, od której zależy przyznanie wspomnianych grzywny i sumy pieniężnej, nie znajduje usprawiedliwienia w rodzaju rozpatrywanej sprawy. Takiego zdania jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który 22 marca 2018 r. wydał wyrok o sygn. akt l SA/W 1540/17, w którym stwierdził, że sprawy gruntów warszawskich należą, ze względu na ich historyczny charakter, do spraw trudnych i skomplikowanych, jak też okoliczność wpływu dużej ich ilości do organu. Jednak powyższe nie może wpłynąć na dokonywaną ocenę, że zachowanie organu, trudno uznać za nakierowane na rozpoznanie sprawy. Skarżąca powołał się również na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 26 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 343/17, który przy zastosowaniu wymierzenia grzywny i przyznaniu sumy pieniężnej ich wysokość należy miarkować w zależności od stopnia zawinienia organu, długości trwania postępowania. Przy czym grzywna jest obligatoryjna, natomiast suma pieniężna ma charakter prewencyjny i kompensacyjny i jej zastosowanie podlega ocenie Sądu. Skarżąca zwróciła też uwagę, że przyznanie sumy pieniężnej ma zawsze wymiar dolegliwości finansowej dla organu. Samo wymierzenie grzywny powoduje tylko przesunięcie środków budżetowych pomiędzy jednostkami organizacyjnymi Państwa. Zdaniem skarżącej [...] sumy pieniężnej liczona według danych prezesa GUS z 2017 r., to [...] zł, a zatem żądana suma pieniężna przy tak rażącej zwłoce organu stanowi [...] % jej górnej granicy ustawowej. Skarżąca zwróciła uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2018 r. sygn. I OSK 2230/17, gdzie przy toczącym się 10 lat postępowaniu w sprawie z zakresu gruntów [...] Sąd ten nałożył na organ grzywnę w wysokości 10.000 zł i sumę pieniężną po 10.000 na rzecz każdego ze skarżących. NSA stwierdził, że przy wymierzeniu grzywny i przyznaniu sumy pieniężnej sąd winien mieć na względzie: a) stopień naruszenia prawa przez organ (funkcja represyjna), b) efektywność jego zastosowania, a więc wyrządzenie organowi określonej dolegliwości finansowej w celu przymuszenia go do wykonania prawomocnego wyroku (funkcja prewencyjna), c) zasadność wynagrodzenia stronie cierpień i niedostatków związanych z niewykonaniem wyroku (funkcja kompensacyjna). Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej ma uświadomić mu, że nie jest bezbronny i pozostaje pod ochroną sądu. Skarżąca podniosła, że czuje się kompletnie lekceważona przez organy w niniejszej sprawie W związku z powyższym zasadne jest zasądzenie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, przewidzianej w art. 154 § 7 ppsa we wnioskowanej wysokości, z nadzieją, że zasądzona kwota podziała na organ dyscyplinująco, a dla skarżącej spełni adekwatną funkcję odszkodowawczą. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z [...] lipca 1965 r. L. B. (poprzedniczka prawna I. M.) zwróciła się do Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] o oddanie w wieczyste użytkowanie gruntu nieruchomości przy ul. [...] i [...] w trybie uchwały Rady Ministrów nr 11 z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m. st. w wieczyste użytkowanie (M. P. Nr 6, poz. 18). Decyzją z [...] stycznia 1967 r. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] postanowiło załatwić odmownie ww. wniosek, z uwagi na niemożliwość oddania gruntu w wieczyste użytkowanie. Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2003 r., po rozpoznaniu wniosku l. M., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stwierdził nieważność ww. decyzji. Zatem w chwili obecnej przed Prezydentem [...] prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie ponownego rozpatrzenia wniosku z [...] lipca 1965 r. Pismem z [...] maja 2016 r. I. M. złożyła wniosek o przyznanie odszkodowania w trybie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu zażalenia l. M. na bezczynność Prezydenta [...], postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi [...] termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia, wynoszący 3 miesiące, liczony od daty doręczenia postanowienia. Postanowienie wpłynęło do organu [...] grudnia 2016 r. Pismem z [...] września 2017 r. organ zawnioskował do pełnomocnika l. M. o przesłanie dokumentów w postaci oryginałów lub uwierzytelnionych kopii postanowień wydanych w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po J. W., L. B., J. B. celem wykazania następstwa prawnego po byłym właścicielu ww. nieruchomości. Jednocześnie organ przekazał informację, że w związku z trwającym postępowaniem administracyjnym, toczącym się w trybie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, nie jest obecnie możliwym wydanie decyzji w sprawie odszkodowania w trybie art. 215 tej ustawy. Następnie Prezydent [...] postanowieniem z [...] września 2017 r. zawiesił postępowanie w sprawie o przyznanie odszkodowania, do czasu zakończenia postępowania z wniosku z [...] lipca 1965 r. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. utrzymał w postanowienie Prezydenta [...] z [...] września 2017 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. I. M. wniosła ponaglenie na niezałatwienie przez Prezydenta [...] wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do ww. nieruchomości. Postanowieniem z [...] września 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało powyższe zażalenie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu ww. postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że opóźnienie w rozpoznawaniu wniosku spowodowane jest przyczynami niezależnymi od organu, w tym przede wszystkim brakiem dostępu do akt postępowania, które znajdują się obecnie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie, gdzie rozpoznawana jest skarga I. M. Prezydent [...] wskazał, że akta sprawy, na skutek skarg wnoszonych przez skarżącą, pozostają w długotrwałym posiadaniu sądów administracyjnych i innych organów, co znacząco utrudnia rozpoznawanie spraw. Nie jest bowiem możliwym prowadzenie przedmiotowego postępowania wyłącznie w oparciu o akta zastępcze. W piśmie z [...] stycznia 2019 r. stanowiącym odpowiedź na odpowiedź na skargę Prezydenta [...] I. M. podtrzymała skargę na bezczynność. Dodatkowo podkreśliła, że tak naprawdę dopiero od września 2017 r., czyli od ponad roku akta przedmiotowego postepowania zostały przesłane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w związku ze złożoną przez l. M. skargą na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o odszkodowanie za ww. nieruchomość. Powyższe oznacza, że organ dysponując aktami przedmiotowego postępowania przez ponad 14 lat nie podjął ani jednej czynności w sprawie, a w skarżonej bezczynności pozostawał już na początku 2004 r. Tłumaczenie organu, że prowadzenie sprawy jest niemożliwe, z uwagi na długotrwałe posiadanie przez sądy administracyjne akt sprawy, jest jałowe bowiem jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 8 czerwca 2018 r. o sygn. akt I SAB/Wa 28/18 nie jest usprawiedliwieniem dla organu bardzo duża ilość prowadzonych postępowań oraz pozostawanie akt sprawy w gestii organów nadrzędnych i sądów. Organ winien bowiem prowadzić postępowanie w oparciu o akta zastępcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie Prezydent [...] pozostaje w bezczynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – zwanej dalej "ppsa". Trzeba bowiem mieć na uwadze, że maksymalny termin na załatwienie sprawy jaki przewiduje przepis art. 35 § 3 kpa (termin 2 miesięcy) został w niniejszej sprawie wielokrotnie przekroczony. Poza sporem jest to, że w aktach administracyjnych znajduje się wniosek L. B. z [...] lipca 1965 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i [...] ozn. hip. nr [...]. Po ostatecznym stwierdzeniu przez Wojewodę [...] decyzją z [...] grudnia 2003 r. nieważności decyzji z [...] stycznia 1967 r. załatwiającej powyższy wniosek Prezydent [...] otrzymał w marcu 2004 r. akta przedmiotowej nieruchomości celem ponownego rozpoznania wniosku z [...] lipca 1965 r. Pismem z [...] stycznia 2004 r. I. M. podtrzymała niniejszy wniosek. Z akt sprawy wynika, że pismem z [...] sierpnia 2009 r. Prezydent [...] wystąpił do Dzielnicy [...] o przesłanie mapy z zaznaczonymi granicami aktualnej działki ewidencyjnej oraz granicami dawnej nieruchomości hipotecznej, wydruku informacji z ewidencji gruntów dla obecnej działki ewidencyjnej. Następnie pismem z [...] września 2009 r. organ wystąpił do Archiwum Państwowego [...] o wydanie kopii dokumentów z akt nieruchomości hip. [...] oraz Biura Odbudowy [...] dotyczących tego gruntu. Pismem z [...] września 2017 r. Prezydent [...] wystąpił do pełnomocnika skarżącej o przesłanie egzemplarzy postanowień w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po J. W., L. B., J. B. celem wykazania następstwa prawnego po dawnym właścicielu przedmiotowej nieruchomości. Pismem z [...] września 2017 r. organ wystąpił do Dzielnicy [...] celem udzielenia informacji i przesłania dokumentów dotyczących budowy lub rozbudowy ul. [...] i [...] w zakresie działek nr [...] i [...]. Uwierzytelnione kopie żądanych postanowień spadkowych Prezydent [...] otrzymał od pełnomocnika skarżącej [...] października 2017 r. Z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie wystąpił pełnomocnik skarżącej w piśmie z [...] sierpnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] września 2018 r. uznało zażalenie za nieuzasadnione. Skarga na bezczynność została wniesiona w piśmie z [...] listopada 2018 r. Wobec tego Sąd uznał, że istniejąca w sprawie bezczynność organu ma charakter rażącego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie wniosek z [...] lipca 1965 r. zalega w aktach sprawy od ponad 15 lat. Organ, po otrzymaniu akt sprawy w marcu 2004 r., nie wydał decyzji kończącej postępowanie wywołane tymże wnioskiem. Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy zasadne było wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2000 zł. Na taki wymiar grzywny miały wpływ: 1) okres bezczynności organu – ponad 15 lat, 2) to, że organ, wbrew temu co twierdzi skarżąca, nie był zupełnie bezczynny, lecz podejmował w latach 2009 i 2017 czynności mające na celu wyjaśnienie sprawy, 3) to, że dopiero w październiku 2017 r. organ otrzymał od strony uwierzytelnione kopie postanowień spadkowych, 4) to, że sprawy z zakresu gruntów warszawskich mają skomplikowany charakter, 5) to, że przyczyny bezczynności podyktowane są okolicznościami o charakterze obiektywnym, tj. prowadzeniem przez organ bardzo dużej ilości spraw z zakresu nieruchomości warszawskich, co jest okolicznością znaną Sądowi z urzędu. Sąd uznał natomiast za niezasadne orzeczenie o przyznaniu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 Ppsa, mając na uwadze to, że skarżąca nie wykazała, aby z tytułu bezczynności organu poniosła jakąkolwiek stratę, czy krzywdę. Przeciwnie, z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżącej zależy przede wszystkim na otrzymaniu zadośćuczynienia w formie pieniężnej (odszkodowania) za przejęcie nieruchomości hipotecznej nr [...] przez Państwo. Taki wniosek płynie stąd, że w toku sprawy o przyznanie prawa użytkowania wieczystego, prowadzonej w oparciu o art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami, I. M. złożyła wniosek o odszkodowanie w trybie art. 215 tej ustawy, a następnie wniosła zażalenie na postanowienie Prezydenta [...] z [...] września 2017 r. o zawieszeniu postępowania odszkodowawczego, do czasu zakończenia postępowania, prowadzonego w trybie art. 214. Zatem w bezczynności organu w sprawie odszkodowawczej I. M. upatruje realnej straty, tj. braku otrzymania sumy pieniężnej odpowiadającej wartości nieruchomości utraconej przez jej poprzednika prawnego L. B. Mają na uwadze stan niniejszej sprawy Sąd uznał za właściwe zobowiązanie Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z [...] lipca 1965 r. w terminie 4 miesięcy, od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 § 1a ppsa (pkt 1 i 2 wyroku), art. 149 § 2 ppsa (pkt 3 wyroku) oraz na podstawie art. 151 ppsa (pkt 4 wyroku) - w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ppsa orzekł, jak w sentencji. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).