I OSK 2849/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2194/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 września 2018 roku nr DAP-WOSRFR-7280-285/2018/MBs w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2194/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 września 2018 r. nr DAP-WOSRFR-7280-285/2018/MBs w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu I Instancji decyzją Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia 9 czerwca 2014 r. nr DRiR-AK-580-184/14 (MSP/DRiR/1271/14) utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Warmińsko - Mazurskiego w Olsztynie z dnia 27 marca 2014r. odmawiającą [...] potwierdzenia prawa do rekompensaty jak spadkobiercy [...]. Powodem decyzji odmownej było złożenie przez [...] wniosku dopiero w 2010 r. - a więc po terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2097), dalej ustawa. Organ wskazał, że w dacie wydawania decyzji odmownej z 2014 r. w orzecznictwie przyjmowano, iż każdy z uprawnionych winien złożyć wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty we własnym imieniu ewentualnie jako osoba wskazana przez inną osobę uprawnioną. Wobec tego organ uznał, że okoliczność, że inni uprawnieni po [...], tj. [...] czy [...] złożyli we własnym imieniu wnioski 31 grudnia 2008 r. i uzyskali decyzje pozytywną, nie ma wpływu na ocenę decyzji wydanej wobec [...] czyli matki [...] (skarżącej). Minister wyjaśnił, że wydanie decyzji o tej treści było wynikiem obowiązującej wówczas interpretacji przepisów ustawy jak również stanowiska ówczesnego organu odwoławczego, tj. Ministra Skarbu Państwa, popartego licznym orzecznictwem sądów administracyjnych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Sąd podzielił ustalenia organów i wskazał, że pozytywna decyzja wydana wobec innych osób uprawnionych, które złożyły wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w ustawowym terminie nie może być utożsamiana z decyzją negatywną zapadłą na skutek wniosku matki skarżącej złożonego dwa lata później i inicjującego inne postępowanie. Kwestionowana przez skarżącą odmowna decyzja zapadła w oparciu o niejednoznacznie postrzeganą w orzecznictwie i ewoluującą jeśli chodzi o wykładnię - kwestię dotyczącą skutków prawnych złożenia skutecznie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez jednego ze współwłaścicieli czy spadkobierców pozostawionego poza granicami RP mienia. Kwestia interpretacji omawianych w sprawie przepisów była niejednolita, o czym świadczy w sposób oczywisty sam fakt podjęcia przez NSA uchwały w powiększonym składzie z dnia 9 października 2017 r. sygn. akt I OPS 3/17. A to z kolei wyklucza kwalifikację stanowiska organu wyrażonego w weryfikowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji z 2014 r. jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017 r., poz. 2097), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, iż z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mamy do czynienia wyłącznie wówczas, gdy "naruszony został wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, zaś kwestia interpretacji przepisów art. 5 i art. 3 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty była niejednolita, to wyklucza kwalifikację stanowiska wyrażonego w weryfikowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji z 2014 r. jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podczas gdy rażące naruszenie prawa zachodzi również w przypadku, gdy przepis wymaga wykładni, i to że art. 5 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty wymagał prawidłowej interpretacji (której w orzecznictwie niekiedy dokonywano wadliwie - zdaniem skarżącej, z rażącym naruszeniem prawa) nie może przesądzać o tym, że przepis ten nie mógł być rażąco naruszony przez organ - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wadliwa interpretacja przez Sąd pierwszej instancji ww. przepisów doprowadziła do oddalenia skargi na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 września 2018 r. 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty oraz w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez oddalenie skargi na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 września 2018 r., w wyniku niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że Minister dokonał błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, przyjmując, że ustalenie, czy w konkretnym przypadku wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a,, tj. czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, może mieć miejsce, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy nie chodzi o błędy w wykładni prawa, i nie zachodzą na tym tle spory doktrynalno-orzecznicze, podczas gdy rażące naruszenie prawa zachodzi również w przypadku, gdy mają miejsce błędy w jego wykładni, i to że art. 5 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty budził spory doktrynalno-orzecznicze nie może przesądzać o tym, że przepis ten nie mógł być rażąco naruszony przez organ - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 września 2018 r., b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., w związku z art. 5 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty poprzez oddalenie skargi na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 września 2018 r., w wyniku uznania przez Sąd I instancji, że pozytywna decyzja wydana wobec osób uprawnionych, które złożyły wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w ustawowym terminie nie może być utożsamiana z decyzją negatywną zapadłą na skutek wniosku matki skarżącej złożonego dwa lata później i inicjującego inne postępowanie, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 5 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty wskazuje, iż należało uznać te sprawy za tożsame, a w konsekwencji wskazuje na zaistnienie przesłania o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. skutkującej stwierdzeniem nieważności decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia 9 czerwca 2014 r. - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 września 2018 r., zamiast uchylić tą decyzję w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie. W rozpoznawanej sprawie powołano się na obydwie podstawy kasacyjne z art. 174 p.p.s.a. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Kontrolowana przez Sąd odwoławczy sprawa toczyła się z wniosku [...] (pismo z dnia 27 stycznia 2018 r.), który wpłynął do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 20 lutego 2018 r. w ramach – nadzwyczajnego – postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz pkt 3 k.p.a. To nadzwyczajne postępowanie administracyjne dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia 9 czerwca 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Warmińsko – Mazurskiego w Olsztynie z dnia 27 marca 2014 r. odmawiającą [...] potwierdzenia prawa do rekompensaty jak spadkobiercy [...]. Przede wszystkim należy przypomnieć – co istotne dla rozpoznawanej sprawy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa czy przesłankę z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. ("dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco") powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na okolicznościach ocennych. W szczególności dotyczy to osądu, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1149/19; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016r. sygn. akt II OSK 2868/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie w okolicznościach niniejszej sprawy za orzecznictwem należy wskazać, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 1956/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach rozpoznanej sprawy zagadnieniem kluczowym dla rozstrzygnięcia zaistniałego sporu jest ustalenie czy zmiana wykładni – wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej – jak nastąpiła po dniu wydania decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia 9 czerwca 2014 r. nr DRiR-AK-580-184/14 (MSP/DRiR/1271/14), którego wyrazem jest uchwała NSA w powiększonym składzie z dnia 9 października 2017 r. sygn. akt I OPS 3/17 kwalifikuje się jako rażące naruszenie w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skład Sądu rozpoznający sprawę podziela w pełni stanowisko orzecznictwa, z którego jednoznacznie wynika, iż "(...). Ugruntowane jest natomiast zapatrywanie, iż nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych wariantów wykładni danego przepisu. Tym samym podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa nie może być przyjęta w tej decyzji wykładnia przepisów prawa, co do której występuje wyraźny spór w judykaturze. W konsekwencji, podstawą stwierdzenia nieważności nie może być także, w przypadku możliwych wariantów wykładni danego przepisu, odmienna wykładnia prawa dokonana w uchwale Sądu Najwyższego lub Naczelnego Sądu Administracyjnego, różna od wariantu wykładni przyjętej w kontrolowanej decyzji (...)" (wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1994 r., III SA 640/94, POP 1996/3, s. 109, wyrok NSA z dnia 6 lutego 2006 r., I FSK 439/05; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2018 r., I OSK 1024/18; wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., III OSK 423/21; wyrok NSA z dnia 17 marca 2022 r. sygn. I OSK 1114/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej oparte na odmiennym od powyższego zapatrywaniu (stanowisku) nie mogą być uznane za usprawiedliwione. Nie można również podzielić stanowiska skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Warunkiem dokonania prawidłowej oceny niniejszej kwestii jest ustalenie tożsamości spraw – pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Jak podkreśla B. Adamiak: "Na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe oraz przedmiotowe. Ustalenie tożsamości sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym sprowadza się do stwierdzenia identyczności strony (stron) w danych postępowaniach administracyjnych z uwzględnieniem następstwa prawnego. Pod względem przedmiotowym na sprawę administracyjną składa się treść żądania strony (jej uprawnienia) lub treść obowiązku, podstawa prawna oraz stan faktyczny. Identyczność tych elementów przesądza o tożsamości spraw. Z tożsamością spraw administracyjnych mamy więc do czynienia wtedy, gdy pokrywają się ze sobą zarówno ich elementy podmiotowe, jak i przedmiotowe" (B. Adamiak, Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, [w:] Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2015). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy – Naczelny Sąd Administracyjny – uznaje za prawidłowe stanowisko Sądu wojewódzkiego, i wcześniejsze ustalenia organów oraz stwierdza, że pozytywna decyzja wydana wcześniej wobec innych osób uprawnionych, które złożyły wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w ustawowym terminie nie może być utożsamiana z decyzją negatywną zapadłą na skutek wniosku matki skarżącej złożonego dwa lata później i inicjującego odrębne (inne) postępowanie jurysdykcyjne postępowanie administracyjne. Prawidłowo przyjął Sąd I instancji, że obydwie sprawy toczyły się w oparciu o te same przepisy ustawy – o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej – ale osobno, w różnym czasie i w różnym stanie faktycznym gdy chodzi o terminy złożenia wniosków. Z res iudicata mielibyśmy do czynienia gdyby decyzja wydana wobec dwojga pozostałych spadkobierców [...] obejmowała swoim rozstrzygnięciem również [...]. Skoro jednak decyzja ta nie dotyczyła jej praw i obowiązków ani nie była do niej adresowana, to w żadnej mierze nie można przyjąć, że rozstrzygała kwestię złożonego przez nią w późniejszym terminie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty – a konsekwencji, że sporna decyzja Ministra Skarbu Państwa z 2014 r. została wydana w sprawie już ostatecznie rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną. Mając na uwadze powyższe zarzut ten jest niezasadny. Wobec powyższego uznać należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem. Z powołanych względów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.