I OSK 1114/21

Dnia 17 marca 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy W[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2421/19 ze skargi Gminy W[...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 1 [...] r., nr D[...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 lipca 2020 r., I SA/Wa 2421/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy W[...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 1 [...] r. nr D[...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina Wrocław, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U.1990.32.191 ze zm.), dalej jako "u.p.w.", przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nieruchomość objęta postępowaniem nie stała się z mocy prawa własnością Gminy W[...] z dniem 27 maja 1990 r ponieważ w tej dacie nie należała do terenowego organu administracji państwowej; 2. naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. przez jego nie zastosowanie i przyjęcie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa w decyzji Wojewody D[...] z dnia 6 [...] r znak G[...] odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę W[...] własności nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 4 [...], obręb Południe, zaś uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; 3. naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. przez nie wyjaśnienie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego i rozpatrzenie materiału dowodowego, zaś uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; 4. art. 269 § 1 p.p.s.a. przez orzeczenie o istnieniu zarządu PKP wbrew stanowisku wyrażonemu w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego i nie przedstawienie w związku z tym powstałego zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaś uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualne o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Ocenę zarzutów kasacyjnych wypada poprzedzić stwierdzeniem, iż badane postępowanie administracyjne toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 – art. 158 k.p.a.), a więc w jednym z trybów nadzwyczajnych uregulowanych w przepisach k.p.a. Istotę tegoż postępowania jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. W badanej sprawie była to decyzja Wojewody D[...] z dnia 6 [...] r. znak G[...], odmawiająca stwierdzenia nabycia przez Gminę Miejską W[...], z mocy samego prawa, z dniem 27 maja 1990 r., własności nieruchomości położonej we W[...], obręb P[...], oznaczonej jako działka nr 4 [...]. Podstawę prawną powyższego rozstrzygnięcia stanowił art. 5 ust. 1 u.p.w., w świetle którego mienie ogólnonarodowe należące m.in. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oraz przedsiębiorstw państwowych, stało się z mocy prawa, w dniu wejścia w życie przepisów u.p.w. tj. w dniu 27 maja 1990 r., mieniem właściwych gmin. Przy czym nieruchomość stanowiąca składnik majątku przedsiębiorstwa państwowego nie podlega komunalizacji z mocy prawa jeżeli pozostawała w zarządzie tego przedsiębiorstwa lub gdy przedsiębiorstwo miało do niej inny tytuł prawny, natomiast faktyczne władanie mieniem bez tytułu prawnego nie było równoznaczne z pojęciem należenia tegoż mienia do przedsiębiorstwa państwowego. W motywach weryfikowanej decyzji wskazano także, że zarząd nieruchomością nie może być dorozumiany lecz musi być potwierdzony dokumentami, tj. decyzją terenowego organu administracji państwowej, umową zawartą za zezwoleniem tego organu o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości. W niektórych przypadkach tytuł prawny do nieruchomości dla określonej jednostki państwowej mógł powstać także z mocy przepisów prawa regulujących jej powstanie oraz funkcjonowanie. W powyższej decyzji Wojewoda D[...] przyjął, że nabycie przedmiotowej nieruchomości w zarząd przez przedsiębiorstwo P[...] nastąpiło na podstawie przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa P[...] (Dz.U.1926.97.568 ze zm.), ponieważ przepisy te dotyczą objęcia w zarząd majątku dotychczas zarządzanego przez Ministra Komunikacji. Organ wyjaśnił przy tym, że stanowisko dotyczące możliwości powstania prawa zarządu przedsiębiorstwa w niektórych sytuacjach z mocy samego aktu erekcyjnego znalazło potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W związku z powyższym, decyzją z dnia 6 kwietnia 2009 r. uznano, iż nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 5 ust. 1 u.p.w., bowiem nieruchomość nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, bowiem funkcjonująca w sposób nieprzerwany od 1945 r. linia kolejowa wraz z przynależną do niej infrastrukturą kolejową nie należała i nie mogła należeć w tej dacie do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Gmina W[...] kwestionując legalność powyższej decyzji w trybie stwierdzenia nieważności odwołała się do nieprawidłowości w sposobie dowodzenia prawa zarządu P[...] przedmiotową nieruchomością, a to z uwagi na treść uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16, w której wskazano, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa P[...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U.1985.22.99 ze zm.), dalej jako "u.g.g.", oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.p.w. Z tego też punktu widzenia w toku postępowania nadzorczego należało ocenić legalność weryfikowanej decyzji Wojewody D[...], badając w szczególności, czy rozbieżność w sposobie wykazania zarządu P[...] przedmiotową nieruchomością wynikająca z treści decyzji z dnia 6 kwietnia 2009 r. oraz ww. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do powyższej kwestii trafnie Sąd I instancji wskazał, że podstawową przesłanką umożliwiającą uznanie określonego naruszenia prawa za rażące (kwalifikowane) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest oczywistość naruszenia. Jakkolwiek uznaje się, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, którego stosowanie jest możliwe w bezpośrednim rozumieniu, to jednak przyjmując, iż podstawą orzekania nie są przepisy prawne, lecz normy prawne wywiedzione w praktyce stosowania prawa – w drodze wykładni prawa – z szeregu przepisów prawnych, to oczywistość naruszenia prawa występuje w sytuacji zastosowania prawa wbrew jednoznacznym i zgodnym rezultatom interpretacji otrzymanym na podstawie dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych), które są typowe w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, które w procesie stosowania prawa wymagają podjęcia decyzji o przyznaniu pierwszeństwa któregoś z nich (vide: M.Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21) uniemożliwiają uznanie oczywistości naruszenia prawa. Nie jest bowiem rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Tym samym, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową. Analizując kwestię oczywistości naruszenia prawa, jako warunku rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., trafnie wskazał Sąd I instancji, iż w rażącym naruszeniu prawa nie chodzi o sposób przeprowadzenia wykładni prawa i ewentualne błędy w tym zakresie ale o jasne i niedwuznaczne przekroczenie prasa. W tym zakresie wypada wskazać, iż wykładnia art. 5 ust. 1 u.p.w. w związku z art. 38 ust. 2 u.g.g. odnosząca się do rozumienia pojęcia zarządu określonym mieniem przez przedsiębiorstwo P[...], w okresie ferowania decyzji z dnia 6 kwietnia 2009 r., nie prowadziła do jednoznacznych wyników. Wyrazem tego była wyraźnie zarysowana rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wg jednego stanowiska nie można skutecznie powoływać się na ustanowienie zarządu lub istnienie innego tytułu prawnorzeczowego do gruntu, jeżeli takie zdarzenia prawne nie zostały poprzedzone (potwierdzone) odpowiednimi czynnościami i dokumentami. W konsekwencji, komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 u.p.w. skutecznie przeciwstawić się mógł tylko ten podmiot, który jest w stanie wykazać się tytułem prawnym do określonego mienia. Brak zatem udokumentowanego prawa zarządu przedsiębiorstwa do nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. nie pozwalał na wyłączenie tego mienia z komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 u.p.w. (vide: wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2009 r., l OSK 1131/08; wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2012 r., I OSK 668/11; wyrok NSA z dnia 3 lutego 2015 r., I OSK 1282/13; wyrok NSA z dnia 4 listopada 2015 r., I OSK 2585/14; wyrok NSA z dnia 18 lutego 2016 r., l OSK 3400/15; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym uznawano, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, jako mające charakter ogólnych aktów normatywnych, nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego (vide: wyrok NSA z dnia 15 października 2007 r., I OSK 1457/06; wyrok NSA z dnia 20 lutego 2008 r. I OSK 187/07; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2011 r., I OSK 2087/10; wyrok NSA z dnia 9 marca 2016 r., I OSK 2520/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie funkcjonowało także i drugie stanowisko, iż bez względu na to czy PKP legitymuje się obecnie dokumentami wykazującymi na przekazanie mu konkretnych gruntów, może udowodnić wszelkimi środkami dowodowymi, że konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei i wobec tego była w zarządzie PKP. Fakt taki stanowi zaś przeszkodę do komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 u.p.w. W tym zakresie wskazywano, że co do zasady możliwe jest powoływanie się na akt prawny regulujący powstanie konkretnego podmiotu i wykazywanie, że zgodnie z jego regulacją całe określone w sposób niezindywidualizowany mienie przeszło w zarząd tego podmiotu. W odniesieniu do przedsiębiorstwa P[...] wskazywano na powstanie zarządu, następnie zarządu powierniczego bądź zarządu ex lege na podstawie art. 3 art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa P[...]. Tym samym władanie nieruchomością przez przedsiębiorstwo państwowe P[...] nie było jedynie władztwem faktycznym (vide: wyrok NSA z dnia 6 września 2010 r., I OSK 1401/09; wyrok NSA z dnia 6 września 2010 r., I OSK 1430/09; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011 r., I OSK 1956/10; wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2016 r., I OSK 3398/15; wyrok NSA z dnia 3 marca 2016 r., I OSK 3397/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższą rozbieżność w orzecznictwie miała ujednolicić ww. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16, wyjaśniając przepisy prawne, których stosowanie wywołało rozbieżność w orzecznictwie. Mimo jej podjęcia, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nadal występują poważne wątpliwości w konkretnej sprawie administracyjnej, uzasadniające podjęcie uchwały zawierającej ich rozstrzygniecie. Skutkowało to podjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny kolejnej uchwały, w której wskazano, iż pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 u.g.g. oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.p.w. (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 26 lutego 2018 r., I OPS 5/17, , www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przytoczone powyżej okoliczności wyraźnie wskazują, iż przepis art. 5 ust. 1 u.p.w., będący podstawą prawną decyzji z dnia 6 kwietnia 2009 r., prowadził do rozbieżnej interpretacji. Ugruntowane jest natomiast zapatrywanie, iż nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych wariantów wykładni danego przepisu. Tym samym podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa nie może być przyjęta w tej decyzji wykładnia przepisów prawa, co do której występuje wyraźny spór w judykaturze. W konsekwencji, podstawą stwierdzenia nieważności nie może być także, w przypadku możliwych wariantów wykładni danego przepisu, odmienna wykładnia prawa dokonana w uchwale Sądu Najwyższego lub Naczelnego Sądu Administracyjnego, różna od wariantu wykładni przyjętej w kontrolowanej decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1994 r., III SA 640/94, POP 1996/3, s. 109, wyrok NSA z dnia 6 lutego 2006 r., I FSK 439/05; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2018 r., I OSK 1024/18; wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., III OSK 423/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można zatem zgodzić się z zarzutami kasacyjnymi. Dodatkowo należy zauważyć, iż zostały one częściowo wadliwie sformułowane. Autor kasacji stawiając zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 u.p.w. oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. w ogóle nie wskazuje na ich rażące (kwalifikowane) naruszenie. Wadliwość, którą zarzuca ma charakter "zwykły", a zatem nie prowadzący do możliwości wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie stwierdzenia nieważności. Z kolei stawiając zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie dostrzeżono, iż przepis ten ma charakter blankietowy, przewidując skutek nieważności m.in. dla decyzji dotkniętej rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten samodzielnie nie wywołuje skutku nieważności. Aby skutek ten mógł zastać stwierdzony konieczne jest wskazanie jaki przepis prawa został naruszony w sposób rażący. Przepis taki nie został natomiast w skardze kasacyjnej przywołany. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 269 § 1 p.p.s.a. Autor kasacji stawiając ów zarzut zdaje się zapominać, iż przedmiotem badanego postępowania nadzorczego pozostaje wyłącznie kwestia weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej z punktu widzenia określonych wad prawnych skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie w tym przedmiocie ma procesowy charakter i nie prowadzi do ponownego rozpoznania istoty sprawy w kolejnej instancji. Przywołane powyżej uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśniające wątpliwości prawne na gruncie stosowania art. 5 ust. 1 u.p.w., nie mają zatem charakteru wiążącego w postępowaniu nadzorczym, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Celem rozwiązania przyjętego w art. 269 p.p.s.a. jest bowiem zapewnienie jednolitości orzecznictwa sądowoadministracyjnego w sprawach tyczących rozstrzygnięć administracyjnych zapadających w postępowaniu rozpoznawczym w trybie zwykłym, ze skutkiem od daty podjęcia uchwały. Tym samym przywołane powyżej uchwały stanowią dla sprawy aktualnie rozpoznawanej przede wszystkim egzemplifikację rozbieżności w zakresie wykładni i stosowania art. 5 ust. 1 u.p.w., wskazując na brak możliwości uznania, iż przy wydawaniu decyzji z dnia 6 kwietnia 2009 r. miało miejsce oczywiste naruszenie prawa. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.