I OSK 1430/09

Dnia 6 września 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 333/09 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2008 roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę nieodpłatnie własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 22 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę nieodpłatnie własności nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) – dalej Przepisy wprowadzające, po rozpoznaniu wniosku Gminy Miejskiej Wrocław z dnia [...] września 2004 r. stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę Miejską Wrocław prawa własności działek położonych we Wrocławiu, w obr. B. Organ wskazał, że w dniu [...] maja 1990 r. nieruchomości te pozostawały we faktycznym władaniu Polskich Kolei Państwowych i nie spełniają wymogów wyłączenia ich z komunalizacji z mocy prawa. Po rozpatrzeniu odwołania Polskich Kolei Państwowych, decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy podniósł, że Polskie Koleje Państwowe nie przedstawiły żadnych dowodów potwierdzających przejęcie spornych nieruchomości w zarząd i użytkowanie. Wyrokiem z dnia 6 lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) uchylił obie powyższe decyzje. Sąd wskazał, że istotą sprawy jest ustalenie, czy w dniu 27 maja 1990 r. sporne nieruchomości stanowiły mienie ogólnonarodowe i należały do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej, czy też stanowiły mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstwa (pozostając w ich zarządzie lub użytkowaniu) i z tego tytułu była wyłączona z komunalizacji. W ocenie Sądu ustalenia poczynione przez organy administracji, że sporne nieruchomości należały do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego nie znajdują żadnego potwierdzenia w materiale dowodowym. Z akt sprawy wynika natomiast, że sporne tereny jako część infrastruktury kolejowej stanowiły tereny przeznaczone pod rozbudowę urządzeń stacji kolejowej Wrocław – B., były własnością Skarbu Państwa i pozostawały we władaniu Polskich Kolei Państwowych S.A. Sąd za niewłaściwą uznał również taką wykładnię przepisów, w świetle której wszelkie mienie ogólnonarodowe (państwowe), którego nie dotyczą żadne z wymienionych w ustawie wyłączenia, podlega automatycznie komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające, jeśli tylko organ nie potrafi ustalić jednostki, do której to mienie należało w dniu 27 maja 1990 r. Sąd zwrócił również uwagę, iż o tytule prawnym byłego przedsiębiorstwa państwowego PKP do mienia Skarbu Państwa nie przesądza wyłącznie fakt legitymowania się decyzją administracyjną o przekazaniu nieruchomości w zarząd. W ocenie Sądu wymagało wyjaśnienia, czy w świetle powołanych wyżej przepisów Polskie Koleje Państwowe uzyskały prawo zarządu czy też nie. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 5 ust. 1 Przepisów wprowadzających ponownie stwierdził nabycie własności nieruchomości przez Gminę Miejską Wrocław. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że uwzględniając wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2008 r. ustalił, iż sporne mienie będące poprzednio częścią składową kolei niemieckich, stało się na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich mieniem Skarbu Państwa. Z materiału dowodowego nie wynika, aby kiedykolwiek przed dniem 27 maja 1990 r. mienie to zostało przekazane przedsiębiorstwu państwowemu PKP. Takiego przekazania nie wykazały również Polskie Koleje Państwowe S.A. Ponadto Wojewoda stwierdził, iż przedmiotowa nieruchomość nie spełniała wymogów wyłączenia go z komunalizacji, gdyż z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. należało ono do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i pozostawało tylko w faktycznym władaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP. Brak jest również dokumentu potwierdzającego istnienie prawa zarządu do tej nieruchomości. W odwołaniu od powyższej decyzji Polskie Koleje Państwowe S.A. zarzuciły organowi I instancji naruszenie art. 7 i 77 kpa, art. 5 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających art. 4 ust. 1 i art. 6 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, art. 16 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP, art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej oraz art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Polskich Kolei Państwowych S. A., decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Komisja wskazała, że komunalizujący skutek przepisu art. 5 ust. 1 Przepisów wprowadzających zobowiązuje do potwierdzenia właściwej gminie nabycia prawa własności danego mienia, jeśli mienie wnioskowane do skomunalizowania stanowi na dzień 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa i należy do jednego z podmiotów w tym przepisie i nie podlega wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów ustawy. Organ odwoławczy podniósł ponadto, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego (w tym wypisu z rejestru gruntów spornego mienia według jego stanu z dnia 27 maja 1990 r.), oraz zaświadczeń Prezydenta Miasta Wrocławia z dnia [...] lipca 2004 r., wynika, iż w dniu wejścia w życie Przepisów wprowadzających przedmiotowa nieruchomość, która przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich pozostawała w tamtym czasie we władaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP. Z przepisu art. 2 dekretu wynika, że przejęcie uprawnień własnościowych do majątku, o którym mowa w tym dekrecie nastąpiło z mocy samego prawa na rzecz Skarbu Państwa i że będzie on przekazywany w zarząd właściwym ministerstwom. Majątek ten przeszedł na własność Państwa z mocy prawa, nie nabyły do niego żadnych praw majątkowych ani fizycznie przejmujące jego składniki ani jednostki wojskowe Ministerstwa Obrony Narodowej, ani następnie jednostki przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe czy sam resort Komunikacji. Majątek ten stał się mieniem ogólnonarodowym (państwowym) z mocy ustawy. Zatem, w ocenie Komisji, tylko właściwe organy państwowe mogły o nim decydować i ustanawiać prawa rzeczowe (w tym prawo zarządu) konkretnie oznaczonych składników mienia na rzecz innych podmiotów w obowiązującym wówczas trybie. Dlatego prawa zarządu nieruchomością nie można było wtedy tylko domniemywać. W ocenie organu, podstaw wyłączenia powyższego mienia z komunalizacji brak jest również w treści art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że zarówno wydzielanie, jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe takie jak m.in. PKP), przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd, następowało przed dniem 27 maja 1990 r. w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, które przeszło potem w zarząd, bądź jeszcze wcześniej decyzjami władz państwowych wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych. Z przepisu art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami zdaniem organu wyraźnie wynika, że zarząd nieruchomościami był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu takiej nieruchomości. Wszystkie państwowe jednostki miały obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie wówczas użytkowanych niezależnie od tego kiedy i od kogo przejętych. Komisja podniosła również, że od samego początku swojego istnienia PKP miało obowiązek ewidencjonowania wydzielonych temu przedsiębiorstwu nieruchomości, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa PKP. Udokumentowanie dopełnienia tego obowiązku należało zatem do odwołującej. Mimo wezwań odwołująca się Spółka nie udokumentowała tej okoliczności oraz nie wykazała tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego, tytuł prawny do spornego gruntu nie wynika również z rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. ani z przepisów regulujących status prawny tego przedsiębiorstwa, w tym ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe. Przekazywanie przedsiębiorstwom prawnorzeczowego tytułu do składników mienia ogólnonarodowego (państwowego) stanowiących nieruchomości zawsze było bowiem sformalizowane z uwagi na charakter tego rodzaju mienia, niezależnie kiedy faktycznie zostało przez przedsiębiorstwo PKP objęte. Niezasadne - w ocenie organu II instancji - byłoby także zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów art. 11 ust. 1 i 2 Przepisów wprowadzających oraz ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i prywatyzacji PKP. Konkludując, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że skoro przedmiotowa nieruchomość nie podlegała wyłączeniu z komunalizacji, to organy orzekające miały obowiązek stwierdzić, że stała się ona z dniem 27 maja 1990 r. mieniem komunalnym gminy miejskiej Wrocław. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie, podniosły zarzuty jak w toku postępowania odwoławczego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Dolnośląskiego. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oraz poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa. Sąd I instancji podzielił pogląd, że w sprawach dotyczących określonego mienia, pozostającego w dyspozycji faktycznej PKP decydujące znaczenie ma okoliczność, czy PKP legitymuje się w stosunku do tego rodzaju mienia decyzją o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania). Jedynie istniejący po stronie PKP tytuł prawny tego rodzaju świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa. W ocenie Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie organy administracji słusznie przyjęły, że w dniu wejścia w życie Przepisów wprowadzajacych sporne nieruchomości położone w obrębie Bieńkowice, nie były przedmiotem zarządu Polskich Kolei Państwowych, co w konsekwencji dawało podstawę prawną do stwierdzenia przez Wojewodę Dolnośląskiego komunalizacji przedmiotowej nieruchomości. Komunalizacja w trybie art. 5 ust. 1 Przepisów wprowadzających następowała z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja Wojewody Dolnośląskiego miała charakter deklaratoryjny. Z mocy zaś art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji należały one do terenowego organu administracji państwowej. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) umowa o nabyciu nieruchomości. Tymczasem w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających legitymowanie się przez Polskie Koleje Państwowe na dzień 27 maja 1990 r. tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów administracji, że prawnorzeczowy tytuł Polskich Kolei Państwowych do przedmiotowej nieruchomości nie wynika ani z powoływanych przez stronę skarżącą aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", ani też z konkretnych dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Jeżeli natomiast określone mienie ogólnonarodowe należało do przedsiębiorstwa państwowego w sensie faktycznym, a nie prawnym - gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia – mienie to podlegało komunalizacji ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających. Sąd wskazał, że dysponowanie czy zarządzenie mieniem państwowym przez przedsiębiorstwo państwowe nie oznacza, że majątek ten należał do dysponenta czy zarządcy. Użyte w cytowanym wyżej przepisie pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia do określonego podmiotu w sensie prawnorzeczowym, a nie faktycznym i nie jest tożsame z pojęciem "zarządzanie" czy "dysponowanie". Brak tytułu prawnego PKP w dacie 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza, że należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. Dodatkowo Sąd stwierdził, że organy administracji ponownie rozpoznając sprawę uwzględniły zalecenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2008 r. oraz wnikliwie i wyczerpująco rozpatrzyły całokształt materiału dowodowego i dokonały prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie, reprezentowane przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniosły zarzut naruszenia: 1) prawa materialnego, tj. - art. 4 ust. 1, art. 6 i art. 7 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe oraz art. 4 dekretu z dnia 11 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych oraz art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że do powstania tytułu prawnego do nieruchomości niezbędne było wydanie decyzji administracyjnej bądź zawarcie umowy o nabyciu nieruchomości w warunkach, gdy wskazane przepisy wskazują na normę rangi ustawowej jako źródła zarządu i użytkowania nieruchomości państwowych; - art. 37 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w związku z art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach i w związku z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o wywłaszczeniu nieruchomości poprzez ich zastosowanie i przyjęcie, że jednostka musi legitymować się decyzją administracyjną w zakresie zarządu lub użytkowania mienia państwowego, gdy z aktów wynika, iż istnieje pewna kategoria nieruchomości, na których zarząd lub użytkowanie obowiązuje mimo braku decyzji administracyjnych; - art. 16 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP poprzez jego niezastosowanie i odmowę uznania, iż przedmiotowa nieruchomość jako mienie skarżącego do niego należała; - art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki poprzez jego niezastosowanie; - art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2 Przepisów wprowadzających przez ich błędną interpretację i zastosowanie w warunkach braku przesłanek do uznania, iż mienie objęte zaskarżonym wyrokiem może zostać uznane za mienie należące do terenowych organów administracji rządowej lub do przedsiębiorstw, dla których organy te pełnią funkcje założycielskie w warunkach, gdy sporna nieruchomość nie może zostać zakwalifikowana do nieruchomości wskazanych w tych przepisach; - art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2 Przepisów wprowadzających w związku z art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP poprzez uznanie, że zwrot "należący do" jest tożsamy z udokumentowanym prawem zarządu, podczas gdy treść powołanych przepisów wskazuje na to, że negatywną przesłanką komunalizacji jest również samo posiadanie gruntu przez PKP; - art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP, w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r., poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji, gdy z analizy ww. przepisów wynika, że skarżąca została powołana do wykonywania zadań m.in. z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nią mienie, w tym sporna nieruchomość, podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako służąca wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej; - art. 2 ustawy z dnia 2 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej poprzez jego niezastosowanie; 2) przepisów postępowania, tj.: - art. 7 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, a w szczególności charakteru władania przez PKP sporną działką, co stało się przyczyną uznania, że PKP nie legitymowało się tytułem prawnym do działki i co zaważyło na wyniku postępowania komunalizacyjnego; - art. 77 kpa poprzez zaniechanie zgromadzenia materiału dowodowego, który mógłby potwierdzić istnienie zarządu PKP nad działką, w szczególności w aktach sprawy brak jest informacji, czy organy administracji wstępowały do Archiwum Państwowego o odpisy decyzji o ustanowieniu zarządu nad działką; - art. 76 kpa poprzez przyjęcie, że potwierdzenie istotnej okoliczności może nastąpić wyłącznie poprzez przedłożenie decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki ustawowe, według których następuje stwierdzenie nabycia z mocy prawa mienia na rzecz gminy. Przedmiotowa nieruchomość podlega wyłączeniu z komunalizacji z mocy prawa, ponieważ tak stanowi przepis art. 5 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Z rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" wynika jednoznacznie, że przedsiębiorstwo to prowadząc eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotąd przez Ministerstwo Komunikacji, obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy, wyodrębniony z ogólnego majątku Skarbu Państwa. W sposób nieuzasadniony pominięto obowiązujące w Polsce powojennej regulacje prawne dotyczące mienia poniemieckiego oddanego przedsiębiorstwu państwowemu PKP w związku z prowadzoną eksploatacją linii kolejowej. Przedmiotowe działki stanowiły w latach powojennych wyodrębnioną z ogólnego majątku Skarbu Państwa część nieruchomości związanych funkcjonalnie z infrastrukturą kolejową. Nieruchomości linii kolejowych poniemieckich zostały przejęte przez koleje polskie w strukturze istniejących podziałów nieruchomości, stąd koleje polskie objęły w tym czasie wydzielone części mienia ogólnonarodowego. Z dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych wynika, że na mienie odzyskane rozciąga się ustawodawstwo obowiązujące na obszarze Sądu Okręgowego w Poznaniu, a zatem także powoływanego rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. i postanowień dotyczących zarządu PKP z mocy przepisów prawa. Rozporządzeniem z mocą ustawy o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" zostało powtórzone w ramach regulacji stanów prawnych po 1945 r. Zachowane zostały również zapisy art. 4 i art. 6 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. dotyczące objęcia w zarząd przez przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" linii kolejowych oraz całego majątku ruchomego zarządzanego dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji. Na podstawie dekretu PKWN z 1 grudnia 1944 r. utworzono Ministerstwo Komunikacji, któremu powierzono administrowanie majątkiem poniemieckim w zakresie jego kompetencji. Jest to istotne wobec stanowiska organów, że brak jest wykazania przez PKP S.A. decyzji o oddaniu spornego mienia w zarząd, co wyłączałoby jego komunalizację. Do wykazania tytułu prawnego przez PKP wystarczającym jest wskazanie, że określone mienie pozostaje w dyspozycji Spółki i jest przewidziane na eksploatację infrastruktury kolejowej. Autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę na treść art. 37 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z 1961 r., zgodnie z którym tereny stanowiące własność państwa, będące do dnia wejścia w życie ustawy w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych przechodzą w użytkowanie tych jednostek, a zatem jednostka taka nie musi legitymować się decyzją administracyjną. Jak wskazuje przy tym ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach wykonywanie funkcji zwierzchniego kierownictwa przedsiębiorstwa PKP oraz reprezentowanie go jako całości na zewnątrz należy do Ministra Komunikacji, co pozwala na przyjęcie, że w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. Polskie Koleje Państwowe były jednostką państwową, posiadając także uprawnienia z zakresu administracji publicznej. Zgodnie zaś z dekretem z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, z mocy samego prawa przechodzi na własność Skarbu Państwa wszelki majątek m.in. Rzeszy Niemieckiej, niemieckich osób prawnych z wyłączeniem osób prawnych prawa publicznego, spółek kontrolowanych przez obywateli niemieckich lub przez administrację niemiecką. Jednocześnie zgodnie z art. 2 ust. 4 dekretu majątek niemieckich osób prawa publicznego przechodzi z mocy samego prawa na własność odpowiednich polskich osób prawnych, co wskazuje, że możliwym było nabycie nieruchomości przez PKP także z mocy samego prawa. W ocenie autora skargi kasacyjnej powołane akty prawne wskazują na konieczność wyjaśnienia daty i trybu przejęcia nieruchomości przez PKP, co tymczasem nie zostało w sprawie wyjaśnione. Także ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej wskazuje na odrębny stan prawny nieruchomości należących do przedsiębiorstw osób prawa publicznego i kontrolowanych przez administrację niemiecką. Te pierwsze były nabywane z mocy samego prawa przez odpowiadające im przedsiębiorstwa polskich osób prawnych, drugie zaś przejmowane przez Państwo Polskie. Stwierdzenie komunalizacji nie jest możliwe ze względu na art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", który wyłącza skomunalizowane mienia PKP. Co do naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających spółka skarżąca stwierdziła, że na gruncie ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP - w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r. - przedsiębiorstwo państwowe PKP z całą pewnością wykonywało zadania publiczne. Zgodnie bowiem z art. 1 tej ustawy przedsiębiorstwo PKP, jest utworzone do wykonywania przewozu osób i rzeczy kolejami użytku publicznego w komunikacji krajowej i międzynarodowej, w celu zaspokajania potrzeb ludności i gospodarki narodowej, a także obronności i bezpieczeństwa państwa. Powołana ustawa wprost powierzała PKP wykonanie zadań znajdujących się we właściwości organów administracji rządowej, co wymagało ustalenia, czy określony składnik mienia służył wykonywaniu tychże zadań. Wojewódzki Sąd Administracyjny tymczasem bezpodstawnie zaniechał ustalenia wskazanych okoliczności. Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji bądź orzeczenie na podstawie art. 188 p.p.s.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji stanął na stanowisku, że obowiązująca w dniu wejścia w życie Przepisów wprowadzających ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U.Nr 22, poz. 99 z późn. zm.) przewidująca w art. 38 ust. 2 powstanie zarządu na podstawie decyzji odpowiedniego organu, na podstawie umowy zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi lub umowy o nabyciu nieruchomości, zawierała wyczerpujący katalog zdarzeń prawnych stanowiących podstawę ustanowienia zarządu. Na tej podstawie uznał zatem, że brak tak rozumianego tytułu prawnego Polskich Kolei Państwowych S.A. na dzień 27 maja 1990 r. w stosunku do konkretnie oznaczonej nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała w rozumieniu art. 5 ust 1, pkt 1 Przepisów wprowadzających do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela powyższego poglądu. Przede wszystkim należy stwierdzić, że nieuprawnione jest powoływanie się na przepis art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jako podstawę do tworzenia zamkniętego katalogu źródeł, z których wywodzić można tytuł prawny do konkretnej nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że przepis ten odnosi się do oddawania nieruchomości w zarząd na podstawie ustawy o gospodarowaniu gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Świadczy o tym choćby brzmienie art. 40 tej ustawy, który wymienia elementy, jakie musi zawierać decyzja bądź umowa o oddaniu gruntów w zarząd. Tymczasem nie można wykluczyć sytuacji, że tytuł prawny do gruntów dla określonej jednostki państwowej mógł powstać przed wejściem w życie ustawy o gospodarowaniu gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W konsekwencji poszukiwanie tytułu prawnego do konkretnej nieruchomości nie może ograniczać się do ustalenia, czy istnieje decyzja bądź umowa w przedmiocie oddania w zarząd. W przypadku Polskich Kolei Państwowych S.A. konieczne jest posiłkowanie się generalnymi zasadami korzystania przez przedsiębiorstwa państwowe z mienia ogólnonarodowego (państwowego) oraz przepisami regulującymi powstanie i funkcjonowanie samego przedsiębiorstwa. Do dnia 1 lutego 1989 r. obowiązywała w Polsce zasada jednolitego funduszu własności państwowej (por. uchwała 7 sędziów SN z dnia 16 października 1961 r. o sygn. akt I CO 20/61, OSNC 1962/2/41). Zgodnie bowiem z obowiązującym do tego dnia przepisem art. 128 kc prawo własności mienia państwowego służyło wyłącznie Skarbowi Państwa. W myśl zasady jednolitego funduszu własności państwowej Państwo socjalistyczne było jedynym właścicielem całego mienia państwowego i zachowywało w stosunku do niego pełnię uprawnień właścicielskich niezależnie od tego, w czyim zarządzie mienie to pozostawało, a więc również w stosunku do mienia znajdującego się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, a więc odrębnej od Skarbu Państwa osoby prawnej. Z zasadą jednolitego funduszu własności państwowej związana była zasada centralizacji planowania i ogólnego kierownictwa produkcji. Uprawnienia organów Państwa normowane były w ustawodawstwie zwykłym, m. in. w dekrecie z dnia 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych (tekst jedn.: Dz.U. z 1960 r. Nr 18, poz. 111). Jak wynikało z art. 1 ust. 1 i art. 4 dekretu przedsiębiorstwo państwowe było podstawową jednostką organizacyjną gospodarki planowej i powstawało w drodze zarządzenia właściwego ministra lub w drodze uchwały prezydium właściwej rady narodowej. W takim samym trybie następowało przydzielenie przedsiębiorstwu państwowemu środków produkcji, koniecznych do realizacji jego zadań planowych. Dekret o przedsiębiorstwach państwowych wprowadzał zasadę decentralizacji bezpośredniego zarządu, sprowadzającą się do tego, że przedsiębiorstwom państwowym przyznana została wiązka uprawnień w stosunku do przydzielonego mienia ogólnonarodowego określana mianem "zarządu i użytkowania", "zarządu operatywnego" czy po prostu "zarządu". W konsekwencji, przy zachowaniu wyłącznej własności Państwa, przedsiębiorstwa państwowe wykonywały w imieniu własnym względem zarządzanych przez nie części mienia ogólnonarodowego uprawnienia płynące z własności państwowej. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 14 czerwca 1963 r. o sygn. akt I CR 336/63 (publ. OSNC 1964/11/223) prawo zarządu stanowiło prawo swoiste, odmienne od znanych ustawodawstwu praw rzeczowych, w szczególności własności i ograniczonych praw rzeczowych. Powstawanie tego prawa oraz jego przenoszenie regulowały różne, często podustawowe akty prawne, na przykład uchwały Rady Ministrów. Przyjmowano bowiem, że skoro obrót dokonuje się w obrębie jednolitej własności Państwa, nie wymaga to regulacji ustawowej. Najczęściej, prawną podstawę przekazywania mienia państwowego w zarząd i użytkowanie przedsiębiorstwom państwowym stanowiły przepisy art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) czy też analogicznego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. (Dz.U. Nr 47, poz. 354). Powszechnie też akceptowano możliwość powstania prawa zarządu mieniem państwowym na mocy przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie określonej państwowej jednostki organizacyjnej (por. Z. Truszkiewicz, Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości. Komentarz, Zakamycze 1995, s. 345). Przykładem regulacji prawnych odnoszących się do powstania konkretnych podmiotów, które jednocześnie ustanawiały zarząd nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 października 1954 r. o utworzeniu Tatrzańskiego Parku Narodowego (Dz.U. z 1955 r. Nr 4, poz. 23 z późn. zm.). Pozbawione podstaw prawnych jest zatem negowanie możliwości powoływania się na akt prawny regulujący powstanie konkretnego podmiotu i wykazywanie, że zgodnie z jego regulacją całe, bo określone w sposób nieskonkretyzowany, mienie przeszło w zarząd danego podmiotu. W przypadku przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, ze względu na znaczenie kolejnictwa dla funkcjonowania Państwa, ustrój i zasady funkcjonowania regulowane były przepisami ustawowymi lub zrównanymi z ustawowymi. W tym celu zostały wydane odpowiednie akty prawne regulujące utworzenie i działalność tego przedsiębiorstwa łącznie z przepisami dotyczącymi jego mienia. Odnosi się to zarówno do okresu międzywojennego jak i powojennego. Pierwszym takim aktem prawnym było rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312). Stosownie do przepisu art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe prowadziło eksploatację wszystkich linii kolejowych zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji i w tym celu objęło w zarząd i użytkowanie cały majątek nieruchomy. Majątek oddany przedsiębiorstwu Polskie Koleje Państwowe w użytkowanie i zarząd lub na własność przedsiębiorstwa wyodrębniony był z ogólnego majątku Skarbu Państwa. Powyższe rozporządzenie zostało uchylone mocą art. 48 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. z 1970 r. Nr 9, poz. 76 z późn. zm.), której część dotycząca przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe została następnie zastąpiona przez przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. Nr 26, poz. 138 z późn. zm.). Jak wynikało z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. mienie oraz prawa i zobowiązania przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", działającego dotychczas na podstawie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, stały się mieniem oraz prawami i zobowiązaniami PKP, działającego na podstawie przepisów nowej ustawy. Zgodnie zaś z przepisem art. 16 ust. 2 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., mienie PKP stanowiły środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (to jest w dniu 9 grudnia 1989 r.) oraz środki nabyte przez PKP w toku dalszej jego działalności. Ponadto należy też zauważyć, iż wobec zmian granic państwa, które nastąpiły po 1944 r., na Ziemie Odzyskane zostało rozciągnięte ustawodawstwo obowiązujące wcześniej na obszarze działalności Sądu Okręgowego w Poznaniu (art. 4 dekretu z 13 grudnia 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych, Dz.U. z 1945 r. Nr 51, poz. 295). Zarówno ten przepis, jak i przepisy ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki (Dz.U. Nr 3, poz. 17), przepisy dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87) wraz z obowiązującym jeszcze w tym czasie rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. stanowiły prawną podstawę do przekazania w zarząd i użytkowanie Polskich Kolei Państwowych przejętych na własność Skarbu Państwa kolei poniemieckich i byłego Wolnego Miasta Gdańska. Przy ustalaniu stanu prawnego nieruchomości użytkowanych przez Polskie Koleje Państwowe nie można też pominąć przepisu art. 80 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w myśl którego grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Nie można również tracić z pola widzenia treści art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 z późn. zm.), który – przy spełnieniu określonych przesłanek – przyznaje z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, prawo wieczystego użytkowania przedsiębiorstwu PKP w stosunku do gruntów, co do których PKP nie legitymowało się dokumentem o przekazaniu w formie prawem przewidzianej. Ustawodawca mocą art. 34a wymienionej ustawy wyłączył powyższe grunty z komunalizacji przewidzianej na podstawie Przepisów wprowadzających. Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 34a został dodany do ustawy na mocy art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 80, poz. 720), która weszła w życie z dniem 25 maja 2003 r. Uprawnione jest twierdzenie, że przepis ten sankcjonował jedynie dotychczasowy stan prawny, nie tworzył zaś nowej reguły procesu komunalizacyjnego. Nieracjonalne byłoby bowiem objęcie zakazem komunalizacji gruntów kolejowych, w stosunku do których Polskie Koleje Państwowe nie legitymowały się decyzją czy umową o oddaniu w zarząd, wydaną na podstawie ustawy o gospodarowaniu gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jeśli w myśl poglądów wyrażonych przez Sąd I instancji uległyby one komunalizacji już wcześniej, tj. z dniem 27 maja 1990 r. Nie stanowi ponadto argumentu przemawiającego za komunalizacją nieruchomości będących w posiadaniu Polskich Kolei Państwowych fakt, że przedsiębiorstwo to nie zostało wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. Nr 51, poz. 301), wydanym podstawie art. 11 ust. 2 Przepisów wprowadzających. Przepis art. 11 ust. 2 Przepisów wprowadzających wyłączał z komunalizacji majątek, który służył wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, należący do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14 oraz należący do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art. 15. Przyjmując, że mienie kolejowe nie podlegało dyspozycji przepisów art. 5 ust. 1-3 Przepisów wprowadzających (zatem nie podlega komunalizacji), nie dotyczył go w konsekwencji przepis art. 11 Przepisów wprowadzających. Nie znajdowało zatem uzasadnienia wskazywanie majątku Polskich Kolei Państwowych w treści wspomnianego rozporządzenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że grunty związane z funkcjonowaniem kolei mogły być oddane w użytkowanie i zarząd Polskich Kolei Państwowych na mocy przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie samego przedsiębiorstwa. Analiza aktów prawnych stanowiących podstawę funkcjonowania Polskich Kolei Państwowych (począwszy od rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r.) wskazuje, że przedsiębiorstwo to funkcjonowało w oparciu o majątek (mienie) wydzielony z majątku Państwa. I chociaż - jak wskazano wcześniej – majątek ten pozostawał własnością Państwa, to w wyniku decentralizacji bezpośredniego zarządu przedsiębiorstwom państwowym przyznane zostały uprawnienia "zarządcze" w stosunku do przydzielonej części mienia ogólnonarodowego niezbędnej do prowadzonej działalności. Skoro zatem grunty kolejowe mogły być z mocy prawa w zarządzie Polskich Kolei Państwowych, to nie można uznać, że jednocześnie były zarządzane przez terenowe organy administracji państwowej. Warto w tym miejscu powołać się na poglądy wyrażone w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r. o sygn. akt W 13/91 (OTK 1992, nr 2, poz. 37), w której Trybunał Konstytucyjny rozróżnił uprawnienia władcze przysługujące Państwu, jako właścicielowi gruntów pozostających w zarządzie przedsiębiorstw państwowych, wykonywanych przez organy administracji państwowej stopnia podstawowego, od uprawnień, o których mowa w art. 5 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Trybunał stwierdził, że z punktu widzenia organów i wykonywanych przez nie uprawnień względem gruntów, będących w zarządzie przedsiębiorstw państwowych, można mówić o "należeniu" tych gruntów do wymienionych organów, jednakże to "należenie" ze względu na jednocześnie istniejące uprawnienia przysługujące względem tych gruntów przedsiębiorstwom państwowym, na podstawie wykonywanego przez nie zarządu, było inne niż "należenie" mienia do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, o których mówi przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających. Reasumując należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył wymienione w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego zarówno przez ich błędną wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie. W konsekwencji naruszenia przepisów prawa materialnego doszło również do naruszenia powoływanych przez autora skargi kasacyjnej przepisów postępowania. Jeżeli bowiem przyjąć, że przedsiębiorstwo może udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi, że konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei i na dzień 27 maja 1990 r. była w zarządzie PKP, to postępowanie dowodowe ograniczające się do poszukiwania decyzji o oddaniu w zarząd należy uznać za niewystarczające. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. jak w pkt 2.