I SA/Wa 2421/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją [...] z [...] października 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako minister/organ) działając na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020r. poz. 256, dalej jako kpa) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] maja 1990r. przez Gminę Miejską [...] własności nieruchomości położonej we [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu [...], jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...]. Decyzja wojewody z dnia [...] kwietnia 2009r. zapadła na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm., dalej jako ustawa). Z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności wystąpił Prezydent [...] podnosząc, że nieruchomość Skarbu Państwa pozostawała we władaniu PKP w [...] Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych we [...] przy czym w [...] % stanowiła odcinek linii kolejowej o znaczeniu strategicznym w kierunku [...] wraz z infrastrukturą kolejową, a część tej nieruchomości oznaczona jako działka nr [...], na której są usytuowane linie kolejowe, zgodnie z decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 26 września 2005r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. MI z dnia 14.10.2005r. Nr 11, poz. 72 ze zm.) stanowiła teren zamknięty, zastrzeżony ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, co skutkowało (w ocenie Wojewody [...]) przyjęciem, że PKP prawo zarządu uzyskało na podstawie przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia [...] września 1926r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PKP. (Dz.U. z 1926r. Nr 97, poz. 568 ze zm.). Ten sposób dowodzenia istnienia prawa zarządu wg gminy [...] (dalej jako skarżąca) nie znajduje uzasadnienia w świetle uchwały składu 7 sędziów NSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2017r. sygn. akt. I OPS 2/16. Uzasadnia to, zdaniem skarżącej, wyeliminowanie z obrotu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. w trybie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Odmawiając stwierdzenia nieważności spornej decyzji z 2009r. minister punkt po punkcie wyjaśnił zasady i przesłanki postępowania prowadzonego na podstawie art. 156 § 1 kpa - akcentując, iż jest to nadzwyczajny tryb postępowania i stanowi wyłom od wyrażonej w art. 16 kpa zasady stabilności decyzji. Wyjaśnił, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy - co naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania - lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z punktu widzenia wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Podał, że obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jest - w sytuacji wydania jej z rażącym naruszeniem prawa - wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony przy czym bierze się pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Organ wyjaśnił, że dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa koniecznym jest nie tylko stwierdzenie naruszenie prawa, ale ustalenie, iż owo naruszenie miało charakter rażący, a zatem nie dający się pogodzić z porządkiem prawnym, co w tej sprawie nie występuje. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. znak: [...] zapadła na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy, w świetle którego mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych (...) stało się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu [...] maja 1990r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Ww nieruchomość pozostawała w dniu komunalizacji we władaniu [...] D. O. K. P. we [...], i uległa wielokrotnym podziałom. Na mocy szeregu decyzji Wojewody [...] stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990r. przez przedsiębiorstwo państwowe PKP S.A. z siedzibą w [...] działek: nr [...], powstałych z podziału działki nr [...]. Jak wyjaśnił minister, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. wyrokach: sygn. akt I OSK 1716/10 z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1295/05 z dnia 2 lutego 2006 r.; sygn. akt I SA/Wa 2221/2005 z dnia 8 czerwca 2006 r. oraz sygn. akt I SA/Wa 2240/98 z dnia 5 listopada 1999 r., wyrażony został pogląd, iż nieruchomość stanowiąca składnik majątku przedsiębiorstwa państwowego nie podlega komunalizacji z mocy prawa, jeżeli pozostaje w zarządzie tego przedsiębiorstwa lub gdy przedsiębiorstwo ma do niej inny tytuł prawny, zaś faktyczne władanie mieniem bez tytułu prawnego nie jest równoznaczne z pojęciem należenia do przedsiębiorstwa państwowego. Przy czym, jak wynika z tych wyroków, zarząd nie może być dorozumiany a musi być potwierdzony dokumentami, tj. decyzją terenowego organu administracji państwowej, umową zawartą za zezwoleniem tego organu o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości. Jednocześnie, wg Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, (wyroki: sygn. akt I SA/Wa 1901/07 z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 196/08 z dnia 13 maja 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 566/07 z dnia 19 lipca 2007 r.), w niektórych przypadkach tytuł prawny do nieruchomości dla określonej jednostki państwowej mógł powstać także z mocy przepisów prawa regulujących jej powstanie oraz funkcjonowanie. W spornej decyzji z [...] kwietnia 2009r. znak: [...] wojewoda przyjął, że nabycie ww nieruchomości w zarząd przez przedsiębiorstwo PKP nastąpiło na podstawie przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1926r o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. 1926r., Nr 97, poz. 568 ze zm.) ponieważ przepisy te dotyczą objęcia w zarząd majątku dotychczas zarządzanego przez Ministra Komunikacji. Organ wyjaśnił, że stanowisko dotyczące możliwości powstania prawa zarządu przedsiębiorstwa w niektórych sytuacjach z mocy samego aktu erekcyjnego znalazło również odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowo -administracyjnym (wyroki WSA w Warszawie: z dnia 19 lipca 2007r. nr I SA/Wa 565/07 i z dnia 26 lutego 2007r. nr I SA/Wa 1857/06). W związku z powyższym w ocenie Wojewody [...] orzekającego w 2009r. nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 5 ust. 1 ustawy, bowiem nieruchomość nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego gdyż funkcjonująca w sposób nieprzerwany od roku 1945r. linia kolejowa wraz z przynależną do niej infrastrukturą kolejową nie należała i nie mogła należeć w tej dacie do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Mając na uwadze rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące kwestii dokumentowania prawa zarządu PKP do pozostających w ich władaniu nieruchomości, minister uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy. Nie stwierdził też wystąpienia żadnej z pozostałych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. W skardze na ww decyzję ministra Gmina [...] wniosła o jej uchylenie w całości zarzucając mu naruszenie prawa procesowego, tj.: art. 7 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niewyjaśnieniu w sposób prawidłowy okoliczności sprawy, a co za tym idzie na błędnym opisaniu stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu [...] maja 1990 r., mające wpływ na rozstrzygnięcie organu; - art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...] w postaci art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) poprzez błędne uznanie, że przedmiotowa nieruchomość nie podlega komunalizacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W kontrolowanej sprawie postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy art. art.156-158 kpa, a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy kwestionowana decyzja 2009r. została wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. Skarżąca uzasadniała swoje stanowisko rażącym naruszeniem prawa przez organ orzekający w 2009r., tj. wystąpieniem przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W orzecznictwie przyjęto, iż naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 15 marca 2018 r. I OSK 2217/17, LEX nr 2473445, w orzecznictwie sądowym, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, przyjmowany jest obecnie pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z [...] kwietnia 1994 r., [...], OSN 1994, Nr [...], poz. [...]; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 91, wyrok NSA z 13 września 2012 r., II GSK 1206/11, LEX nr 1244513.). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Ponadto w sposób rażący można naruszyć jedynie przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W przeciwnym wypadku przy możliwej różnej interpretacji przepisu charakter naruszenia nie może być postrzegany jako rażący. W sprawach dotyczących komunalizacji na gruntach zajmowanych przez PKP Naczelny Sąd Administracyjny wydał dwie uchwały w składzie siedmiu sędziów: z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. I OPS 2/16 (publ. ONSAiWSA 2017, Nr 4, poz. 59) i z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. I OPS 5/17 (publ. ONSAiWSA 2018, Nr 3, poz. 42). Oznacza to, że w orzecznictwie w zakresie interpretacji przepisów dotyczących dokumentowania praw do nieruchomości - istniały rozbieżności, na co zasadnie zwrócił uwagę minister w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Już samo zagadnienie wykładni prawa jest uznawane za uchylające się spod kwalifikacji przesłanki rażącego naruszenia prawa. Taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana. Nawiązując do powyższego Sąd stwierdził, że dokonana przez organ ocena decyzji z 2009r. nie budzi zastrzeżeń. Nie można mówić o naruszeniu przywołanych w skardze przepisów w kontekście art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. W tym stanie rzeczy, skoro nie podniesiono żadnych innych argumentów, a organ nie stwierdził innych wad ww decyzji z 2009r. skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa. Organ prawidłowo ocenił zarówno stan faktyczny jak i stan prawny sprawy, a stanowisko swoje uzasadnił adekwatnie do treści art. 107 § 3 kpa. W świetle przywołanych wyżej uchwał NSA strona skarżąca ma niewątpliwie rację podnosząc, że linia orzecznicza ostatecznie stanęła na stanowisku, które ona prezentuje. Powyższe argumenty Sąd uwzględniłby w postępowaniu zwykłym. Nie do zaakceptowania jest natomiast koncepcja, że kontrolowana w ramach nadzoru decyzja z 2009r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.