I OSK 1716/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. z/s w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1788/09 w sprawie ze skargi Gminy Łódź na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) sierpnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Gminy Łódź na rzecz C. Sp. z o.o. z/s w Łodzi kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1788/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) sierpnia 2009 r. nr (...) oraz decyzję tego organu z dnia (...) maja2009 r. nr (...) w sprawie ze skargi Gminy Łódź w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Wojewoda Łódzki decyzją z dnia (...) lipca 2003 r. nr (...) , wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę Miasta Łódź z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. P. (...) oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr nr (...) stanowiącej integralną część decyzji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - po przeprowadzeniu na wniosek "C. " Spółki z o.o. z siedzibą w Łodzi postępowania administracyjnego - stwierdził nieważność w/w decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia (...) lipca 2003 r. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr (...) z dnia (...) maja2009 r. wystąpił Prezydent Miasta Łodzi, podnosząc, iż powołane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dokumenty nie stanowią o prawie zarządu istniejącym w dniu 27 maja 1990 r, co było również przedmiotem analizy prowadzonej przez organ I instancji, tj. Wojewodę Łódzkiego, kwestionując rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Łódź-Śródmieście z dnia 22 lutego 1988 r. nr 112/86/N oraz wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) maja2009 r. nr313 Pismem z dnia 11 sierpnia 2009 r. "C. " Spółka z o.o. z siedzibą w Łodzi wskazała, że treść decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Łódź-Śródmieście z dnia (...) lutego 1988 r. nr (...), decyzji Urzędu Dzielnicowego Łódź-Śródmieście z dnia (...) maja 1986 r. nr (...), a także decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia (...) maja 1991 r. nr (...) oraz decyzji Ministra Budownictwa z dnia (...) sierpnia 2006 r. nr (...), potwierdza fakt pozostawania przedmiotowej nieruchomości w zarządzie ŁZCP "C. ", i sprzeciwiła się uchyleniu zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) maja2009 r. nr (...). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia (...) sierpnia 2009 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że przedmiotem postępowania zakończonego niniejszą decyzją była ponowna kontrola, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności części w/w decyzji Wojewody Łódzkiego. Analiza wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wykazuje żadnych nowych, istotnych dla sprawy okoliczności, mogących podważyć stanowisko wyrażone w decyzji z dnia (...) maja2009 r. nr 313. Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w zaskarżonej decyzji prawidłowo wyjaśniono, iż przy wydawaniu kontrolowanej decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia (...) lipca 2003 r. doszło do rażącego naruszenia art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zgodnie z tymi przepisami, wojewoda, uznając, iż w dniu 27 maja 1990 r. mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stało się z mocy prawa mieniem właściwych gmin, wydawał decyzję w sprawie stwierdzenia nabycia tego mienia. W przedmiotowej sprawie jednakże nieruchomość położona w Łodzi przy ul. P. (...) , oznaczona w ewidencji gruntów jako działki nr (...) , w dniu 27 maja 1990 r. należała do przedsiębiorstwa, w stosunku do którego na mocy § 5 zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 12 marca 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu i Prezesem Urzędu Planowania o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą "(...)", zwierzchni nadzór państwowy sprawował Minister Przemysłu i Handlu. Jak bowiem ustalono, działki stanowiące przedmiot komunalizacji, tj. działki nr nr (...) , powstały z podziałów dokonanych na pierwotnie istniejącej działce oznaczonej nr 411, i działki te na dzień 27 maja 1990 r. były w zarządzie , "C. " w Łodzi. Potwierdzeniem tej okoliczności jest decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Łódź-Śródmieście z dnia (...)lutego 1988 r. nr (...) która stanowiła, iż w zarządzie ŁZCP "C. " pozostaje grunt o pow. łącznej 58.995 m2, położony w obrębie (...) , oznaczony na wyżej powołanej mapie jako działki 411/1 - opow.26.251m2, 411/2 - opow. (...) m2. Zdaniem organu, wprawdzie Skarb Państwa był właścicielem przedmiotowych nieruchomości, to jednak zarząd sprawowały C. "C. " w Łodzi, co potwierdza odpis księgi wieczystej KW nr 80886. Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, z powyższego wynika, iż przedmiotowe nieruchomości na dzień komunalizacji mienia Skarbu Państwa z mocy prawa, tj. na dzień 27 maja 1990 r, nie należały do żadnego z podmiotów określonych w w/w przepisie art. 5 ust. 1 pkt 1, a zatem komunalizacja nieruchomości nastąpiła wbrew ściśle obowiązującym przepisom prawa. W podobnej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 marca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 174/04, wskazał, iż pozostawanie nieruchomości w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, dla którego organem założycielskim nie był terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, wyklucza komunalizację w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych; w wyroku z dnia 23 października 1998 r. sygn. akt I SA 441/98 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż w art. 5 ust. 1 ustawy chodzi o mienie należące do przedsiębiorstw państwowych, zakładów i innych jednostek, dla których organami założycielskimi były rady narodowe i terenowe organy administracji stopnia podstawowego. Przedmiotowa nieruchomość należała do NBP, będącego bankiem centralnym, a - jak wynika z brzmienia przepisu, na podstawie którego skarżący domaga się komunalizacji - ustawodawca wyłączył takie mienie z komunalizacji ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił, iż wedle obowiązującej w dacie komunalizacji treści art. 34 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, Skarb Państwa był w stosunkach cywilnoprawnych podmiotem praw i obowiązków, które dotyczyły mienia państwowego nie należącego do innych państwowych osób prawnych. A contrario - mieniem mogącym podlegać komunalizacji były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się wówczas pod zarządem innych niż Państwo państwowych osób prawnych. Wyłączeniu zatem z komunalizacji podlegało mienie, które bezpośrednio przed wejściem w życie cytowanej wyżej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. znajdowało się pod zarządem innych niż państwo, państwowych osób prawnych, do których należały przedsiębiorstwa państwowe. Minister Spraw Wewnętrznych stwierdził również, iż kwestionowanie rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Łódź-Śródmieście z dnia 22 lutego 1988 r. nie może odnieść oczekiwanego skutku, ponieważ decyzja ta nie została wyeliminowana z obiegu prawnego i jako taka wywarła określone, wiążące skutki prawne. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Łódź; zarzucając naruszenie art. 28 kpa oraz art. 156 § 1 K.p.a. i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji poprzedzającej. Skarżąca podniosła, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w ponownym rozstrzygnięciu nie zbadał treści decyzji, która według niego ma potwierdzać istnienie prawa zarządu dla ŁZCP "C. " w Łodzi, a w konsekwencji błędnie przyjął, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Łódź-Śródmieście z dnia 22 lutego 1988 r. nr 112/86/N, stanowi o prawie zarządu dla wyżej wymienionej państwowej jednostki organizacyjnej, ponieważ decyzją tą Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Łódź-Śródmieście, w punkcie l-szym odebrał ŁZCP "C. " w Łodzi prawo zarządu, a następnie zobowiązał te Zakłady do protokolarnego przekazania gruntów oraz ustalił, iż w zarządzie pozostaje grunt o pow. łącznej 58.995 m2. Taki zapis świadczyłby o istnieniu prawa zarządu tylko i wyłącznie wtedy, gdy prawo zarządu było wcześniej ustanowione. Natomiast Zakłady legitymowały się tylko decyzją z dnia 30 maja 1986 r. nr 112/86, którą terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego ustalił nowe opłaty za zarząd. Wbrew stwierdzeniu organu nadzoru odpis księgi wieczystej KW 80886 nie potwierdza, że zarząd sprawowały C. "C. " w Łodzi, gdyż z załączonego do akt sprawy badania księgi wieczystej, sporządzonego w dniu 4 kwietnia 2002 r. wynikają jedynie wpisy dotyczące podstawy przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa oraz prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz tej jednostki - na podstawie decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Łódzkiego z dnia (...) maja 1991 r. nr (...) . Organ też błędnie interpretuje art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.), oznaczony na dzień wejścia w życie ustaw samorządowych, tj. na dzień 27 maja 1990 r., jako art. 87 ust. 1 (t.j.: Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 z późn. zm., ), który stwierdzał, iż "grunty państwowe będące w dniu wejścia wżycie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek." Pomijając fakt wpisania numeracji w/cyt. przepisu według późniejszego stanu z dnia 10 kwietnia 1991 r. (opublikowanego w Dz. U. Nr 30), z powyższego zapisu nie wynikało, że "zarząd powstawał z mocy samego prawa", jak wskazał w zaskarżonej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Aby bowiem powstało prawo zarządu, dla danej państwowej jednostki organizacyjnej, musiała się ona legitymować prawem użytkowania, ustanowionym mocą decyzji administracyjnej, wydanej przez właściwy organ. Wymagały jej w szczególności art. 8 ust. 1 ustawy z 1961 r. i art. 38 ust. 2 ustawy z 1985 r. obowiązującej na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. na dzień 27 maja 1990 r. Zdaniem strony skarżącej, ważna decyzja administracyjna była zawsze, mimo zmieniających się ustaw, warunkiem koniecznym powstania prawa użytkowania (zarządu) gruntu państwowego na rzecz państwowych jednostek organizacyjnych i w tym przedsiębiorstwa państwowego. Było to przedmiotem wyjaśnień Trybunału Konstytucyjnego, np. w wyroku z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. U. 6/99 (OTK 1999/7/159), w którym szczegółowo wskazał na zbiór przepisów będących podstawą do podejmowania takich rozstrzygnięć. Ustanowienia prawa zarządu (a wcześniej prawa użytkowania) nie można zatem domniemywać, a w przypadku, gdy taka decyzja nie zapadła, podmiot władający nieruchomością państwową był tylko i wyłącznie jej posiadaczem oraz nie przysługiwało mu do niej żadne ograniczone prawo rzeczowe. Fakt użytkowania nieruchomości, o którym pisze Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, może wynikać tylko z odpowiedniej decyzji administracyjnej, a takiego dokumentu w toku postępowania nadzorczego nie przedstawiono. Trafne jest stwierdzenie organu pierwszej instancji - Wojewody Łódzkiego, który podejmując rozstrzygnięcie z dnia (...) lipca 2003 r. nr (...) , przyjął, iż decyzje Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Łódź-Śródmieście nie potwierdzały istnienia prawa zarządu dla ŁZCP "C. " w Łodzi. Strona skarżąca stwierdziła, że organ nadzoru naruszył art. 28 Kpa, uznając za stronę przedmiotowego postępowania "C. " Spółkę z o.o., następcę prawnego Łódzkich Zakładów Cewek Przędzalniczych "C. " w Łodzi. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 kwietnia 2007 r. I OSK 770/06 (LEX nr 345868) wyjaśnił, iż spółce legitymującej się prawem użytkowania wieczystego oraz własnością naniesień, nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym. W związku z tym, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prowadząc niniejsze postępowanie na wniosek "C. " Spółki z o.o., naruszył art. 28 Kpa oraz nietrafnie stwierdził o rażącym naruszeniu prawa w decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia (...) lipca 2003 r. o stwierdzeniu nieodpłatnego nabycia przez gminę Miasto Łódź z mocy prawa własności nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. P. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż z obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz.. 99 z późn. zm.) wynikało, że państwowe jednostki organizacyjne, w tym przedsiębiorstwa państwowe, grunty państwowe uzyskiwały w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź na podstawie umowy o nabyciu nieruchomości, a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz.159), które przeszło potem w zarząd. Oznacza to, że zarząd nieruchomości był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Ponieważ stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa i gmina, osoba trzecia może być stroną takiego postępowania – domagać się jego wszczęcia tylko wtedy, gdy wykaże, że to jej właśnie w dniu 27 maja 1990 r. przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanego gruntu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, na stronie wnoszącej o stwierdzenie nieważności spoczywa obowiązek wykazania posiadania tytułu prawnego do spornego mienia. Prawa takiego nie można domniemywać, powołując się tylko na dokumenty ustalające czy aktualizujące opłaty z tytułu użytkowania lub zarządu danym mieniem. Mając na uwadze znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty dotyczące nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją, brak tytułu prawnego dla wnioskodawcy niniejszego postępowania nadzorczego do władania tą nieruchomością w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), oznacza, że wnioskodawcy nie przysługiwał żaden prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości objętej skargą. Okoliczność, że na komunalizowanym gruncie znajdują się budynki i urządzenia stanowiące odrębny od gruntu przedmiot własności, których własność w drodze uwłaszczenia nabyła państwowa osoba prawna, nie daje tej osobie - jej następcy prawnemu - legitymacji strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Komunalizacja z mocy prawa mienia ogólnonarodowego, w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. i uwłaszczenie państwowych osób prawnych nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub gmin na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, dotyczą dwu odrębnych zdarzeń prawnych. Komunalizacja z mocy prawa oznacza przejście z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - tj. z dniem 27 maja 1990 r. własności mienia ogólnonarodowego należącego do podmiotów wskazanych w ustawie na właściwą gminę. Uwłaszczenie natomiast, to przekształcenie także z mocy prawa (ale) z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. – czyli z dniem 5 grudnia 1990 r. - zarządu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub gmin, przysługującego państwowym (komunalnym) osobom prawnym w użytkowanie wieczyste gruntu z jednoczesnym uzyskaniem własności naniesień budowlanych na gruncie tym się znajdujących. Decyzja wydana przez wojewodę w przedmiocie komunalizacji, niezależnie od tego w jakim czasie została podjęta, jedynie potwierdza zdarzenie, jakie nastąpiło w dniu 27 maja 1990 r. Oznacza to, że w procesie komunalizacji następującej z mocy prawa, polegającym na przejściu w wyznaczonym ustawą dniu własności określonego mienia ogólnonarodowego ze Skarbu Państwa na właściwą gminę, osoba prawna korzystająca z tego mienia nie miała interesu prawnego, jej interes mógł mieć co najwyżej charakter faktyczny. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Łódzkiego z dnia (...) lipca 2003 r. stwierdzającej nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto Łódź własności nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. P., zostało wszczęte na wniosek "C. " Spółka z o.o. w Łodzi, która twierdziła, że wykonywała prawo zarządu w stosunku do tej nieruchomości. Jak wynika z przywołanego wyżej art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. państwowe jednostki organizacyjne, w tym przedsiębiorstwa państwowe, grunty państwowe uzyskiwały w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź na podstawie umowy o nabyciu nieruchomości. Skoro zatem zarząd nieruchomości był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia, a wnioskodawca nie przedstawił żadnego z dokumentów wskazujących na ustanowienie do tych nieruchomości prawa zarządu, nie można uznać za trafne stwierdzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż C. "C. " w Łodzi (obecnie "C. " Spółka z o.o. w Łodzi) sprawowały zarząd w stosunku do przedmiotowych nieruchomości. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w świetle powyższego należy uznać, iż wnioskodawcy w postępowaniu nadzorczym nie przysługiwało prawo strony w postępowaniu komunalizacyjnym, a tym samym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w niczym nie zmieniałoby sytuacji prawnej Spółki C. . Skoro więc wynik postępowania komunalizacyjnego dotyczący stwierdzenia przejścia z mocy prawa własności przedmiotowego mienia ze Skarbu Państwa na gminę nie ma bezpośredniego wpływu na prawa Spółki C. , to nie przysługuje jej w tej sprawie legitymacja strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Stroną według tego przepisu jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Elementem kwalifikującym podmiot jako stronę postępowania tzn. takiego uczestnika postępowania, który ma pełny zakres uprawnień procesowych i który będzie adresatem decyzji administracyjnej, jest pojęcie interesu prawnego i obowiązku. O tym zaś, że interes będący treścią żądania ma charakter prawny albo faktyczny stanowi treść obowiązujących przepisów prawa materialnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła C. sp. z o.o. z siedzibą w Łodzi zarzucając mu: 1. naruszenie prawa procesowego art. 28 K.p.a. i art. 77 § 4 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji naruszenie art. 151 P.p.s.a., 2. naruszenie art. 141 §4 P.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu danych niezgodnych z aktami sprawy oraz pominięcie istotnych okoliczności faktycznych i prawnych podnoszonych przez stronę, które dostrzeżone przez Sąd, miałyby wpływ na wynik zaskarżonego rozstrzygnięcia Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż w niniejszej sprawie w chwili zakupu udziałów w spółce Skarbu Państwa: C. C. Sp. z o.o. w Łodzi nikt nie miał wątpliwości, że prawo własności gruntu należy do sprzedającego udziały Skarbu Państwa i zostało ono potwierdzone wpisem w KW. Nie może budzić wątpliwości, że Spółka ma interes prawny w tym by prawidłowo ustalić właściciela w procesie komunalizacji lub do niego nie dopuścić by dalsze czynności prawne były ważne. Rozważania powyższe mają znaczenie także na płaszczyźnie art. 32 ust. 1, a przede wszystkim art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Na str. 6 uzasadnienia znalazła się konstatacja, co do tego, że wbrew stwierdzeniu organu nadzoru odpis księgi wieczystej KW 80886 nie potwierdza, że zarząd sprawowały C. "C. " w Łodzi. Tymczasem lektura akt sprawy w części dotyczącej skoroszytu załączonego przez Gminę w spisie treści pod poz. 11, karta — 21 znajduje się notatka służbowa z 27.11.2002, do której jak wynika załączone zostały dwa wypisy z KW. Faktycznie znajdują się tam te wypisy, zaś z treści wypisu z dnia 26.11.1990 roku wynika niewątpliwe, że w Dziale II Właściciel figuruje zapis Skarb Państwa w Zarządzie Łódzkich Zakładów Cewek Przędzalniczych C. w Łodzi. Ponadto w aktach MSWiA spis poz. 1, k 11 znajduje się ten sam wypis z KW, a także kolejny wypis KW z dnia (...) maja1991 roku, świadczący także o zarządzie k - 115 . Według § 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 roku, w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U.23 poz.97) stwierdzenia prawa do zarządu dokonuje się według stanu na dzień 5 grudnia 1990r na podstawie dokumentu o przekazaniu nieruchomości w zarząd lub w użytkowanie, jeżeli decyzja ta została wydana przed 1 sierpnia 1985r. Wcześniejsza ustawa z dnia 29.04.1985r (Dz.U. 14 poz. 74) o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, niezależnie do regulacji zawartych w art. 38, zawiera nie mniej istotną, a ważniejszą regulację prawną w art. 87 ust. 1 - co do tego, że z mocy prawa grunty państwowe będące w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych ( na dzień wejścia w życie ustawy ) przechodzą w zarząd tychże jednostek. Tymczasem w aktach sprawy zgromadzone zostały dokumenty, które zdaniem skarżącego potwierdzają fakt, że użytkował nieruchomość i miał ją w zarządzie z pewnością w dacie która wywołuje skutki na kanwie obydwu wskazanych aktów prawnych: A/ decyzja nr (...) z dnia (...) maja 1986 roku o ustaleniu nowych opłat za zarząd, użytkowanie, a nadto B/ decyzja nr (...) z dnia (...) lutego 1988r, ustalająca iż w zarządzie ŁZCP C. pozostaje grunt pow. łącznej 58.995m2, (obie decyzje znajdują się w aktach MSWiA załączonych do akt niniejszej sprawy (...) ) C/ załączona do pisma z dnia 29.01.2010 r skierowanego do akt niniejszej sprawy: kserokopia wniosku ŁZCP C. do Państwowego Biura Notarialnego i zaświadczenie Urzędu dzielnicowego Łódź - Polesie z dnia 18 grudnia 1975 roku, że w ewidencji jest adnotacja, iż przedmiotowa nieruchomość jest pod zarządem ŁZCP C. k - 35 - 41 akt sprawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie zgromadzone w sprawie dowody w postaci wypisów z KW i dokumentów opisanych w pkt A-C skargi wskazują jednoznacznie na to, że zarówno zarząd jak i użytkowanie były ustanowione na rzecz ŁZCP C. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29.04.1985r. Tymczasem Sąd w istocie pominął okoliczności wynikające z tych dokumentów dochodząc do nieuprawnionych wniosków. Analizując stanowisko i skargę Gminy, Sąd między innymi na str. 6 uzasadnienia odnosi się do badania księgi wieczystej w dniu 4 kwietnia 2002 roku. Ta okoliczność nie może być podstawą jakichkolwiek ustaleń w sprawie z tego względu, że już wówczas było ustanowione użytkowanie wieczyste na rzecz C. Sp. z o.o., a przede wszystkim z tego powodu, że jak skarżący sygnalizował w piśmie z dnia 11.08.2009r pkt. 5, karta inwentaryzacyjna nr 48879 została sfałszowana, co jak wydaje się mogło ujść uwadze Sądu. Sąd pominął tak istotną okoliczność prawną i faktyczną jaką jest stan opisany w tej karcie na dzień 27.05.1990r, a zatem na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W rzeczywistości nie istniał stan o jakim tam mowa: 3 działki o numerach (...) , (...) o łącznej powierzchni 47.105 m2, a faktycznie były 2 działki (...) o łącznej powierzchni 59.995m2 - co zatem zostało skomunalizowane, co z prawie 12.000 m2. Na podstawie analizy tych oraz innych okoliczności MSWiA ustalił, że przedmiotowa nieruchomość na dzień komunalizacji nie należała do żadnego z podmiotów określonych w przepisie art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r, przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym. Tymczasem w opozycji do przedstawionych dokumentów i decyzji, Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia (k-11) stwierdza, że brak tytułu prawnego dla wnioskodawcy niniejszego postępowania nadzorczego do władania tą nieruchomością w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające(...) oznacza, że wnioskodawcy nie przysługiwał żaden prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości objętej skargą. Stwierdzenie to stanowi przesłankę do przejścia do rozważań związanych z naruszeniem prawa procesowego - art. 28 k.p.a. czyli stwierdzeniem, że skarżący nie może być stroną postępowania. Sąd na k - 13 uzasadnienia stwierdził: ..."skoro zatem zarząd nieruchomości był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia, a wnioskodawca nie przedstawił żadnego z dokumentów wskazujących na ustanowienie do tych nieruchomości prawa zarządu, nie można uznać za trafne stwierdzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż C. w Łodzi (obecnie C. Spółka z o.o. w Łodzi) sprawowały zarząd w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. W świetle powyższego należy uznać, iż wnioskodawcy w postępowaniu nadzorczym nie przysługiwało prawo strony w postępowaniu komunalizacyjnym, a tym samym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji". Dalej Sąd wywodzi, że stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w niczym nie zmieniałoby sytuacji prawnej Spółki. Tym ustaleniom przeczą dowody i wynikające z nich okoliczności zawarte w aktach sprawy, w tym fakty notoryjne: 1/ z decyzji opisanej pkt. A uzasadnienia niniejszej skargi wynika, że decyzja ta wydana w dniu 30 maja 1986 roku zmienia opłatę za zarząd użytkowanie w związku z ustanowieniem stawek na podstawie uchwały Rady Narodowej Miasta Łodzi z dnia 30 grudnia 1985 roku. Skoro dokonuje się zmiany, a stawki zmienia Rada Narodowa to znaczy, że wcześniej także ŁZCP C. były obciążane tego rodzaju opłatami w 1985 roku, a także w okresach wcześniejszych co potwierdzają inne dokumenty w sprawie, 2/ z decyzji opisanej w pkt. B uzasadnienia niniejszej skargi wynika, że w zarządzie C. pozostaje grunt o powierzchni 58.995 m2. Skoro jest to decyzja potwierdzająca pozostawanie w zarządzie to jest oczywistym, że musiała istnieć wcześniej decyzja ten zarząd ustanawiająca, 3/ z faktu istnienia w/w decyzji można wysnuć i taki wniosek, że na dzień 27 maja 1990 roku istniała decyzja zarząd ustanawiająca, 4/ o prawdziwości wniosków tak wysnutych zaświadcza dokument datowany na dzień 18 grudnia 1975 roku, z którego wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że nieruchomość pod adresem (...) jest pod zarządem ŁZCP C. w Łodzi. Ocena adekwatności i prawdziwości ustaleń dokonanych w niniejszej sprawie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji powinna zostać dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny także poprzez pryzmat tego niezwykle istotnego dokumentu, który został odnaleziony przypadkiem przed pierwszym terminem rozprawy. Skarżący kasacyjnie podniósł, iż skoro zatem podważone zostały ustalenia Sądu które zdecydowały o rozstrzygnięciu, a nadto wynik postępowania komunalizacyjnego ma znaczenie choćby z tego powodu, że ma zamiar zmienić prawo użytkowania wieczystego na prawo własności, a zatem musi "wykupić" prawo, to chce mieć gwarancję, że stroną tego postępowania będzie właściciel gruntu. Nie trudno sobie wyobrazić, że jest możliwym po wykupieniu ustalenie, że strona tej transakcji nie była właścicielem (nad taką sprawą po uchyleniu decyzji w tym zakresie zastanawia się aktualnie ponad rok czasu Gmina). Sąd nie wziął pod uwagę faktów notoryjnych jakimi jest trudność w odnalezieniu dokumentów źródłowych po upływie tak długiego okresu czasu, a także interesu Gminy w korzystnych majątkowo dla siebie rozstrzygnięciach procesu komunalizacynego i braku zainteresowania w tym zakresie Skarbu Państwa. Szczególnie ten drugi fakt notoryjny jest ilustrowany działaniami Gminy polegającymi na posługiwaniu się nieprawdziwą kartą inwentaryzacyjną nr 48879. Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że w art. 5 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy za dnia 10 maja 1990 roku, mowa jest o przedsiębiorstwie państwowym dla którego organem założycielskim jest organ określony w pkt. 1 - w tym zakresie przepis ten może także decydować o tym, że skarżący może być stroną postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Łodzi wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa procesowego tj. 28 i 77 §4 K.p.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. oraz 141 §4 P.p.s.a. Zarzuty powyższe dotyczą pominięcia przez Sąd pierwszej instancji istotnych okoliczności faktycznych, pozwalających na ustalenie czy wnoszący skargę kasacyjną posiada interes prawny w postępowaniu komunalizacyjnym, prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., powoływana dalej jako ustawa komunalizacyjna). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania administracyjnego toczącego się przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji było stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Łódzkiego z dnia (...) lipca 2003 r. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej stronami, oprócz Skarbu Państwa i właściwej miejscowo gminy, może być tylko podmiot, który wykaże, że legitymuje się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji. W sytuacji, gdy mienie, którego dotyczy wniosek komunalizacyjny stanowi przedmiot do którego podmiot rości sobie prawa, jednostka ta ma interes prawny – w rozumieniu art. 28 K.p.a. - do uczestniczenia w tego rodzaju postępowaniu na prawach strony. Zatem kluczowym zagadnieniem było ustalenie przez Sąd pierwszej instancji, czy w dniu 27 maja 1990 r. "C. " sp. z o. o. posiadała tytuł prawny do nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr (...). Ustalenie, że w tej dacie nieruchomość pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa wykluczało komunalizację nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy (czyli z dniem 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Tym dalszym przepisem ustawy jest przepis art. 11, który w ust. 1 pkt 2 stanowi, że mienie ogólnonarodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1-3, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli należy do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14. Oznacza to, że mienie ogólnonarodowe, do którego przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny (a nie jedynie faktyczne władanie), nie może być skomunalizowane. Takim tytułem prawnym może być np. decyzja przekazująca mienie w zarząd, wydana przed dniem wejścia w życie ustawy. Trzeba uwzględnić przy tym, że na podstawie art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r. terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Nierozdysponowane w ten sposób nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. należały, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, do właściwego terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Stosownie zaś do art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu w stosunku do nieruchomości stanowiącej mienie państwowe mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) umowa o nabyciu nieruchomości. Natomiast art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowił, iż grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego) z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stały się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki i inne urządzenia oraz lokale znajdujące się na tych gruntach, stały się z tym dniem z mocy prawa własnością tych osób. Decyzja o ustanowieniu opłat za zarząd (mający charakter faktyczny) nie była wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym. Zarząd w sensie prawnym mógł powstać jedynie w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1999 r. I SA 2240/98, LEX nr 47368). Podstawę rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji stanowiło to, że skarżąca spółka nie jest stroną postępowania komunalizacyjnego (art. 28 K.p.a.) z uwagi na to, iż w tym postępowaniu stronami są tylko Skarb Państwa i właściwa gmina, a nadto z uwagi na fakt, iż spółka ta nie wykazała się prawem zarządu do spornego gruntu. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji decyzja o ustaleniu opłaty za zarząd nie może stanowić w postępowaniu komunalizacyjnym dowodu na istnienie w dniu 27 maja 1990 r. prawa zarządu. Stanowisko to zostało już utrwalone w orzecznictwie sądowym. Jednakże Sąd ten nie odniósł się do pozostałych dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, a podnoszonych w skardze, mogących świadczyć o istnieniu prawa zarządu po stronie skarżącej spółki w stosunku do spornej nieruchomości w tym m. in. znajdującej się w aktach administracyjnych decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Łódź-Śródmieście z (...) lutego 1988 r. oraz dokonanego wpisu w Dziale II księgi wieczystej nr (...) , gdzie w rubryce "Właściciel" został ujęty Skarb Państwa "w zarządzie "C. " w Łodzi". Skoro więc skarżąca spółka została wpisana do księgi wieczystej jako zarządca przedmiotowej nieruchomości, to obowiązkiem Sądu pierwszej instancji ustosunkowanie się do tego zagadnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, tym bardziej, że kwestia ta była m.in. przedmiotem decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Sąd pierwszej instancji zupełnie pominął w swoich rozważaniach mające kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie pismo Urzędu Dzielnicowego Łódź Polesie z dnia (...) grudnia 1975 r., stanowiące, iż sporna nieruchomość figuruje w ewidencji Urzędu jako mienie poniemieckie w rozumieniu dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, znajdujące się pod zarządem Łódzkich Zakładów Cewek Przędzalniczych "C. ". Wyjaśnienie tego zagadnienia może mieć istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania, bowiem skarżąca spółka powołała się na istnienie ustanowionego zarządu już w roku 1975 r., a zatem jeszcze przed wejściem w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Sąd pierwszej instancji nie zbadał również regulacji prawnych, w oparciu o które skarżąca spółka przejęła sporną nieruchomość. Dekret z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich przejmował z mocy prawa wszelki majątek m.in. Rzeszy Niemieckiej i b. Wolnego Miasta Gdańska na rzecz Skarbu Państwa. W myśl przepisów dekretu zabezpieczenie i zarząd tych majątków powierzono ustalonym w tym celu urzędom likwidacyjnym, poddanym nadzorowi Ministra Skarbu, a na obszarze Ziem Odzyskanych – Ministrowi Ziem Odzyskanych. Zgodnie z art. 2 ust. 6 tego dekretu, przejście na własność Skarbu Państwa lub osób prawnych prawa publicznego nieruchomości i wszelkich praw hipotekowanych z mocy przepisów niniejszego dekretu podlegało ujawnieniu w księgach hipotecznych (gruntowych) na wniosek właściwego okręgowego urzędu likwidacyjnego. W dalszej kolejności urząd ten w oparciu o art. 12 ust. 1 przekazywał majątki, przechodzące na własność Skarbu Państwa lub osób prawnych prawa publicznego w zarząd właściwym ze względu na rodzaj majątku ministerstwom lub organom samorządu terytorialnego albo organom innych osób prawnych prawa publicznego ze szczególnym uwzględnieniem interesów osadnictwa i repatriacji. Aby mógł powstać tytuł do konkretnego przedsiębiorstwa lub mienia, niezbędny był akt indywidualny wydawany przez uprawnione do tego władze (art. 12 dekretu). W przedmiotowej sprawie aktem tym było Zarządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 12 marca 1948 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Skarbu i Prezesem Centralnego Urzędu Planowania o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą "Ł.Z.C.P." (M.P. 1948 nr 56 poz. 324). Przepis §9 tego aktu stanowił, iż przekazaniu na rzecz przedsiębiorstwa ulega majątek Skarbu Państwa, oznaczony przez Ministra Przemysłu i Handlu, który zarządzi protokólarnie przekazanie przedsiębiorstwu majątku nieruchomego w zarząd (...). W tej sytuacji nie można wykluczyć, że skarżąca legitymuje się atrybutem strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Tymczasem, jak słusznie podniosła strona skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji przeprowadził obszerne rozważania prawne, ale nie dokonał analizy materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia w sprawie komunalizacji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymagań określonych w art. 141 §4 P.p.s.a. i zarzut naruszenia tego przepisu należy uznać za usprawiedliwiony. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Podstawę orzeczenia o kosztach stanowił art. 203 pkt 2 P.p.s.a.