II OSK 1443/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant referent stażysta A. T. po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. spółka z o.o. sp. k. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 523/16 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 grudnia 2015 r. znak ... w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 marca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 523/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 grudnia 2015 r., znak ... w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia 30 grudnia 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania M. T., utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. z dnia 29 października 2015 r., Nr ... umarzającą wszczęte na wniosek M. T., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P., dalej: Starosta, z dnia 27 czerwca 2014 r., Nr ..., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. Sp. z o.o. Sp. k. pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą na działkach nr ew. ..., ..., ..., ..., ..., ..., obręb ..., położonych przy ul. K. w G. Sąd wskazał, że skarżący był stroną postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę. Obszar oddziaływania projektowanej inwestycji ustalony decyzją Starosty z dnia 27 czerwca 2014 r. obejmował działkę nr ewid. ... stanowiącą współwłasność skarżącego. W uzasadnieniu decyzji Starosta stwierdził, że "za strony w postępowaniu uznano właścicieli działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, na które może mieć oddziaływanie ww. inwestycja". W dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia 27 czerwca 2014 r. skarżący w dalszym ciągu był współwłaścicielem działki nr ewid. ..., objętej obszarem oddziaływania projektowanej inwestycji, określonym w postępowaniu zwykłym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił przymiot strony skarżącego w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, który jako przepis szczególny względem art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego ogranicza pojęcie strony do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Odmawiając skarżącemu przymiotu strony postępowania organ nadzorczy stwierdził, że realizacja kwestionowanej inwestycji w żaden sposób nie oddziałuje na zagospodarowanie działki należącej do skarżącego. W ocenie Sądu przedstawiona przez organ nadzorczy argumentacja nie przemawia za trafnością stanowiska organu. W szczególności Sąd nie zgodził się z twierdzeniem organu dotyczącym braku oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącego bezpośrednio graniczącą z działkami inwestycyjnymi. Sąd pierwszej instancji wskazał, że z charakterystyki przedsięwzięcia znajdującej się w aktach Starosty wynika bowiem, że w fazie eksploatacji występować będzie emisja zanieczyszczeń pyłowo-gazowych, inwestycja oraz wzmożony ruch kołowy będą stanowić źródło hałasu. Nadto w załączonej dokumentacji geotechnicznej wskazano, że realizowana inwestycja należy do drugiej kategorii geotechnicznej, a roboty budowlane prowadzone będą w złożonych warunkach gruntowo-wodnych i będą oddziaływać na budynki posadowione na nieruchomościach sąsiednich. W ocenie Sądu, bez znaczenia dla oceny przymiotu strony pozostaje okoliczność spełnienia przez projektowaną inwestycję wszelkich wymogów wymaganych przepisami prawa. Okoliczność ta przemawiać może jedynie za tym, że projektowana inwestycja pozostaje zgodna z przepisami, ale nie uzasadnia przyjęcia, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł, że skoro nieruchomość skarżącego była przedmiotem badania oddziaływania planowanej inwestycji, to nie sposób przyjąć, że nie pozostaje w jej obszarze oddziaływania. Nieruchomość ta pozostaje bowiem w obszarze oddziaływania inwestycji, z tym zastrzeżeniem, że to oddziaływanie mieści się w granicach norm dopuszczonych przez prawo. Kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać – nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów Prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom organów skarżący wykazał istnienie interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym brak było podstaw do wydania decyzji umarzającej wszczęte na wniosek skarżącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 27 czerwca 2014 r. Z przedstawionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w G. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane poprzez uznanie, że nieruchomość skarżącego leży w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, podczas gdy ustalenia dokonane przez Sąd w tym przedmiocie na podstawie opinii geotechnicznej nr ... z marca 2014 r. załączonej do akt sprawy są niewłaściwe i nie wynikają z tej opinii, 2) art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię dotyczącą wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji przez uznanie, że immisje pośrednie podlegają kontroli przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy immisje normowane są przepisami Kodeksu cywilnego i roszczenia z nimi związane podlegają właściwości sądów powszechnych w chwili ich zaistnienia, a nie jako zjawisko przyszłe niepewne, 3) art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane poprzez błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że obszar oddziaływania obiektu nie może być utożsamiany jedynie z brakiem zachowania przez inwestora wymogów określonych przepisami prawa, podczas gdy intencją ustawodawcy było ograniczenie kręgu podmiotów wywodzących swój interes prawny tylko z faktu sąsiedztwa z inwestycją (w przypadku jej lokalizacji zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym techniczno-budowlanymi), 4) art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane poprzez uznanie, że obszar oddziaływania obiektu odnosi się do etapu realizacji inwestycji, tj. immisji powstałych podczas procesu inwestycyjnego i związanych z wykonywaniem robót budowlanych, podczas gdy obszar ten winien być wyznaczony w związku z konkretnym (docelowym) rozwiązaniem projektowym powodującym ograniczenie w możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu administracji publicznej, tj. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i wydanej przez ten organ decyzji z dnia 30 grudnia 2015 r., co skutkowało wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku uwzględniającego skargę wniesioną przez M. T., 2) art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że organy nie dokonały prawidłowej wykładni przepisów dotyczących wyznaczenia obszaru oddziaływania w odniesieniu do projektu budowlanego inwestycji i załączonych opinii, podczas gdy z akt sprawy wynika, że organy wyjaśniły w sposób właściwy kwestię, czy działka skarżącego leży w obszarze oddziaływania inwestycji, 3) art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, poprzez dokonanie błędnej oceny zebranego przez organy materiału dowodowego i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że w niniejszej sprawie sporna inwestycja niekorzystnie oddziałuje na działkę sąsiednią, co w konsekwencji wskazuje, że działka ta leży w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a to daje podstawę do uznania M. T. za stronę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia 27 czerwca 2014 r., 4) art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uwzględnienie skargi wniesionej przez skarżącego, pomimo tego że organy wyjaśniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawne i podjęły decyzję zgodnie z obowiązującymi przepisami, 5) art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez uznanie skarżącego za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w analogii do postępowania zwykłego, podczas gdy w przypadku wszczęcia postępowania nadzwyczajnego organ jest uprawniony do odrębnego badania kręgu podmiotów, którym można przypisać status strony danego postępowania, 6) art. 141 § 4 w zw. z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wydanego w sprawie wyroku, nieodpowiadającego wymaganiom zawartym w treści art. 141 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na dokonaniu nieprawidłowych ustaleń faktycznych, niezgodnie ze stanem rzeczywistym w oparciu o znajdujący się w aktach materiał dowodowy, 7) art. 141 § 4 w zw. z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. T. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie czy decyzja została wydana z ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem prawa, wyliczonym enumeratywnie w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z żądaniem udzielenia ochrony prawnej przez zastosowanie sankcji nieważności decyzji może wystąpić tylko strona. Według art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sprawach pozwolenia na budowę art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane wprowadza ograniczenie przedmiotowe wyznaczenia interesu prawnego przez przyznanie właścicielom (współwłaścicielom) nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Organ architektoniczno-budowlany obowiązany jest przy rozpoznaniu sprawy w postępowaniu zwykłym, w wyniku czynności wyjaśniających ustalić strony i zapewnić im udział w postępowaniu. Przyznanie określonym jednostkom statusu strony w postępowaniu zwykłym przesądza o przysługującym tym jednostkom statusie strony w postępowaniach nadzwyczajnych. Pozbawienie tego statusu może nastąpić tylko w razie wykazania, że w sprawie nie występuje stan faktyczny, który daje podstawy do wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji na nieruchomości, a zatem ustalenie, że doszło do wadliwego, z naruszeniem przepisów prawa, wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji na nieruchomości położone w sąsiedztwie inwestycji. Wymaga to przeprowadzenia czynności wyjaśniających, obalających prawidłowość ustaleń dokonanych w postępowaniu zwykłym. Nie można tego obalić przez inną ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie w postępowaniu zwykłym. Ustalenie braku interesu prawnego nie może być oparte wyłącznie na zgodności z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, a wymaga uwzględnienia innych wartości, wartości wynikających z innych przepisów prawa, z ochrony prawa własności. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności pozbawienia statusu strony, który został przyznany w postępowaniu zwykłym nie można opierać na innej ocenie ustaleń, a tylko w wyniku ustalenia w postępowaniu wyjaśniającym faktów wykluczających pozostawienie nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji. Postawiony zatem zarzut naruszenia art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane nie jest zasadny. Nie wywiedziono w skardze kasacyjnej, w jej uzasadnieniu zakwestionowania faktu prawidłowych ustaleń, że żądający stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z 7 czerwca 2014 r. Nr ..., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. Spółka komandytowa z siedzibą w G. pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą na działkach o nr ew. ..., ..., ..., ..., ..., ... obręb ... położonych przy ul. K. w G., jest współwłaścicielem działki nr ewid. ..., która ze względu na rodzaj inwestycji objęta jest obszarem oddziaływania planowanej inwestycji. Nie ma podstaw do podważenia prawidłowości tych ustaleń. Tym samym nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez naruszenie art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego, w tym w zakresie zakwestionowania interesu prawnego żądającego udzielenia ochrony przed ingerencją w jego prawo własności. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie wyroku jest zgodne z tym przepisem prawa. Skoro zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, zasadnie Sąd zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie art. 151 tej ustawy. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.