VII SA/Wa 523/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. T. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania M. T., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r, Nr [...] umarzającą wszczęte na wniosek M. T., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014r., Nr 153/2014, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. Sp. k. pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], położonych przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego omówił pojęcie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Wskazał, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r. ,poz. 1409), który jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ wyjaśnił pojęcie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W kontekście niniejszej sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych zarówno w sprawie o pozwolenie prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06). M. T. swój interes prawny w kwestionowaniu ww. decyzji o pozwoleniu na budowę wywodzi z prawa współwłasności działek nr ewid. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w [...], bezpośrednio sąsiadujących z działkami inwestycyjnymi. Powyższe znajduje potwierdzenie w treści księgi wieczystej KW Nr [...]. Organ wyjaśnił, że najbliżej działek stanowiących współwłasność M. T. został zaprojektowany budynek typu A, nr 2, który znajduje się w odległości 4 m od granicy działek nr ewid. [...] i [...]. Zachowana więc została odległość wskazana w przepisie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem organu nadzorczego analiza projektu budowlanego wykazała, że nieruchomości stanowiące współwłasność M. T. położone w zabudowie śródmiejskiej, nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów (zarówno istniejących jak i potencjalnych) na działkach nr ewid. [...] i [...]. Uwzględniając zatem wysokość projektowanego obiektu położonego najbliżej granicy działki skarżącego (tj. 15, 48 m), wskazaną wyżej odległość dzieląca go od nieruchomości skarżącej (tj. 4 m), a także położenie nieruchomości M. T. w zabudowie śródmiejskiej organ wskazał, że działki o nr ewid. [...] i [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, wyznaczonym na podstawie ww. § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Wskazane wyżej parametry spornej inwestycji nie ograniczają bowiem M. T. w zagospodarowaniu nieruchomości stanowiących jego współwłasność, tj. M. T. może bez przeszkód wybudować na należącej do niego nieruchomości budynek z otworami okiennymi skierowanymi w stronę działek inwestycyjnych, w najmniejszej odległości dopuszczalnej przez przepisy prawa (tj. 4,00 m). Odnosząc się zaś do kwestii oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (§ 57), oraz nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 7° -1700 (§ 60 ust. 1) organ wyjaśnił, że ze znajdującej się w projekcie budowlanym analizy nasłonecznienia wynika, iż sporna inwestycja nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu ww. nieruchomości skarżącego we wskazanym wyżej zakresie. Mając zaś na uwadze kwestię bezpośredniego sąsiedztwa, z którego to istnienia M. T. wywodzi swój interes prawny Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Reasumując Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że M. T. nie posiada legitymacji prawnej w kwestionowaniu ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., Nr [...] dlatego trafnie organ pierwszej instancji umorzył na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. wszczęte na wniosek M. T. postępowanie jako bezprzedmiotowe. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M. T. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 157 § 2 k.p.a. polegające na przyjęciu, że M. T. nie ma interesu prawnego, który uzasadniałby wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] podczas gdy skarżący takowy interes wykazał wyjaśniając, że realizowana inwestycja znajduje się w obszarze oddziaływania nieruchomości, której jest właścicielem, - naruszenie przepisów, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane polegające na przyjęciu, że nieruchomość M. T., której jest on właścicielem, nie znajduje się w obszarze oddziaływania realizowanej inwestycji przez inwestora, podczas gdy realizowana inwestycja oddziałuje na nieruchomość M. T., a co za tym idzie, istniały podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z wniosku skarżącego, W uzasadnieniu skarżący podniósł, że nie można zgodzić się z twierdzeniem organu dotyczącego braku oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomość skarżącego. Już bowiem z charakterystyki przedsięwzięcia znajdującej się w aktach organu można wywieść, że w fazie eksploatacji występować będzie emisja zanieczyszczeń pyłowo-gazowych, inwestycja oraz wzmożony ruch kołowy będą stanowić źródło hałasu. Ponadto z załączonej dokumentacji geotechnicznej wynika, że realizowana inwestycja należy do drugiej kategorii geotechnicznej, w podłożu panują zaś złożone warunki gruntowo - wodne. Przedłożona dokumentacja odnosząca się do warunków geotechnicznych wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie prowadzone roboty w złożonych warunkach gruntowo - wodnych będą oddziaływać na budynki posadowione na nieruchomościach sąsiednich, w tym na nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności M. T. Skarżący podniósł, że obszar oddziaływania obiektu budowlanego to także teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa. Obiekt budowlany może, bowiem wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza od razu jednak, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 332/12). Zaznaczył, że przepisy prawa budowalnego, a w szczególności art. 28 oraz powstałe na jego tle orzecznictwo (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt IIOSK 1613/11, z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK1504/13; z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1899/13, z dnia 17 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 176/12) nie wykluczają powiązania kwestii oddziaływania obiektu budowlanego z ponadnormatywnym oddziaływaniem na sąsiednią nieruchomość oraz z naruszeniem przysługującemu właścicielowi prawa własności nieruchomości. Ponadto jak wskazuje orzecznictwo przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy także rozumieć utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1296/10, z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06). W związku z powyższym, analiza przedmiotowej sprawy, w tym pism składanych przez M. T. w toku postępowania w pełni uzasadniała wszczęcie i prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] z wniosku M. T. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej zaprezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej uznając, że skarżący nie jest stroną przedmiotowego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014r., Nr [...], o pozwoleniu na budowę bowiem nieruchomości będące jego własnością nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Przede wszystkim należy wskazać, że skarżący był stroną postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę. Obszar oddziaływania projektowanej inwestycji ustalony decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014r., Nr [...] obejmował działkę nr ewid. [...] stanowiącą współwłasność skarżącego. W uzasadnieniu decyzji Starosta [...] stwierdził, że " za strony w postępowaniu uznano właścicieli działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, na które może mieć oddziaływanie ww. inwestycja". W dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014r., Nr [...] skarżący w dalszym ciągu był współwłaścicielem działki nr ewid. [...], objętej obszarem oddziaływania projektowanej inwestycji, określonym w postępowaniu zwykłym. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego- stronami w sprawie o stwierdzenie nieważności są nie tylko strony postępowania trybu zwykłego, lecz także osoby, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji.( wyrok NSA z dnia 15.09.2000r, IV S.A. 2328/99 ). Orzecznictwo dotyczące pojęcia strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenie nieważności odwoływało się więc do pojęcia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jednakże wcześniejsze orzecznictwo zostało zmienione przez Naczelny Sąd Administracyjny w jego późniejszych wyrokach z których wynika, że postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi odrębną sprawę procesową, a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, dlatego w obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 5 kwietnia 2007r, II OSK 598/06, z dnia 17 listopada 2008r, II OSK 1387/07, z dnia 16 marca 2009r, II OSK 1540 /08 ) - krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być identycznie ustalany zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę jak i w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę prowadzonych w trybach nadzwyczajnych. Sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są bowiem prowadzone tylko w nadzwyczajnym trybie postępowania jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. W świetle powołanego wyżej orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił przymiot strony skarżącego w oparciu o art. 28 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r – Prawo budowlane, który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a. ogranicza pojęcie strony do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast, przez obszar oddziaływania obiektu zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Odmawiając skarżącemu przymiotu strony postępowania organ nadzorczy stwierdził, że realizacja kwestionowanej inwestycji w żaden sposób nie oddziałuje na zagospodarowanie działki należącej do skarżącego. W ocenie Sądu przedstawiona przez organ nadzorczy argumentacja nie przemawia za trafnością stanowiska organu nadzorczego. W szczególności nie można zgodzić się z twierdzeniem organu dotyczącym braku oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącego bezpośrednio graniczącą z działkami inwestycyjnymi. Już bowiem z charakterystyki przedsięwzięcia znajdującej się w aktach Starosty [...] wynika, że w fazie eksploatacji występować będzie emisja zanieczyszczeń pyłowo-gazowych, inwestycja oraz wzmożony ruch kołowy będą stanowić źródło hałasu. Ponadto z załączonej dokumentacji geotechnicznej wynika, że realizowana inwestycja należy do drugiej kategorii geotechnicznej, a roboty budowlane prowadzone będą w złożonych warunkach gruntowo-wodnych i będą oddziaływać na budynki posadowione na nieruchomościach sąsiednich. Bez znaczenia dla oceny przymiotu strony pozostaje okoliczność spełnienia przez projektowaną inwestycję wszelkich wymogów wymaganych przepisami prawa. Okoliczność ta przemawiać może jedynie za tym, że projektowana inwestycja pozostaje zgodna z przepisami, ale nie uzasadnia przyjęcia, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. W tym miejscu wyjaśnić należy, że obszar oddziaływania obiektu budowlanego to także teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony w prawie budowlanym nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Obszar oddziaływania obiektu nie może być zatem utożsamiany tylko i wyłącznie z brakiem zachowania przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi czy z zakresu ochrony środowiska. Obiekt budowlany może bowiem wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi i co za tym idzie, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 332/2012). Za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę można bowiem uznać właścicieli sąsiadujących nieruchomości bez względu na to, czy powstający po sąsiedzku obiekt jest budowany zgodnie z przepisami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy z naruszeniem tych przepisów (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 90/08 ). Skoro nieruchomość skarżącego była przedmiotem badania oddziaływania planowanej inwestycji, to nie sposób przyjąć, że nie pozostaje w jej obszarze oddziaływania. Nieruchomość ta pozostaje bowiem w obszarze oddziaływania inwestycji, z tym zastrzeżeniem, że to oddziaływanie mieści się w granicach norm dopuszczonych przez prawo. W orzecznictwie podkreśla się, że przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie, czy interes taki osobie przysługuje (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2013r, sygn. akt II OSK 1721/12 ). Kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać - nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów Prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Wbrew twierdzeniom organów skarżący wykazał istnienie interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym brak było podstaw do wydania decyzji umarzającej wszczęte na wniosek skarżącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014r., Nr [...]. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni powyższe uwagi i rozważania Sądu. Z przedstawionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.