II OSK 1350/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agata Stolarska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1556/16 w sprawie ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia (...) października 2016 r. znak: (...) w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 16 lutego 2017 r. sygn. II SA/Kr 1556/16, oddalił skargę W. W. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z (...) października 2016 r., znak: (...) utrzymującą w mocy decyzje Burmistrza N. z (...) sierpnia 2016r., który na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 6 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016r. poz. 778. dalej upzp), w związku z uchwałą Rady Miejskiej w N. Nr (...) z (...) grudnia 2010r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście" N. w zakresie działki nr (...) położonej w S. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 27 poz. 237 z 21 stycznia 2011r.; dalej plan miejscowy), ustalił dla skarżącego opłatę jednorazową w wysokości 26 576 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w S., którą stanowi działka nr (...) w związku z uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbyciem wyżej wymienionej nieruchomości. Jak stwierdził Sąd I instancji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zarzuty, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania przepisu art. 36 ust. 4 upzp, a postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa są niezasadne. W ocenie Sądu I instancji należy podzielić poglądy organów obu instancji co ustaleń faktycznych poczynionych przez te organy w toku postępowania, odnosząc się natomiast do zarzutów skargi trzeba je uznać za nieuzasadnione. I tak, za subiektywny i niczym nieuzasadniony należy uznać zarzut, zgodnie z którym nie wzrosła wartość przedmiotowej nieruchomości mimo, że zmianie uległo jej przeznaczenie tj. przed wejściem w życie planu miejscowego, był to teren rolniczy i w części teren zieleni nieurządzonej, a po jego wejściu w życie jest to teren zabudowy produkcyjno-usługowej (16 PU) i w części – jak poprzednio tereny zieleni nieurządzonej (1 ZR). Złożony w sprawie operat szacunkowy sporządzony został w listopadzie 2015 r. przez J. S. i uzupełniony przez rzeczoznawcę (...) maja 2016 r. wraz z "wyjaśnieniami w sprawie uwag do operatu Samorządowego Kolegium Odwoławczego" mógł stanowić podstawę wydania decyzji. Prawidłowości sporządzenia operatu, a co za tym idzie w niniejszej sprawie prawidłowości jego oceny przez organy, nie podważa również fakt uwzględniania w zbiorze 12 nieruchomości porównawczych 3 nieruchomości, które były przedmiotem obrotu w II kw.2012 r. Co prawda w Nocie interpretacyjnej nr 1 zawierającej Powszechne Krajowe Zasady Wyceny w punkcie 3.3. wskazano, że do porównań należy wykorzystywać nieruchomości, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata, na którą określa się wartość nieruchomości tym niemniej w punkcie 7.2 Noty dopuszcza odstąpienia od zasad określonych w Nocie, wymaga to jednak jednoznacznego określenia odstępstwa i uzasadnienia. W ocenie Sądu I instancji organ w uwzględnieniu stanowiska rzeczoznawcy, który określił i uzasadnił wydłużenie okresu transakcji z których wybrał nieruchomości porównawcze prawidłowo uznał, że dobór nieruchomości nie był wadliwy. Dodatkowo należy zauważyć, że skarżący kwestionując wartość dowodową operatu sporządzonego dla potrzeb niniejszej sprawy i wskazując, iż w sprawie powinna być sporządzona nowa opinia nie skorzystał z prawa do złożenia kontrdowodu. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: I. przepisów prawa materialnego tj. art. 36 ust. 4 upzp, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie przez Sąd, że w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki dla ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem planu miejscowego, podczas gdy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, nie sposób stwierdzić, czy zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowała wzrost wartość nieruchomości. II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżanego orzeczenia: 1) art. 3 § 1 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej Ppsa) w zw. z art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (wówczas Dz. U. z 2015 r. poz. 1774; dalej ugn) poprzez przyjęcie, że operat szacunkowy został sporządzony w sposób prawidłowy i rzetelny, kiedy operat ten został wykonany wadliwie, z krzywdą dla skarżącego, w szczególności poprzez wydłużenie okresu wziętego pod uwagę przy określaniu wartości rynkowej gruntu położonego w terenach produkcyjno-usługowych do okresu ponad 3 lat, podczas gdy zgodnie z obowiązującym standardem rzeczoznawców majątkowych przy stosowaniu metody porównawczej należy wziąć pod uwagę transakcje z ostatnich dwóch lat poprzedzających transakcję; 2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 154 ust. 1 ugn poprzez przyjęcie że operat szacunkowy został sporządzony w sposób prawidłowy i rzetelny, a przyjęte do wyceny inne nieruchomości zostały wytypowane poprawnie i w wystarczającej ilości, kiedy w badanym okresie, jak przyznaje sam rzeczoznawca, zostały przeprowadzone 515 transakcji na rynku nieruchomości o powierzchni wynoszącej ponad 1 ha, a dla nieruchomości położonych w terenach budowlanych 43 transakcje w tym 23 transakcje o przeznaczeniu przemysłowo-usługowym, przy czym biegły nie wskazał i nie uzasadnił w operacie szacunkowym, które z tych wymienionych transakcji wziął pod uwagę i dlaczego, a które pominął i z jakich powodów; 3) art. 3 § 1 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 153 ust. 1 ugn w zw. z § 4 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez nieuwzględnieniu w operacie szacunkowym szczegółowego opisu wszystkich nieruchomości uznanych za podobne do nieruchomości wycenianej, co uniemożliwiło weryfikację przez strony oraz przez Sąd, czy rzeczoznawca właściwie dobrał nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej; 4) art. 3 § 1 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez nieuwzględnienie i brak odniesienia się do wskazań i argumentacji zawartej w wydanym uprzednio wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2016r., sygn. akt II SA/Kr 1274/16, który dotyczył sprawy tego samego skarżącego i stan faktyczny był niemal identyczny, a w którym to wyroku Sąd uchylił decyzję Burmistrza N. w sprawie opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w skutek zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, kiedy wyrok ten przedłożony został przez skarżącego jako prejudykat w niniejszej sprawie, a mimo to Sąd nie odniósł się do niego w treści uzasadnienia wyroku i jednocześnie nie przedstawił przyczyn z jakich wydał wyrok zupełnie odmienny od wcześniejszego orzeczenia WSA w Krakowie; 5) art. 3 § 1 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 Kpa, poprzez uznanie przez Sąd, że postępowanie administracyjne prowadzone było poprawnie, a w szczególności operat szacunkowy sporządzony został bez uchybień, a w konsekwencji przyjęcie, że wydanie decyzja nie została wydana w następstwie przeprowadzenia pobieżnego, cechującego się dowolnością, nieposzanowaniem interesu strony postępowania w żaden sposób nie przyczyniającego się do realizacji zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie do organu administracji publicznej; 6) art. 3 § 1 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 84 Kpa, poprzez nieuwzględnieniu przez Sąd uchybień na etapie postępowania przed organem administracji, w szczególności dotyczącymi wykonania operatu szacunkowego poprzez; - oparcie rozstrzygnięcia na operacie szacunkowym z (...) września 2015 roku uzupełnionym dnia (...) marca 2016 roku sporządzonym przez J. S. który został sporządzony z naruszeniem standardów zawodowych rzeczoznawców majątkowych a w szczególności poprzez zastosowanie krzywdzącej dla odwołującego się metody sporządzenia operatu szacunkowego polegającej na wydłużeniu okresu wziętego pod uwagę przy określeniu wartości rynkowej grantu położonego w terenach produkcyjno - usługowych do ponad 3 lat podczas gdy zgodnie z obowiązującym standardem rzeczoznawców majątkowych przy stosowaniu metody porównawczej należy wziąć pod uwagę transakcje z ostatnich dwóch lat poprzedzających transakcję, - nie uzupełnienie przez biegłą opisu nieruchomości porównawczych w sposób dostatecznie precyzyjny i możliwy do zweryfikowania przez osobę nie posiadającą wiadomości specjalnych, albowiem przedstawione przez biegłą J. S. zestawienie cech i skal nieruchomości wycenianej oraz nieruchomości wziętych do porównań jest niejasne oraz przyporządkowana ocena jest subiektywna i nieweryfikowalna dla osoby nie posiadającej wiadomości specjalnych; - poprzez dokonanie analizy porównawczej wartości rynkowej gruntu położonego w terenach produkcyjno - usługowych w oparciu o transakcje głównie z 2012 oraz 2013 roku podczas gdy zgodnie z obowiązującym standardem rzeczoznawców majątkowych przy stosowaniu metody porównawczej należy wziąć pod uwagę transakcje z ostatnich dwóch lat poprzedzających transakcję przy czym biegła wskazuje, iż tylko we wziętym po uwagę czasookresie były 23 transakcje sprzedaży nieruchomości o przeznaczeniu przemysłowo - usługowym zatem nie było konieczności wydłużania okresu wziętego pod uwagę przy określeniu wartości nieruchomości nadto sama biegła nie wskazała które z tych wymienionych 23 transakcji wzięła pod uwagę i dlaczego a które pominęła i z jakiego powodu, - poprzez dokonanie analizy porównawczej wartości rynkowej gruntu położonego w terenach produkcyjno - usługowych w oparciu o transakcje dotyczące nieruchomości znajdujących się głównie w miastach powiatowych gdzie ceny nieruchomości są znacznie wyższe. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Pismem z 27 marca 2019 r. skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z operatów szacunkowych, korekt operatów oraz opinii organizacji dowodowej dotyczących działki nr (...). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd pierwszej instancji. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że instytucja ulepszenia planistycznego opiera się na ustaleniu wartości nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Taki uchybień w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji się nie dopatrzył, a Naczelny Sąd Administracyjny w pełni to stanowisko podziela. Jak wielokrotnie wyjaśniano w orzecznictwie ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. W szczególności o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. To również w zakresie jego wiedzy specjalnej pozostaje dobór nieruchomości podobnych do porównań. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i analiza to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym. być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Podobnie sytuacja, że skarżący nie potrafił dokonać weryfikacji doboru nieruchomości podobnych przyjętych przez rzeczoznawcę, Zgodnie z art. 4 pkt 16 ugn. przez nieruchomość podobną - należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Nieruchomość podobna nie może być więc utożsamiana z nieruchomością identyczną, a z treści art. 153 ust. 1 ugn wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Osoba nie będąca rzeczoznawcą majątkową i nie dysponująca wiadomościami specjalnymi. może dlatego nie być w stanie ocenić prawidłowości doboru nieruchomości podobnych. Ponadto jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 5 kwietnia 2012 r. sygn. II CSK 369/11, w kwestiach porównawczych nieruchomości nie są potrzebne dane identyfikacyjne, których ujawnienie wkraczałoby już w sferę zastrzeżoną tajemnicą zawodową rzeczoznawcy, o której mowa w art. 175 ust. 3. (analogicznie NSA w wyroku z 11 lipca 2016 r. sygn. OSK 2471/14). Dlatego też, nie sposób odnosić się w ramach postępowania kasacyjnego i zarzutów naruszenia prawa procesowego do zasadności wybrania do porównań takich a nie innych nieruchomości, doboru nieruchomości pod względem podobieństwa, rozważań dotyczących czynników skutkujących wzrostem wartości nieruchomość czy wreszcie określenia granic rynku lokalnego. Odnosząc się do okresu z jakiego biegła wzięła transakcje do porównań, to stwierdzić należy, że żaden przepis prawa nie określa takiego maksymalnego okresu. Zgodnie z art. 175 ust. 6 ugn warunkiem obowiązywania standardu zawodowego jest jego ogłoszenie przez ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa. Brak jest obowiązującego standardu w tej materii. Wewnętrzne regulacje określonych stowarzyszeń rzeczoznawców majątkowych i ich związków nie mogą być punktem odniesienia do kontroli legalności decyzji. Biegła mogła zatem sporządzić operat z wykorzystaniem transakcji z okresu starszego niż dwa lata. Nie mają też jakiegokolwiek znaczenia w niniejszej sprawie dywagacje dotyczące określenia wartości nieruchomości w innym postępowaniu czy tego dlaczego Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie przedstawił z jakich przyczyn wydał wyrok zupełnie odmienny od orzeczenia w sprawie, w której stan faktyczny był "niemal identyczny'" Powoływany w skardze kasacyjnej wyrok WSA w Krakowie z 9 grudnia 2016 r. nie wiązał jednak Sądu w niniejszej sprawie. Reasumując wszystkie zarzuty naruszenia przepisów postępowania są niezasadne. Zgłoszone w skardze kasacyjnej zastrzeżenia co do prawidłowości sporządzenia operatu, na podstawie którego ustalona została wysokość opłaty, dotyczą faktycznie istoty wiadomości specjalnych rzeczoznawcy, tj. merytorycznej wartości wyceny. W tym zakresie operat mógł oceniony na wniosek skarżącej w trybie określonym w art. 157 ust. 1 ugn, także w trakcie postępowania kasacyjnego, czego skarżąca nie uczyniła. Przedstawianie opinii dotyczących i operatów dotyczących innej nieruchomości nie może mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonego wyroku. Stwierdzić zatem należy, że nie zostały naruszone art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 154 ust. 1 ugn, art. 3 § 1 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 153 ust. 1 ugn w zw. z § 4 4 ust. 4 ww. rozporządzenia, art. 3 § 1 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c Ppsa, art. 3 § 1 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 Kpa, art. 3 § 1 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 84 Kpa. W związku z powyższym wbrew zarzutowi naruszenia prawa materialnego, Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 36 ust. 4 upzp. Skoro organ dysponował opinią biegłego potwierdzającą wzrost wartości w związku z uchwaleniem planu miejscowego i nastąpiło zbycie nieruchomości, to zaistniały przesłanki do obciążenia skarżącego opłatą. Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa oddalił skargę kasacyjną.