II GSK 851/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. w J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 października 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 254/16 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w J. T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. Spółki z o.o. w J. T. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 254/16 oddalił skargę A. Sp. z o.o. w J. T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2015 r., w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] października 2015 r., na podstawie art. 92a ust. 1 i 2, 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 02.12.2013 r., poz. 1414 ze zm., dalej: u.t.d.) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z dnia [...] września 2015 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na A. Sp. z o.o. w J. T. karę pieniężną w wysokości 5500,00 zł. Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło niezarejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi oraz naruszenie obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego. Powyższe naruszenia stwierdzono podczas kontroli drogowej autobusu marki [...] o nr rej. [...] przeprowadzonej w dniu [...] września 2015 r. w Katowicach przy ul. Kościuszki 227 (droga powiatowa). Pojazdem kierowali J. T. i W. K. W chwili kontroli wykonywano w imieniu przedsiębiorcy występującego pod firmą A. Sp. z o.o. międzynarodowy przewóz drogowy osób. W toku kontroli kierowca okazał licencję nr [...] dotyczącą międzynarodowego autobusowego i autokarowego zarobkowego przewozu osób ważną do dnia 25.06.2019 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. na podstawie art. art. 138 § 2 kpa, art. 4 pkt 22 lit. a i lit. h, art. 92 a ust. 1-6, art. 92 b, art. 92 c u.t.d., Ip. 6.2.1, Ip. 6.3.12 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, art. 13, art. 15 ust. 8 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE nr L 370 z 31.12.1985, P.0008-0021 ze zm.), rozdział I lit. s oraz Ip. 2 rozdz. II załącznika IB do rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (tj. Dz. Urz. WE L370 z 31.12.1985 ze zm.), art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/1985 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (tj. Dz. U. UE L 2014 60.1 ze zm.), § 2 pkt 2, § 3 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz. U. z 2007 r. Nr 159, póz. 1128 z późn. zm.), art. 23a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o systemie tachografów cyfrowych (Dz. U. Nr 180, poz. 1494 z późn. zm.), art. 10 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. WE L 102/1 z dnia 11.4.2006 ze zm) Główny Inspektor transportu Drogowego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Podał organ, że w trakcie prowadzonego postępowania przez organ I instancji, pismem z dnia [...] września 2015 r. strona wystąpiła z wnioskiem o wydanie kopii protokołu przesłuchania świadka w osobie kierowcy W. K. Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego odmówił stronie wydania uwierzytelnionych kopii akt sprawy wskazując, że organ nie doszukał się podstaw do wydawania uwierzytelnionych kopii akt sprawy. Na niniejsze postanowienie strona wniosła zażalenie. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji naruszył art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak prawidłowego przeprowadzenia postępowania w sprawie. W związku ze złożonym przez stronę wnioskiem o wydanie kopii protokołu przesłuchania kierowcy organ I instancji przed wydaniem decyzji nie podjął żadnych czynności mających na celu wyjaśnienie żądania wnoszącego pismo oraz nie pouczył strony, że zgodnie z obowiązującymi przepisami nie istnieje możliwość wydania stronie nieuwierzytelnionych akt sprawy. Nadto pospiesznie organ I instancji wydał postanowienie o odmowie wydania uwierzytelnionej kopii protokołu przesłuchania świadka, czym naruszył jej prawo wynikające z art. 10 k.p.a. Ponadto przed wydaniem decyzji uniemożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, nie informując strony o zakończeniu postępowania. Organ odwoławczy podkreślił też, że powyższy zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie nie może zostać uzupełniony w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a., bowiem naruszono by zasadę dwuinstancyjności wskazującą, że dana sprawa powinna być rozpoznana i rozstrzygnięta dwukrotnie. W związku z powyższym decyzja organu I instancji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. zostaje uchylona i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki na powyższą decyzję. Sąd I instancji uznał, że organ ten prawidłowo odczytał treść art. 138 § 2 k.p.a. i zasadnie przyjął, iż istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Prawidłowo organ uznał, że postępowanie przed organem pierwszej instancji dotknięte było wadami polegającymi na naruszeniu przepisów art. 7, 8, 10 i 77 § 1 k.p.a. Skutkowało to zgromadzeniem niepełnego materiału dowodowego i wydaniem decyzji przedwcześnie. Z wniosku o przesłanie kopii protokołu przesłuchania świadka wynikało wszak, że skarżąca kwestionuje ustalenia podmiotu kontrolującego poczynione w trakcie kontroli pojazdu. Tymczasem organ, odczytując w sposób niewłaściwy tenże wniosek, podjął rozstrzygnięcie procesowe nie dążąc do wyjaśnienia stanowiska strony w kwestii okoliczności faktycznych sprawy. Także z zażalenia na postanowienie o odmowie wydania uwierzytelnionych kopii akt sprawy wynikało, że skarżąca zamierza przedstawić swoje stanowisko co do stwierdzonych w trakcie kontroli naruszeń. Tymczasem decyzja organu pierwszej instancji wydana została w dniu następnym po wpłynięciu w/w zażalenia i bez umożliwienia skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i przedstawienia ostatecznego stanowiska. Skarżąca dołączyła do odwołania raport z przebiegu pojazdu [...], który obrazuje przebieg aktywności kierowców w okresie od [...] września 2015 r. do [...] września 2015 r. tj. do dnia kontroli, który to dzień, jak podała, był ostatnim dniem kursu pojazdu ze S. do Polski. Dokument ten został dołączony do odwołania niewątpliwie celem przedstawienia istotnych - zdaniem strony postępowania – dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Jak bowiem twierdzi skarżąca, do naruszenia zasad wynikających ze wskazanych w postawie prawnej decyzji organu I instancji przepisów w ogóle nie doszło, z uwagi na istniejące okoliczności faktyczne. Skarżąca kwestionowała ustalenie organu pierwszej instancji, że W. K. i J. T. stanowili załogę pojazdu, wskazując na inny skład załogi, co obrazować miał dołączony do odwołania raport przebiegu pojazdu. Niewątpliwie twierdzenia te oraz treść przedstawionego dokumentu winny być ocenione zgodnie z zasadą dwuinstancyjności przez organy obydwu instancji i nie może temu również stać na przeszkodzie obowiązek przestrzegania przez organy zasady szybkości postępowania. Zawiadomienie przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów i zgłoszonych żądań o którym mowa w art. 10 § 1 k.p.a. niewątpliwie umożliwiłby skarżącej przedstawienie istotnych jej zdaniem okoliczności sprawy, w tym przedłożenie dokumentu dołączonego do odwołania. Zawarte w powyższym przepisie sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi o taki etap postępowania administracyjnego, w którym organ przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd podkreślił, że w kontrolowanym postępowaniu nie czyniło więc zadość powyższemu obowiązkowi przywołanie treści art. 10 § 1 k.p.a. w zawiadomieniu z dnia [...] września 2015 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego wobec A. Sp. z o.o. Sąd I instancji wskazał, że zarzuty skargi są zbieżne z przyjętym przez organ odwoławczy stanowiskiem. Jednakże nie można było przyjąć stanowiska skarżącej, zgodnie z którym organ odwoławczy powinien był uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie, tj. wydać orzeczenie na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 in fine k.p.a. Organ odwoławczy wydaje decyzję o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania kierując się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a., czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami bezprzedmiotowością postępowania. Sytuacja bezprzedmiotowości postępowania nie istniała jednakże w kontrolowanej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości, zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, b) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarzuty w niej zawarte są całkowicie nieusprawiedliwione. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie naruszyła w żadnym stopniu tego przepisu, a Sąd I instancji prawidłowo dokonał jego wykładni. Należy przede wszystkim zauważyć, jakie były przyczyny uchylenia decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy. Sąd I instancji stwierdził, akceptując ustalenia organu odwoławczego, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Organ odwoławczy powołał się w tej sprawie, że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie było wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i dlatego organ ten nie mógł podjąć decyzji merytorycznej, kończącej ostatecznie postępowanie administracyjne w tej sprawie. Przede wszystkim organ odwoławczy nie miał podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i umorzenie postępowania na podstawie art. 105 k.p.a., gdy brak jest przesłanki bezprzedmiotowości tego postępowania. Niespornym jest w sprawie, że powodem uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji było naruszenie przez organ I instancji przepisów art. 7, 9, 10, 77 § 1 k.p.a. poprzez zgromadzenie niepełnego materiału dowodowego i wydanie decyzji przedwcześnie. Jednym z elementów postępowania dowodowego było kwestionowanie protokołów kontroli i przesłuchanie świadka, a organ nie wyjaśnił stanowiska strony w kwestii okoliczności faktycznych sprawy i nie umożliwił jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i przedstawienia swojego stanowiska. Zdaniem Sądu I instancji twierdzenia strony skarżącej oraz treści przedstawionych dokumentów winny być ocenione zgodnie z zasadą dwuinstancyjności przez organy obu instancji i nie może temu stać na przeszkodzie obowiązek przestrzegania przez organy zasady szybkości postępowania. Naruszenie istotnych przepisów postępowania wskazanych przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji uniemożliwiły stronie skarżącej przedstawienie dowodów i doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wbrew zarzutom strony skarżącej w niniejszej sprawie sytuacja bezprzedmiotowości postępowania nie istniała i nie było podstaw do wydania decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy. Takie rozstrzygnięcie merytoryczne wydane w tej sprawie przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie przepisów prawa, a konkretnie art. 138 § 2, art. 136 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., na które powołuje się strona skarżąca tylko z powodu odmiennych stwierdzeń w skardze kasacyjnej. Niewątpliwie występowanie tych przesłanek w niniejszej sprawie należy łączyć z brakiem ustalenia stanu faktycznego sprawy, którego hipotetyczny stan faktyczny wyznacza norma prawa materialnego stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszoinstancyjny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. była prawidłowa, a jego zastosowanie właściwe, bowiem tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma ustalony wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich zarzutów skargi i ewentualne niedoskonałości zaskarżonych decyzji szczegółowo omówił, a przede wszystkim stwierdził, że nie miały one wpływu na wynik sprawy. Należy zauważyć, że decyzja kasacyjna nie może zawierać merytorycznych wskazówek odnośnie do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Podkreślenia wymaga teza, że wyznaczone w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki dopuszczalności uchylenia się przez organ odwoławczy od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy odnoszone do naruszenia przepisów postępowania oraz sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie, muszą być spełnione kumulatywnie. Organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. wykazał przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. Organ ten nie mógł bowiem zastąpić organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii ustalonych dla rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni dotychczasowe poglądy wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanka uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji nie może być bowiem interpretowana w oderwaniu od regulacji zawartej w art. 136 k.p.a. Skoro przepis art. 136 k.p.a. sprowadza zakres przewidzianego nim postępowania dowodowego przed organem odwoławczym wyłącznie do jego uzupełnienia, to znaczy że art. 138 § 2 k.p.a. odnosi się do sytuacji, gdy konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego wykracza poza potrzebę jego uzupełnienia. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi kasacyjnej z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw na mocy art. 184 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.