IV SA/Wa 192/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 16 kwietnia 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz T. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "SKO") odmówiło, na podstawie art.61a § 1 k.p.a., wszczęcia na wniosek T. S. (dalej "Skarżącej") postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] (dalej "Wójta") z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], zezwalającej Gminie [...] (dalej "Gminie") na usunięcie wskazanych w niej drzew na działce nr [...] we wsi [...] (dalej odpowiednio: "przedmiotowa nieruchomość/nieruchomość objęta zezwoleniem" "decyzja Wójta/zezwolenie"). II. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia SKO wskazało w szczególności, co następuje: 1. W dniu [...] kwietnia 2018 r. do SKO wpłynął wniosek Skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta z dnia [...] lipca 2017 r., wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz.U. z 2016 r., poz.2134 z późn. zm.), dalej "ustawy". 2. Skarżąca, która nie była stroną postępowania o wydanie kwestionowanego zezwolenia i którą należy traktować wyłącznie jako właścicielkę nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą zezwoleniem, w sposób nie budzący wątpliwości nie posiada interesu prawnego w sprawie rozumieniu art.28 k.p.a. W świetle art.83 ustawy interes taki posiada wyłącznie posiadacz nieruchomości, której dotyczy zezwolenie na wycięcie drzew. W tej sytuacji zachodzi podmiotowa przeszkoda do wszczęcia żądanego postępowania nadzorczego na wniosek Skarżącej, skutkująca koniecznością odmowy jego wszczęcia na podstawie art.61a § 1 k.p.a. III. W skardze na postanowienie SKO, wniesionej do Sądu pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. Skarżąca zakwestionowała jego legalność, zarzucając organowi zaniechanie wyjaśnień na okoliczność posiadania przez Skarżącą interesu prawnego w sprawie. Wbrew stanowisku SKO Skarżąca jest posiadaczem nieruchomości objętej zezwoleniem, co potwierdzają liczne dowody np. w postaci zeznań świadków oraz dokumentacji fotograficznej (działka ta ma natomiast nieuregulowany stan prawny). IV. W odpowiedzi na skargę udzielonej pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: V. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art.28 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji postanowienie SKO należało wyeliminować z obrotu prawnego. VI. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia SKO prowadzi do następujących wniosków: 1. W wyniku kontroli dopuszczalności wszczęcia na wniosek Skarżącej postępowania w przedmiocie stwierdzenia w trybie i na zasadach przewidzianych w art.156 i nast. k.p.a. nieważności decyzji Wójta, zezwalającej Gminie, na podstawie art.83 ust.1 i nast. ustawy o ochronie przyrody, na wycięcie drzew z terenu przedmiotowej nieruchomości, SKO stwierdziło przeszkodę procesową w tym zakresie, polegającą na oczywistym nieposiadaniu przez Skarżącą interesu prawnego w sprawie (co skutkowało zastosowaniem przez SKO instytucji odmowy wszczęcia postępowania, uregulowanej w art.61a § 1 k.p.a.). Należy zgodzić się ze skargą, że sformułowanie przez SKO wniosku o oczywistym braku po stronie Skarżącej interesu prawnego w sprawie jest przedwczesne albowiem nastąpiło bez przeprowadzenia przez organ wstępnych czynności wyjaśniających w tym zakresie. Czynności te winny objąć w szczególności wezwanie Skarżącej, która w postępowaniu przed organem nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika i która w pismach kierowanych do SKO nie wskazała przesłanek, z jakich wywodzi posiadanie interesu prawnego w sprawie, do jednoznacznego wskazania tychże przesłanek. Za jednoznacznie wadliwe zatem uznać należy przyjmowanie przez organ dokonujący oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego w kontekście kryteriów wynikających z art. 61a § 1 k.p.a., iż dany podmiot żądający wszczęcia postępowania w oczywisty sposób nie posiada stosownego interesu prawnego, w sytuacji, w której podmiot ten nie został wezwany przez organ do wskazania okoliczności, z których interes ten wywodzi (a których to okoliczności nie wskazał w dotychczasowych pismach). W świetle twierdzeń skargi oczywistym jest, iż w/w zaniechanie pociągnęło za sobą nierozważenie przez organ, czy Skarżąca może wywodzić przedmiotowy interes prawny z faktu ewentualnego posiadania nieruchomości objętej zezwoleniem (aczkolwiek Sąd w żadnym zakresie nie przesądza obecnie, że posiadanie to istotnie Skarżącej przysługuje). 2. W/w wnioski co do obowiązków organu, poprzedzających dopuszczalność zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., są wynikiem następujących uwarunkowań: Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (czyli żądanie wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten ustanawia zatem dwie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania: 1) gdy żądanie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną (przyczyna o charakterze podmiotowym), 2) jeżeli z "jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte" (przyczyna o charakterze przedmiotowym). Każda z tych przyczyn uniemożliwia w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w procesowej formie decyzji administracyjnej. Ustanowiona w powyższym przepisie przesłanka podmiotowa odmowy wszczęcia postępowania wiąże się więc z obowiązkiem organu zbadania, czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. O tym, kto jest stroną postępowania, przesądza art. 28 k.p.a., który wskazuje, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, to wartość ochrony praw jednostki określona przepisami prawa materialnego, jak i w ograniczonym zakresie przepisami prawa procesowego. Na tle doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego ukształtował się pogląd co do zakresu i możliwości zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym utrwalone jest stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W zakresie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania aktualne pozostaje orzecznictwo dotyczące art. 157 § 3 k.p.a., który zastąpiony został właśnie art. 61a § 1 k.p.a. W tym kontekście na szczególną uwagę zasługuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 147/10, w którym wyrażono jednoznacznie pogląd, że wyjaśnienie okoliczności, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie i czy jest stroną, powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym. NSA zaznaczył, że odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce zatem jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Tylko wówczas, tj. w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, prawidłowym jest zastosowanie ww. regulacji prawnej. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., a to dopiero stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. 3. Zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 1 i art. 83 a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości nie wpisanej do rejestru zabytków może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości. Na tle powyższego przepisu w orzecznictwie sądowym ugruntował się pogląd, że stroną postępowania w przedmiocie usunięcia drzew i krzewów jest posiadacz nieruchomości, a jeżeli nie jest on jednocześnie właścicielem – to także jej właściciel. Nie jest natomiast stroną tego postępowania właściciel nieruchomości sąsiedniej (zob. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 343/13, a także wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 684/15, dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). 4. W świetle powyższych okoliczności uznać należy, że odmowa wszczęcia na wniosek Skarżącej postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zezwolenia na wycięcie drzew z przedmiotowej nieruchomości z uwagi na oczywiste nielegitymowanie się przez Skarżącą stosownym interesem prawnym, była przedwczesna. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku SKO dokona ponownej oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie, wzywając Skarżącą do wykazania przesłanek, z których wywodzi ona posiadanie nieruchomości będącej przedmiotem pozwolenia na wycięcie drzew. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.200 p.p.s.a.