VII SA/Wa 2287/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi C.P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]. Jako podstawę organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2906 ze zm., dalej: "k.p.a."). Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił C.P. pozwolenia na budowę budynku magazynowego i wiaty w miejscowości [...] na działce ewidencyjnej nr [...] (arkusz mapy: 1 obręb ewidencyjny: [...], [...], jednostka ewidencyjna: [...], [...] - obszar wiejski). W dniu [...] sierpnia 2016 r. skarżący złożył zawiadomienie o rozpoczęciu robót budowlanych. W związku z zawartymi w piśmie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] maja 2017 r. informacjami, że skarżący na ww. działce buduje stację paliw, w dniu [...] czerwca 2017 r. upoważniony pracownik Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził oględziny ww. działki. Podczas oględzin stwierdzono, że na działce nr [...] został wybudowany budynek i wiata zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]. Budynek magazynu jest wybudowany w stanie surowym otwartym. Wiata bez posadzki betonowej. Dodatkowo stwierdzono, że na omawianej działce posadowiony jest budynek o wymiarach 7,60 m na 11,30m wybudowany w technologii żelbetu. Stwierdzono również wkopane separatory i trzy zbiorniki paliwowe połączone z wiatą oraz magazynem. Z oględzin sporządzono protokół oględzin oraz dokumentację fotograficzną. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej "PINB w [...]") w dniu [...] czerwca 2018 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy wykonywanej na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2016r. W związku z prowadzeniem prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej: "Prawo budowlane") PINB w [...] wstrzymał roboty budowlane na działce ewidencyjnej nr [...] w [...] wykonywane na podstawie pozwolenia, na budowę z dnia [...] czerwca 2016 r, udzielonego C. P., z uwagi na istotne odstępstwa od wydanego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, PINB w [...] nakazał C. P. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych polegających na budowie budynku magazynowego i wiaty w miejscowości [...] na działce ewidencyjnej nr [...]. Projekt budowlany zamienny należało dostarczyć w terminie 60 dni od dnia otrzymania decyzji. Skarżący w dniu [...] sierpnia 2017 r. złożył do PIN w [...] projekt budowlany zamienny stacji paliw płynnych i gazu LPG. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, PINB w [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny, uwzględniający zmiany wynikłe z dotychczas wykonanych robót budowlanych polegających na budowie Stacji Paliw Płynnych i Gazu LPG na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości [...] i jednocześnie pozwolił na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wskutek interwencji [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], akta przedmiotowej sprawy zostały przekazane do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] lutego 2018 r. wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Wszczęto także postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] oraz ww. decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]. Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: organ I instancji) z dnia [...]maja 2018 r. nr [...] stwierdzono nieważność ww. decyzji Powiatowego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] r. Organ I instancji podniósł, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. stwierdził nieważność ww. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] z uwagi na rażące naruszenie prawa przy jego wydaniu. Zdaniem organu I instancji, w związku z tym, iż organ stwierdził nieważność ww. postanowienia, należy stwierdzić, że decyzja PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], której wydanie jest konsekwencją wcześniejszego wstrzymania wykonywanych robót, jest obarczona przesłanką rażącego naruszenia prawa, gdyż nie byłoby jej w obrocie prawnym gdyby nie wydane postanowienie, którego stwierdzono, nieważność. W przypadku, gdy stwierdzi się nieważność decyzji, na podstawie której następnie wydano kolejną decyzję w sprawie, stanowi to przesłankę do uznania, że decyzja następująca po decyzji, której stwierdzono nieważność, została wydana z naruszeniem prawa. Stanowi o tym np. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2012 r. o sygn. akt I OPS 2/12, gdzie uznano, że: "stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o która wydano inna przedmiotowo zależna decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 S 1 pkt 8 K.p.a.". W przedmiotowej sprawie decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest decyzją zależną od ww. postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, którego stwierdzono nieważność z uwagi na rażące naruszenie prawa, to jest to przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] wydanej w przedmiocie nakazu sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Fakt wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i dalsze prowadzenie postępowania na gruncie przepisów art. 51 Prawa budowlanego doprowadziło do zastosowania niewłaściwej procedury legalizacji wykonanych robót budowlanych i nie prawidłowego wstrzymania robót budowlanych, tj. zastosowanie złej podstawy prawnej pomimo, iż stan faktyczny sprawy wskazywał na konieczność zastosowanie przepisów z art. 48 i 49 Prawa budowlanego, w konsekwencji wydawania dalszych zależnych od postanowienia (wydanego z rażącym naruszeniem prawa) decyzji administracyjnych. Organ i instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie postanowienie PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] stało w oczywistej sprzeczności pomiędzy stanem faktycznym sprawy, a zastosowanym przepisem pozwalającym wydać ww. postanowienie, takie naruszenie poskutkowało nie możliwością zaakceptowania takiego stanu z wymaganiami i z punktu widzenia praworządności, również skutki społeczno-gospodarcze takiego naruszenia prawa jak w tym przypadku, były nie możliwe do zaakceptowania, gdyż zalegalizowałoby to obiekt budowlany, który nie uzyskał pozwolenia na budowę, a które to było wymagane. Co w konsekwencji spowodowało, że zaistniała przesłanka do stwierdzenia nieważności zależnej od ww. postanowienia decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. organ I instancji stwierdził także nieważność ww. decyzji PINB w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]. Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] maja 2018 r. Zarzucił: - naruszenie przepisu art. 123 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że postanowienie z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] może rozstrzygać o istocie sprawy i mimo braku ostatecznego charakteru stanowić formalną i materialną podstawę prawną dla następczych decyzji, - naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie że decyzja PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] jest dotknięta nieważnością, - naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. na skutek sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji w sposób lakoniczny i arbitralny uniemożliwiający stronie podjęcie rzeczowej polemiki, - naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez odstąpienie od czynności służących dokładnemu wyjaśnieniu stanu taktycznego, - obrazę przepisu art. 7a k.p.a. poprzez naruszenie zasady wykładni przepisów prawa na korzyść strony, - naruszenie art. 8 k.p.a. na skutek prowadzenia postępowania w sposób naruszający zaufanie do władzy publicznej, - naruszenie art. 16 k.p.a. poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej, co skutkowało stwierdzeniem nieważności postanowienia, które w istocie jest zgodne z prawem. Skarżący podniósł, że jako fundamentalne dla całego postępowania organ I instancji traktuje postanowienie z dnia [...] czerwca 2017 r. o wstrzymaniu robót, zarzucając temu orzeczeniu powołanie błędnej podstawy prawnej co miało skutkować wyborem dalszej niewłaściwej procedury. W tym stanie rzeczy [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał postanowienie za dotknięte nieważnością i w konsekwencji podobnie ocenił dalsze decyzje organu I instancji wydane w sprawie robót prowadzonych na działce [...] w [...] ze względu na zależny charakter tych decyzji w stosunku do cytowanego postanowienia. Zdaniem skarżącego bezspornym jest fakt. że roboty na działce nr [...] prowadził w oparciu o pozwolenie na budowę, co w konsekwencji wyklucza możliwość stosowania przez organy nadzoru budowlanego procedury przewidzianej przepisami art. 48 i dalszych Prawa budowlanego. Za właściwą natomiast należy oceniać wykładnię przyjętą przez PINB, który dostrzegając w obrocie prawnym istnienie udzielonego na moją rzecz pozwolenia na budowę, właściwie zastosował procedurę przewidzianą dla legalizacji istotnych odstępstw od warunków przewidzianych w tym pozwoleniu. Zdaniem skarżącego niezrozumiałe jest nadanie przez organ I instancji postanowieniu nr [...] rangi orzeczenia o fundamentalnym znaczeniu rozstrzygającego o istocie sprawy, przez co decyzja nr [...] oraz następna decyzja nr [...] zostały sprowadzone do roli orzeczeń zależnych. Ukształtowanie postępowania w ten sposób rażąco narusza ujęta w przepisie art. 123 § 1 k.p.a. zasadę według której postanowienia mogą z reguły dotyczyć tylko kwestii incydentalnych. Rozstrzyganie co do istoty sprawy w całości lub części zarezerwowana jest natomiast dla decyzji (art. 104 kpa). Posługiwanie się postanowieniem jako środkiem proceduralnym stwarzającym możliwość do orzekania o nieważności decyzji administracyjnych jest wadliwe i narusza ustaloną w kodeksie postępowania administracyjnego hierarchię orzeczeń. Zdaniem skarżącego organ I instancji traktuje materiał dowodowy sprawy wybiórczo pomijając fakt wydania postanowienia nakazującego wniesienie opłaty legalizacyjnej, a uzasadnienie tak znaczącej decyzji o stwierdzeniu nieważności sprowadza praktycznie tylko do przyjęcia kaskadowej zależności pomiędzy początkowym postanowieniem a późniejszymi decyzjami. Pozostała argumentacja części uzasadnienia zaskarżonej decyzji ogranicza się do ogólnych wywodów dotyczących instytucji stwierdzenia nieważności i nie zawiera jakichkolwiek szczególnych poglądów związanych z niniejszą sprawą. W tej sytuacji nie jest możliwe prowadzenie szerszej dyskusji w zakresie ustaleń faktycznych, czy tez podstaw prawnych przyjętych przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżący złożył także odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] maja 2018 r. oraz zażalenie na postanowienie z dnia [...] maja 2018 r. W wyniku rozpoznania odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] lipca 2018 r. decyzję, która utrzymywała w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącemu pozwolenia na budowę budynku magazynowego i wiaty. Jak wskazano w opisie projektu budowlanego, "obiekt pełnić będzie funkcję magazynową". Skarżący wybudował zaś stację paliw płynnych (tj. dodatkowo zbudował budynek bez bram garażowych, wkopał separatory i 3 zbiorniki paliwowe połączone z wiatą i budynkiem magazynu). Podstawę postępowania prowadzonego w stosunku do obiektu, stanowiącego zupełnie inną inwestycję, niż określoną w zatwierdzonym projekcie budowlanym, powinien stanowić art. 48 Prawa budowlanego, dotyczący samowoli budowlanych. Decyzja PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. została więc wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Nie sposób stwierdzić prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od projektu i pozwolenia na budowę, gdy inwestor wybudował zupełnie inny obiekt. Zdaniem organu odwoławczego decyzja PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nakazująca inwestorowi obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, została wydana w stosunku do inwestycji, której dotyczy postanowienie organu powiatowego z dnia [...] czerwca 2017 r. o wstrzymaniu robót budowlanych. Postanowienie organu powiatowego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] zostało wyeliminowane z obrotu prawnego postanowieniem organu I instancji z dnia [...] maja 2018 r., nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie PINB w [...] zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. błędnie zastosowano art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego - pomimo że obowiązkiem organu powiatowego było wszczęcie postępowania naprawczego określonego w art. 48 Prawa budowlanego w stosunku do obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. Inwestor posiadał pozwolenie na budowę budynku magazynowego i wiaty, a zrealizował stację paliw płynnych. Wobec powyższego, skoro postanowienie PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. było niezgodne z obowiązującymi przepisami, to również ww. decyzja organu powiatowego z dnia [...] czerwca 2017 r. narusza przepisy w tym zakresie. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 utrzymano w mocy ww. postanowienie z dnia [...] maja 2019 r., a decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. utrzymano także w mocy decyzję z dnia [...] maja 2018 r. stwierdzającą nieważność ww. decyzji PINB w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję z dnia [...] lipca 2018 r. skarżący C. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji I instancji. Postawił zarzuty: - naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. poprzez odstąpienie od czynności służących dokładnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego i dokonanie błędnej, powierzchownej i wybiórczej oceny materiału dowodowego, - naruszenia przepisu art. 7a k.p.a. poprzez naruszenie zasady wykładni przepisów prawa na korzyść strony poprzez zastosowanie wobec strony mimo zasadniczych wątpliwości przepisów mniej korzystnych, - naruszenia przepisu art. 16 k.p.a. na skutek podważenia zasady trwałości decyzji administracyjnych poprzez eliminację z obrotu prawnego prawidłowej decyzji PINB w [...] mimo jej zgodności z prawem, - naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. na skutek sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji w sposób lakoniczny i arbitralny uniemożliwiający stronie podjęcie rzeczowej polemiki, - naruszenia przepisu art. 123 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że postanowienie z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] może rozstrzygać o istocie sprawy i mimo braku ostatecznego charakteru stanowić formalną i materialna podstawę prawną dla następczych decyzji, - naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie że decyzja PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] jest dotknięta nieważnością,  - rażące naruszenie prawa a w szczególności przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że przepisy te zostały wadliwie zastosowane przez PINB w [...] przy wydawaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], gdy w rzeczywistości analiza faktyczna i prawna dokonana przez ten organ była trafna. Skarżący podniósł, że wymienione organy sporządziły uzasadnienie swoich orzeczeń lakonicznie i ogólnikowo przy powtarzającej się argumentacji przez co nie jest możliwym przedstawienie przeze mnie uzasadnienia skargi w sposób zasadniczo różniący się od treści powołanej w odwołaniach od decyzji. Zdaniem skarżącego wadliwym jest oparcie zaskarżanej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji PINB w [...] na kwestionowaniu ważności postanowienia o wstrzymaniu robót, a ściślej mówiąc na wątpliwościach co do wyboru podstawy prawnej tego orzeczenia. Nie jest bowiem właściwe i narusza hierarchię orzeczeń administracyjnych przyznanie postanowieniu dominującego znaczenia nad podstawą i treścią decyzji administracyjnych. Zdaniem skarżącego powierzchowna i wybiórcza analiza materiału dowodowego przez organy administracji zaskutkowała nadto ustaleniami które nie znajdują potwierdzenia w rzeczywistości. W szczególności dotyczy to twierdzeń o połączeniu zbiorników na paliwo z wykonanym na podstawie pozwolenia na budowę budynkiem. To błędne ustalenie stanowi pretekst do powoływania się na rzekomy fakt prowadzenia inwestycji w warunkach samowoli budowlanej i zakwestionowania ważności przyjętej przez PINB procedury na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Prowadząc budowę przy pomocy osób posiadających odpowiednie kwalifikacje i korzystając z ich opinii wszczęcia tej procedury skarżący nie kwestionował i w efekcie przyjął obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego nałożony stosowną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Skarżący wniósł także skargi na ww. postanowienie oraz decyzję z dnia [...] lipca 2019 r. (zarejestrowane odpowiednio pod sygn. akt VII SA/Wa 2286/18 i VII SA/Wa 2288/18). Pełnomocnik skarżącego w złożonym na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2019 r. piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2019 r., zatytułowanym "Uzupełnienie skargi", powtórzył zarzuty i argumentację zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego. W kontrolowanej sprawie postępowanie toczyło się w oparciu o przepis art. 156 k.p.a., a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] 2017 r. nr [...], wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nakazująca skarżącemu obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych polegających na budowie budynku magazynowego i wiaty w miejscowości [...] na działce ewidencyjnej nr [...], została wydana z wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W toku takiego postępowania organ administracji bada czy przy wydawaniu orzeczenia podlegającego weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art.156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność rozstrzygnięcia, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Są to: 1. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, 2. wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3. decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, 4. decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5. decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i ta niewykonalność ma charakter 6. jej wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą, 7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. W orzecznictwie przyjęto, że naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Przyjmuje się, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Ponadto o wydaniu rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa można mówić w przypadku, gdy okoliczności sprawy nie odpowiadają hipotezie zastosowanej normy prawnej. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił C. P. pozwolenia na budowę budynku magazynowego i wiaty w miejscowości [...] na działce ewidencyjnej nr [...] (arkusz mapy: 1 obręb ewidencyjny: [...],[...], jednostka ewidencyjna: [...],[...] - obszar wiejski). Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2017 upoważniony pracownik Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził oględziny ww. działki. Podczas oględzin stwierdzono, że na działce nr [...] został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę budynek magazynowy i wiata. Stwierdzono również wkopane separatory (urządzenia stosowane do oczyszczania wód deszczowych, roztopowych i poprocesowych z terenów, które zagrożone są skażeniem substancjami ropopochodnymi, stosowane na stacjach paliw, parkingach dla samochodów, myjniach) i trzy zbiorniki paliwowe połączone z wiatą oraz magazynem. Postanowieniem z dnia z dnia [...] czerwca 2017 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, wstrzymano roboty budowlane na działce ewidencyjnej nr [...] w [...], z uwagi na istotne odstępstwa od wydanego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Następnie omawianą decyzją z dnia 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nakazano skarżącemu obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych polegających na budowie budynku magazynowego i wiaty. W myśl art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Stosownie do art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa wart. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Zgodnie z treścią art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego - będącego podstawą wydania decyzji PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. - przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Jak słusznie podniosły organy, pojęcie odstępstwa zawarte w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego zakłada, iż projekt zatwierdzony decyzją udzielającą pozwolenia na budowę co do zasady jest realizowany, a jedynie w konkretnych szczegółach różni się od zatwierdzonych pierwotnych założeń. Jeśli natomiast inwestor realizuje całkowicie inną inwestycję niż wskazana w pozwoleniu na budowę, to działanie takie nie stanowi prowadzenia robót z odstępstwami, lecz rozważane winno być jako ewentualna samowola budowlana, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego z wszystkimi płynącymi z tego faktu konsekwencjami. O odstąpieniu od warunków i ustaleń zatwierdzonego projektu budowlanego pozwolenia na budowę można mówić tylko wówczas, gdy zachodzi tożsamość obiektu wymienionego w tym pozwoleniu i obiektu, którego odstępstwa dotyczą. Gdy w rzeczywistości wybudowano całkiem inny obiekt, nie można mówić o odstępstwach od projektu i pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie, w świetle przytoczonych wyżej ustaleń oględzin omawianej inwestycji, wskazujących na wkopanie separatorów oraz zbiorników paliwowych połączonych z wiatą oraz magazynem, prawidłowo ustalono, że skarżący nie wykonywał robót budowlanych polegających na budowie budynku magazynowego i wiaty na które było wydane pozwolenie na budowę, a budował stację paliw, czyli zupełnie inny obiekt budowlany, niż, na który zostało wydane pozwolenie na budowę. Zgodnie z treścią projektu budowlanego oraz projektu zagospodarowania działki przedmiotem inwestycji jest budowa budynku magazynowego wraz z przyległą wiatą w ramach realizacji inwestycji związanej zabudową działki oprócz budynku stanowiącego zasadniczą zabudowę wraz z przyległą wiatą projektuje się wykonanie placu manewrowego postojowego oraz miejsca na gromadzenie odpadów. Stacja paliw składa się ona zazwyczaj z wiaty, pod która znajdują się dystrybutory paliwa, która to zazwyczaj jest połączona z budynkiem, w której dokonywane są płatności, ponadto w celu dystrybucji paliwa budowane są w ziemi zbiorniki, w których składowane jest paliwo, nadto takiej budowli towarzyszą takie obiekty jak myjnie (w przedmiotowym przypadku budynek o wym. 7,6 m na 11,3 m, którego legalizacja została wyłączono do odrębnego postępowania). Wszystkie zrealizowane na przedmiotowej działce obiekty wskazują na możliwość użytkowania stacji paliw zgodnie z jej przeznaczeniem, w związku z czym należy przyjąć, iż dokonano robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego (budowli) jaką jest stacja paliw. Zmianę zamierzenia inwestycyjnego potwierdza przedłożony przez skarżącego projekt budowlany zamienny dotyczy stacji paliw płynnych i gazu LPG na działce ewidencyjnej nr [...] w [...]. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie. Wobec bezspornego ustalenia że inwestor wybudował zupełnie inny obiekt, niż zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., obowiązkiem organu powiatowego było wszczęcie postępowania naprawczego określonego w art. 48 Prawa budowlanego w stosunku do obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej, czego organ nie uczynił. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, uznać należy, że stanowią one jedynie polemikę ze słusznym stanowiskiem organu. W związku z prawidłowym uznaniem, że fakt wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i dalsze prowadzenie postępowania na gruncie przepisów art. 51 Prawa budowlanego doprowadziło do zastosowania niewłaściwej procedury legalizacji wykonanych robót budowlanych, tj. zastosowanie złej podstawy prawnej, pomimo że stan faktyczny sprawy wskazywał na konieczność zastosowanie przepisów z art. 48 i 49 Prawa budowlanego, należało stwierdzić nieważność wszystkich rozstrzygnięć wydanych na postawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, niezależnie od tego, czy mają one rangę postanowienia czy decyzji. Dokonując analizy zarówno zaskarżonej decyzji organu odwoławczego jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 k.p.a.). Ponadto, zdaniem Sądu, organy, wydając obie sporne decyzje oparły się na materiale zgromadzonym w sprawie. Organy dokonały również wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszym postępowaniu, oceniając przy tym w sposób pełny znaczenie i wartość poszczególnych dowodów i argumentów strony dla toczącej się sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, należy - zdaniem Sądu - uznać, iż w zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek istotnych uchybień formalnych, które organ odwoławczy poczyniłby w toku postępowania administracyjnego, a które uniemożliwiłyby Sądowi przeprowadzenie prawidłowej oceny zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi ustawowe określone w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem organ wyraźnie wskazał wszelkie istotne przesłanki zarówno faktyczne, jak i prawne, wyjaśniając przy tym dokładnie ich znaczenie dla strony skarżącej. Mając na uwadze powyższe, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a., jako że nie miała usprawiedliwionych podstaw.