VII SA/Wa 2286/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi C. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], którym stwierdzono nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]. Jako podstawę organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2906 ze zm., dalej: "k.p.a."). Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił C. P. pozwolenia na budowę budynku magazynowego i wiaty w miejscowości [...] na działce ewidencyjnej nr [...] (arkusz mapy: [...] obręb ewidencyjny: [...], [...], jednostka ewidencyjna: [...], [...] - obszar wiejski). W dniu [...] sierpnia 2016 r. skarżący złożył zawiadomienie o rozpoczęciu robót budowlanych. W związku z zawartymi w piśmie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] maja 2017 r. informacjami, że skarżący na ww. działce buduje stację paliw, w dniu [...] czerwca 2017 r. upoważniony pracownik Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził oględziny ww. działki. Podczas oględzin stwierdzono, że na działce nr [...] został wybudowany budynek i wiata zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]. Budynek magazynu jest wybudowany w stanie surowym otwartym. Wiata bez posadzki betonowej. Dodatkowo stwierdzono, że na omawianej działce posadowiony jest budynek o wymiarach 7,60 m na 11,30 m wybudowany w technologii żelbetu. Stwierdzono również wkopane separatory i trzy zbiorniki paliwowe połączone z wiatą oraz magazynem. Z oględzin sporządzono protokół oględzin oraz dokumentację fotograficzną. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [ (dalej "PINB w [") w dniu [...] czerwca 2018 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy wykonywanej na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...]czerwca 2016 r. W związku z prowadzeniem prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej: "Prawo budowlane") PINB w [...] wstrzymał roboty budowlane na działce ewidencyjnej nr [...] w [...] wykonywane na podstawie pozwolenia, na budowę z dnia [...] czerwca 2016 r, udzielonego C.P., z uwagi na istotne odstępstwa od wydanego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, PINB w [...] nakazał C. P. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych polegających na budowie budynku magazynowego i wiaty w miejscowości [...] na działce ewidencyjnej nr [...]. Projekt budowlany zamienny należało dostarczyć w terminie 60 dni od dnia otrzymania decyzji. Skarżący w dniu [...] sierpnia 2017 r. złożył do PIN w [...] projekt budowlany zamienny stacji paliw płynnych i gazu LPG. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, PINB w [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny, uwzględniający zmiany wynikłe z dotychczas wykonanych robót budowlanych polegających na budowie Stacji Paliw Płynnych i Gazu LPG na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości [...] i jednocześnie pozwolił na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wskutek interwencji [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], akta przedmiotowej sprawy zostały przekazane do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] lutego 2018 r. wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]. Wszczęto także postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] oraz z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]. Postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: organ I instancji) z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] stwierdzono nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]. Organ I instancji podniósł, że postanowienie PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Postanowienie to zostało wydane w postępowaniu dotyczącym realizacji robót budowlanych istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Organ zaznaczył, że decyzją Starosty [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono C. P. pozwolenia na budowę obejmującego budowę budynku magazynowego i wiaty. Organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego wadliwie uznał, iż należy prowadzić postępowanie na podstawie art. 50, a następnie art. 51 Prawa budowlanego, a nie na podstawie art. 48 i następne art. 49 Prawa budowlanego Zdaniem organu I instancji zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że inwestor nie wykonywał robót budowlanych polegających na budowie budynku magazynowego i wiaty na które było wydane pozwolenie na budowę, a budował stację paliw, czyli zupełnie inny obiekt budowlany, niż ten, na który zostało wydane pozwolenie na budowę. W związku z powyższym organ I instancji nie powinien kwalifikować realizacji budowy wiaty i budynku z istotnymi odstępstwami, a jako samowolną budowę innego obiektu budowlanego niż na ten, na które zostało wydane pozwolenie na budowę, a który to obiekt nie jest zwolniony z uzyskania takiego pozwolenia. Budowa obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę jest samowolą budowlaną, która skutkuje procedurą przewidzianą w art. 48 i 49 Prawa budowlanego. Wobec tego, iż art. 29 Prawa budowlane nie przewiduje zwolnienia z uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego, jaką jest stacja paliw, PINB w [...] winien przeprowadzić postępowanie na gruncie art. 48 i 49 Prawa budowlanego, gdyż stan faktyczny sprawy odpowiada treści tych przepisów. Fakt wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 i pkt 4 i dalsze prowadzenie postępowania na gruncie przepisów art. 51 Prawa budowlanego doprowadziło do zastosowania niewłaściwej procedury legalizacji wykonanych robót budowlanych i nieprawidłowego wstrzymania robót budowlanych, tj. zastosowanie złej podstawy prawnej pomimo, iż stan faktyczny sprawy wskazywał na konieczność zastosowanie przepisów z art. 48 i 49 Prawa budowlanego. Takie działanie organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego miało charakter rażącego naruszenia prawa, który stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ww. przepis natomiast stosuje się odpowiednio do postanowień mając na uwadze art. 126 k.p.a. Postanowienie PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. stoi w oczywistej sprzeczności pomiędzy stanem faktycznym sprawy, a zastosowanym przepisem pozwalającym wydać ww. postanowienie, takie naruszenie skutkuje nie możliwością zaakceptowania takiego stanu z wymaganiami i z punktu widzenia praworządności, również skutki społeczno- gospodarcze takiego naruszenia prawa jak w przedmiotowym przypadku, są nie możliwe do zaakceptowania, gdyż zalegalizowałoby to obiekt budowlany, który nie uzyskał pozwolenia na budowę, a które to było wymagane. Decyzjami z dnia [...] maja 2018 r. organ I instancji stwierdził także nieważność ww. decyzji PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] oraz z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]. Pismem z dnia [...] maja 2018 r. skarżący złożył zażalenie na ww. postanowienie dnia [...] maja 2018 r. Zarzucił: - naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie że postanowienie PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. jest dotknięte nieważnością, - obrazę przepisu art. 50 ustawy Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż przepis ten wadliwie został zastosowany przez PINB w [...]. - naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez odstąpienie od czynności służących dokładnemu wyjaśnieniu stanu taktycznego, co zaskutkowało pominięciem całokształtu decyzji dotyczących postępowania w sprawie wstrzymania robót na działce [...] w [...], - naruszenie art. 8 k.p.a. na skutek prowadzenia postępowania w sposób naruszający zaufanie do władzy publicznej, - naruszenie art. 16 k.p.a. poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej, co skutkowało stwierdzeniem nieważności postanowienia, które w istocie jest zgodne z prawem. Skarżący podniósł, że z niezrozumiałych względów [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego pominął całkowicie fakt, że w związku z prowadzeniem robót na działce [...] obręb ewidencyjny [...] został już obciążony opłatą legalizacyjną w kwocie 25.000 zł nałożoną Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego nr [...] z dnia [...] września 2017r. W tej sytuacji analiza Postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca .2017 r. bez powiązania z treścią wskazanego postanowienia z dnia [...] września .2017r. nigdy nie będzie prawidłowa, gdyż obydwa te orzeczenia należy rozpatrywać łącznie. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego wyłączając z materiału dowodowego rozstrzygnięcie dotyczące opłaty legalizacyjnej naruszył więc w sposób oczywisty zasady ujęte w przepisie art. 7 k.p.a.. Zdaniem skarżącego zdawkowe, ogólnikowe uzasadnienie postanowienia nie może prowadzić do innych wniosków jak tylko do podejrzenia o zamiar zastosowania szczególnych utrudnień wobec skarżącego i w efekcie obciążenia dodatkowymi, nadmiernymi kosztami. Nie ma nic niezgodnego z prawem w samym wstrzymaniu robót przez PINB w [...] gdyż takie działania służyły wyjaśnieniu ewentualnych wątpliwościach w zakresie prowadzonych robót. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego legalne działania organu niższego stopnia próbuje zdelegalizować, co prowadzi ostatecznie do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Zaskarżone postanowienie narusza również zasadę trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 kpa), gdyż czynności podejmowane przez PINB w [...] były zgodne z prawem i swoja treścią nie uzasadniały postawienia zarzutu rażącego naruszenia prawa. Skarżący złożył także odwołania od ww. decyzji z dnia [...] maja 2018r. W wyniku rozpoznania zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] lipca 2018 r. postanowienie, które utrzymywało w mocy postanowienie I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy powtórzył argumentację zawartą w postanowieniu I instancji. Dodatkowo podniósł, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, prowadzenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania na podstawie przepisów nieodnoszących się do takiego stanu rzeczy, bowiem co do zasady mających na celu naprawienie pewnych nieprawidłowości, nie tak jednak szkodliwych z punktu widzenia interesu publicznego, niestanowiących oczywistej samowoli budowlanej polegającej na budowie bez wymaganego pozwolenia obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego a w następstwie tego postępowania wydanie postanowienia, do którego wydania w danym stanie sprawy organ nie był uprawniony, powinno być potraktowane jako rażące naruszenie prawa, nie daje się bowiem pogodzić z porządkiem prawnym. Akceptacja tak wadliwego działania organu mogłaby zwłaszcza stanowić zachętę do omijania, a przede wszystkim nadużywania prawa, z poważnym uszczerbkiem dla porządku prawnego. Ponadto ocena celowości wydania postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego jest bezprzedmiotowa w sytuacji, gdy w ogóle nie miał zastosowania art. 51, lecz organ powinien przeprowadzić postępowanie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2011r. sygn. akt II OSK 900/10). Na marginesie organ odwoławczy wskazał, że przedłożony w dalszym toku postępowania projekt budowlany zamienny dotyczy stacji paliw płynnych i gazu LPG na działce ewidencyjnej nr [...] w [...] potwierdza zmianę zamierzenia inwestycyjnego. Decyzjami z dnia [...] lipca oraz [...] lipca 2019 r. utrzymano także w mocy decyzje z dnia [...] maja 2018 r. stwierdzające nieważność ww. decyzji PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] oraz z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie z dnia [...] lipca 2018 r. skarżący C. P. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia I instancji. Postawił zarzuty: - naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej, powierzchownej i wybiórczej oceny materiału dowodowego sprawy skutkującej błędnym ustaleniem że budowa na działce ewidencyjnej nr [...] w [...] prowadzona jest w warunkach samowoli budowlanej, - naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że postanowieniem I instancji zasadnie stwierdzono nieważność postanowienia PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r, - naruszenia przepisu art. 7a k.p.a. poprzez naruszenie zasady wykładni przepisów prawa na korzyść strony poprzez zastosowanie wobec strony mimo zasadniczych wątpliwości przepisów mniej korzystnych, - naruszenia przepisu art. 16 k.p.a. na skutek podważenia zasady trwałości decyzji administracyjnych poprzez eliminację z obrotu prawnego prawidłowej decyzji PINB w [...] mimo jej zgodności z prawem, - naruszenia przepisu art. 48 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy skarżący prowadził inwestycje tylko przy istotnym odstąpieniu od wydanego pozwolenia na budowę i projektu budowlanego.  - obrazę przepisu art. 50 Prawa budowlane poprzez przyjęcie, iż przepis ten wadliwie został zastosowany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Skarżący podniósł, że sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym są ustalenia organu odwoławczego oraz organu I instancji, że z protokołu oględzin dokonanych w dniu [...] czerwca 2017 r. wynika fakt realizacji innej inwestycji niż wskazano w pozwoleniu na budowę. Sam fakt wkopania zbiornika (w uzasadnieniu nie wyjaśniono na czym miało polegać rzekome połączenie z budynkami) nie rozstrzyga o budowie stacji benzynowej. Skarżący podniósł, że zbiorniki stanowiące jego własność postanowił umieścić w ziemi zgodnie z zasadami racjonalnej gospodarki i na działce stanowiącej jego własność, nie wykluczając późniejszego ich wykorzystania. Wymienione urządzenia zakupione były w dniu [...] października 2013r. z zamiarem wykorzystania przy budowie innych stacji, których wybudowanie zostało skarżącemu uniemożliwione na skutek działań organów administracji budowlanej sprzyjających konkurentom i bezpodstawnie odmawiających skarżącemu prawa wybudowania tych obiektów. Z porównania daty zakupu zbiorników oraz daty pozwolenia na budowę ([...] czerwca.2016 r.) wprost wynika fakt zakupienia zbiorników na 3 lata przez rozpoczęciem budowy, co t potwierdza prawdziwość wyjaśnień. Jako dowód skarżący załączył fakturę nr [...] z dnia [...] października 2013 r. Przy budowie budynku z wiatą skarżący korzystał ze współpracy z osobami posiadającymi uprawnienia do pełnienia prowadzenia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie i w związku z przeprowadzoną kontrolą przez PINB osoby te zgodnie poradziły skarżącemu, że dla uniknięcia jakichkolwiek wątpliwości formalno-budowlanych racjonalnym będzie wykorzystanie zakupionych wcześniej zbiorników w ten sposób aby stanowiły one wyposażenie stacji paliw. Według tych informacji jedynym legalnym rozwiązaniem miała stanowić procedura przewidziana przepisem art. 50 Prawa budowlanego. Z tej przyczyny skarżący nie zakwestionował wstrzymania robót na mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego opartego na wymienionej podstawie prawnej i w związku z późniejszą decyzją zlecił wykonanie projektu zamiennego. Jako przejaw rażącego naruszenia zasady wyrażonej w przepisie art. 7 k.p.a. skarżący odbiera kwestionowanie samego postanowienia o wstrzymaniu robót tylko ze względu na podstawę prawną. Pominęły również organy że w ramach postępowania o stwierdzeniu nieważności nie przeprowadzono jakichkolwiek czynności dowodowych które mogłyby stanowić podstawę dla wydania postanowienia o którym mowa w przepisie art. 48 Prawa budowlanego. Tym samym kierowanie wobec organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego zarzutu wydania postanowienia z rażącym naruszeniem prawa jest całkowicie bezpodstawne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał bowiem decyzję w pełni szanując prawo oraz uwzględniając słuszne interesy publiczne oraz interes obywatela. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Skarżący wniósł także skargi na ww. decyzje z dnia [...] i [...] lipca 2019 r. (zarejestrowane odpowiednio pod sygn. akt VII SA/Wa 2287/18 i VII SA/Wa 2288/18). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżone postanowienie nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego. W kontrolowanej sprawie postępowanie toczyło się w oparciu o przepis art. 156 k.p.a., a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, wstrzymujące roboty budowlane na działce ewidencyjnej nr [...] w [...] z uwagi na istotne odstępstwa od wydanego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, zostało wydana z wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W toku takiego postępowania organ administracji bada czy przy wydawaniu orzeczenia podlegającego weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art.156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność rozstrzygnięcia, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Są to: 1. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, 2. wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3. decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, 4. decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5. decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i ta niewykonalność ma charakter 6. jej wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą, 7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. W orzecznictwie przyjęto, że naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Przyjmuje się, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Ponadto o wydaniu rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa można mówić w przypadku, gdy okoliczności sprawy nie odpowiadają hipotezie zastosowanej normy prawnej. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił C.P. pozwolenia na budowę budynku magazynowego i wiaty w miejscowości [...] na działce ewidencyjnej nr [...] (arkusz mapy: 1 obręb ewidencyjny: [...],[...], jednostka ewidencyjna: [...],[...] - obszar wiejski). Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2017 upoważniony pracownik Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził oględziny ww. działki. Podczas oględzin stwierdzono, że na działce nr [...] został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę budynek magazynowy i wiata. Stwierdzono również wkopane separatory (urządzenia stosowane do oczyszczania wód deszczowych, roztopowych i poprocesowych z terenów, które zagrożone są skażeniem substancjami ropopochodnymi, stosowane na stacjach paliw, parkingach dla samochodów, myjniach) i trzy zbiorniki paliwowe połączone z wiatą oraz magazynem. Omawianym postanowieniem z dnia z dnia [...] czerwca 2017 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, wstrzymano roboty budowlane na działce ewidencyjnej nr [...] w [...], z uwagi na istotne odstępstwa od wydanego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. W myśl art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Stosownie do art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa wart. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Zgodnie z treścią art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Jak słusznie podniosły organy, pojęcie odstępstwa zawarte w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego zakłada, iż projekt zatwierdzony decyzją udzielającą pozwolenia na budowę co do zasady jest realizowany, a jedynie w konkretnych szczegółach różni się od zatwierdzonych pierwotnych założeń. Jeśli natomiast inwestor realizuje całkowicie inną inwestycję niż wskazana w pozwoleniu na budowę, to działanie takie nie stanowi prowadzenia robót z odstępstwami, lecz rozważane winno być jako ewentualna samowola budowlana, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego z wszystkimi płynącymi z tego faktu konsekwencjami. O odstąpieniu od warunków i ustaleń zatwierdzonego projektu budowlanego pozwolenia na budowę można mówić tylko wówczas, gdy zachodzi tożsamość obiektu wymienionego w tym pozwoleniu i obiektu, którego odstępstwa dotyczą. Gdy w rzeczywistości wybudowano całkiem inny obiekt, nie można mówić o odstępstwach od projektu i pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie, w świetle przytoczonych wyżej ustaleń oględzin omawianej inwestycji, wskazujących na wkopanie separatorów oraz zbiorników paliwowych połączonych z wiatą oraz magazynem, prawidłowo ustalono, że skarżący nie wykonywał robót budowlanych polegających na budowie budynku magazynowego i wiaty na które było wydane pozwolenie na budowę, a budował stację paliw, czyli zupełnie inny obiekt budowlany, niż, na który zostało wydane pozwolenie na budowę. Zgodnie z treścią projektu budowlanego oraz projektu zagospodarowania działki przedmiotem inwestycji jest budowa budynku magazynowego wraz z przyległą wiatą w ramach realizacji inwestycji związanej zabudową działki oprócz budynku stanowiącego zasadniczą zabudowę wraz z przyległą wiatą projektuje się wykonanie placu manewrowego postojowego oraz miejsca na gromadzenie odpadów. Jak słusznie podniesiono w postanowieniu I instancji, stacja paliw składa się ona zazwyczaj z wiaty, pod która znajdują się dystrybutory paliwa, która to zazwyczaj jest połączona z budynkiem, w której dokonywane są płatności, ponadto w celu dystrybucji paliwa budowane są w ziemi zbiorniki, w których składowane jest paliwo, nadto takiej budowli towarzyszą takie obiekty jak myjnie (w przedmiotowym przypadku budynek o wym. 7,6 m na 11,3 m, którego legalizacja została wyłączono do odrębnego postępowania). Wszystkie zrealizowane na przedmiotowej działce obiekty wskazują na możliwość użytkowania stacji paliw zgodnie z jej przeznaczeniem, w związku z czym należy przyjąć, iż dokonano robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego (budowli) jaką jest stacja paliw. Zmianę zamierzenia inwestycyjnego potwierdza przedłożony w dalszym toku postępowania projekt budowlany zamienny dotyczy stacji paliw płynnych i gazu LPG na działce ewidencyjnej nr [...] w [...]. Sąd podziela pogląd organu, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie. Wobec bezspornego ustalenia że inwestor wybudował zupełnie inny obiekt, niż zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., obowiązkiem organu powiatowego było wszczęcie postępowania naprawczego określonego w art. 48 Prawa budowlanego w stosunku do obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej, czego organ nie uczynił. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, uznać należy, że stanowią one jedynie polemikę ze słusznym stanowiskiem organu. Nie można dać wiary twierdzeniom skarżącego, że zbiorniki paliwa, zakupione znacznie wcześniej, zostały umieszczone w ziemi zgodnie z zasadami racjonalnej gospodarki. Dokonując analizy zarówno zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 k.p.a.). Ponadto, zdaniem Sądu, organy, wydając obie sporne postanowienia oparły się na materiale zgromadzonym w sprawie. Organy dokonały również wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszym postępowaniu, oceniając przy tym w sposób pełny znaczenie i wartość poszczególnych dowodów i argumentów strony dla toczącej się sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, należy - zdaniem Sądu - uznać, iż w zaskarżonym postanowieniu brak jest jakichkolwiek istotnych uchybień formalnych, które organ odwoławczy poczyniłby w toku postępowania administracyjnego, a które uniemożliwiłyby Sądowi przeprowadzenie prawidłowej oceny zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie uznał, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi ustawowe określone w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem organ wyraźnie wskazał wszelkie istotne przesłanki zarówno faktyczne, jak i prawne, wyjaśniając przy tym dokładnie ich znaczenie dla strony skarżącej. Mając na uwadze powyższe, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a., jako że nie miała usprawiedliwionych podstaw.