I SAB/Wa 21/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2012 r. nr [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz M. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] grudnia 2018 r. M. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przy rozpoznawaniu odwołania Skarbu Państwa – [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] października 1978 r. o przejęciu na własność Państwa jako opuszczonego gospodarstwa rolnego położonego we wsi [...] należącego do poprzedników prawnych skarżącej oraz udziałów we wspólności leśnej i gruntowej. Zawisłe obecnie przed Ministrem postępowanie, jest konsekwencją wyeliminowania wydanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 stycznia 2016 r. I SA/Wa 1704/15, stwierdzającym jej nieważność jako skierowanej do osoby zmarłej. Akta sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku zostały zwrócone organowi 5 maja 2016 r. Wobec braku podejmowania w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia, a także kolejnych przedłużeń terminu zakończenia postępowania, M. K. pismem z [...] listopada 2018 r. wystosowała Ministra, w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ponaglenie, zwracając w nim uwagę na wielokrotne przekroczenie terminów w jakim odwołanie winno być rozpoznane. Następnie zaś wniosła przywołaną na wstępie skargę, w której domagała się: zobowiązania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołania Skarbu Państwa – [...] w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdzenia, że Minister dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenia mu z tego tytułu grzywny w maksymalnej przewidzianej przepisami prawa wysokości oraz przyznania na jej rzecz sumy pieniężnej również w jej maksymalnym wymiarze; a także zasadzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Przedstawiając przebieg postępowania po wyroku Sądu, skarżąca zwracała uwagę, że jego stronami są osoby w podeszłym wieku, a prowadzenie go w sposób przewlekły powoduje, że już kilkakrotnie nastąpiła konieczność prowadzenia po niektórych z nich postępowań spadkowych. Dalsza zatem zwłoka może spowodować ponowne zaistnienie tego rodzaju sytuacji. Podnosiła nadto, że poszczególne czynności procesowe organ podejmuje w odstępach cztero i sześciomiesięcznych. Przy czym o konieczności uzupełnienia materiału dowodowego (w zakresie danych dotyczących osób które w wyniku scalenia gruntów wsi [...], otrzymały gospodarstwo rolne obejmujące działki objęte decyzją Naczelnika Gminy w [...] z [...] października 1978 r.) organ wiedział przynajmniej od lipca 2017 r., kiedy to do pełnomocnika skarżącej wystosował w tym względzie pismo, a zatem co najmniej [...] miesięcy przed [...] grudnia 2018 r., kiedy to miało zakończyć się pierwotnie postępowanie, obecnie przedłużone do [...] czerwca 2019 r. Podkreślała, że od końca sierpnia 2017 r. Minister przesyłał jej jedynie pisma o nowych terminach zakończenia postępowania. Kilkakrotne zaś przedłużenie terminu rozpatrzenia sprawy nie może być uznane za przejaw dążenia do jej załatwienia. W związku z powyższym zarzucała organowi naruszenie przepisów art. 12 § 1 i art. 35 § 1 i 3 k.p.a. Uzasadniając żądanie przyznania sumy pieniężnej wskazywała, że będzie ona stanowić swoistą rekompensatę za wieloletni brak możliwości uzyskania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Gminy w [...]. Dopiero bowiem jej uzyskanie otworzy jej drogę do odszkodowania za przejęcie nieruchomości na własność Państwa na drodze postępowania cywilnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że na przedłużanie się postępowania miała wpływ konieczność zgromadzenia w sprawie niezbędnego materiału dowodowego. Przedstawił przy tym sekwencję podejmowanych czynności począwszy od wystąpienia [...] maja 2016 r. do skarżącej o nadesłanie postanowienia o nabyciu spadku po E. K. (której zgon przed wydaniem uprzedniej decyzji, niedostrzeżony wówczas przez organ, był powodem stwierdzenia jej nieważności). Wskazywał również, że podejmowane przezeń czynności zmierzały do uzyskania stosownego materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy. W związku z czym nie można w jego ocenie mówić w tym wypadku o celowym opóźnieniu jej załatwienia. Wskazywał nadto, na możliwość przedłużenia na podstawie art. 36 k.p.a. terminów załatwienia sprawy określonych w art. 35 k.p.a. Wówczas zaś, po poinformowaniu o tym strony, nie jest zasadne twierdzenie o dopuszczeniu się przez organ bezczynności. Obecnie zaś termin ten został przedłużony do [...] czerwca 2019 r. Zwracał także uwagę na szczególnie skomplikowany charakter sprawy oraz fakt, że przedmiotem oceny w prowadzonym postępowaniu nadzorczym jest decyzja wydana kilkadziesiąt lat temu, co dodatkowo powoduje trudności w zgromadzeniu niezbędnego przy rekonstrukcji stanu faktycznego sprawy materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga w zakresie w jakim zarzuca Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi bezczynność w rozpoznaniu odwołania Skarbu Państwa – [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2012 r., po eliminacji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 20 stycznia 2016 r. I SA/Wa 1704/15 wydanej w sprawie decyzji Ministra z [...] sierpnia 2015 r., jest zasadna. Aczkolwiek nie wszystkie sformułowane w niej żądania zasługiwały na uwzględnienie. W orzecznictwie przed nowelizacją kodeksu postępowania administracyjnego wskazywano, że bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie ustalonym przepisami procedury administracyjnej terminie nie podjął on żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, czy innego aktu. Takie jej rozumienie pozostaje w ocenie Sądu aktualne także w świetle aktualnie obowiązującej definicja bezczynności sformułowanej w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. – w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), ujmującą ją jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dla jej stwierdzenia nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) i stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona efektem rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a."). Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 k.p.a.), a także zobowiązane są - w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.- do podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. W myśl art. 35 § 3 in fine k.p.a. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczy powinno nastąpić co do zasady w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminu tego, po myśli § 5 art. 35 k.p.a., nie wlicza się m.in. okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu. W przypadku, gdy ponowne zawiśnięcie sprawy administracyjnej przed organem, jest konsekwencją uchylenia uprzednio wydanych decyzji przez sąd administracyjny (stwierdzenia jej nieważności), termin ów – stosownie do art. 286 § 2 p.p.s.a. - rozpoczyna swój bieg do zwrotu akt organowi. W okolicznościach faktycznych sprawy poza sporem jest, że odwołania od decyzji Wojewody [...], po eliminacji uprzednio wydanej w sprawie decyzji organu II instancji i zwrocie akt do organu (co miało miejsce [...] maja 2016 r.) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie rozpoznał. Tymczasem, wedle art. 35 § 3 in fine k.p.a., co do zasady winien to uczynić do [...] czerwca 2016 r. Oczywiście termin ten mógł ulec przedłużeniu na zasadach określonych w art. 36 § 1 k.p.a. (także wielokrotnie, gdyby uzasadniały to okoliczności sprawy), jednakże aby w efekcie skorzystania z tego trybu przedłużenia postępowania organ mógł uwolnić się od zarzutu bezczynności, dodatkowy termin musiałby wyznaczyć niezwłocznie po upływie terminu z art. 35 § 3 k.p.a. Taka jednak sytuacja w niniejszej sprawie nie miał miejsca. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, skarżąca o przyczynach zwłoki została poinformowana dopiero pół roku o jego wyekspirowaniu (vide pismo z [...] stycznia 2017 r. nr [...]). Wówczas też dopiero organ podjął realne działania zmierzające do uzupełnienia materiału dowodowego niezbędnego do zakończenia postępowania, występując w tej materii Starosty Powiatowego w [...] o informacje kto po dacie scaleni gruntów we wsi [...] był właściciel gospodarstwa rolnego obejmującego działki (oznaczone pierwotną numeracją) wymienione w kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji Naczelnik Gminy w [...]. Do tego zaś momentu jedyną do czynnością jaką podjął było zwrócenie się [...] maja 2016 r. do pełnomocnika skarżącej o nadesłanie postanowienia o nabyciu spadku po zmarłej w toku postępowania E. K.. Przy czym, co warto podkreślić, Minister uczynił to w sytuacji, gdy postanowienie to (sygn. akt [...]) już od ponad miesiąca zaległo w aktach sprawy, do których dołączone zostało przy piśmie z [...] marca 2016 r. Stąd oczekiwania na wykonanie wspomnianego wezwania, nie można było zaliczyć do okresów o których mowa w art. 35 § 5 k.p.a. W konsekwencji powyższego, także kolejne przedłużania postępowania oraz fakt, że ostatni z wyznaczonych na podstawie art. 36 k.p.a. dodatkowych terminów, jeszcze nie upłynął, nie czyni – jak utrzymuje Minister w odpowiedzi na skargę – zarzutu bezczynności niezasadnym. To zaś implikuje po stronie Sądu obowiązek, stwierdzenia owej bezczynności, wyznaczenia organowi terminu załatwienia sprawy oraz oceny charakteru zaistniałej zwłoki. Wyznaczając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. dwumiesięczny termin na rozpoznanie odwołania (którego bieg rozpoczynał się będzie do daty zwrotu organowi akt z prawomocnym wyrokiem) Sąd uwzględnił oczekiwania strony wyrażone w skardze, jak też skomplikowany charakter sprawy, w której orzekał będzie Minister - związany przede wszystkim z problemem w pozyskaniu archiwalnych dokumentów z postępowania scaleniowego na ternie wsi [...], mającego miejsce przed wydaniem decyzji w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego należącego do poprzedników prawnych skarżącej. Pełnej dokumentacji umożliwiającej rekonstrukcję stanu faktyczno-prawnego istniejącego na gruntach ww. wsi dotychczas zaś Ministrowi uzyskać się nie udało, mimo podejmowanych w tym przedmiocie starań (tytułem przykładu można tu przywołać jego wystąpienia do Starostwa Powiatowego w [...] z [...] kwietnia 2017 r., [...] października 2017 r. czy [...] lutego 2018 r.). Ostatnie wystąpienie o nadesłanie dodatkowego dokumentu, w postaci mapy obszaru scalenia, zwierającej numery działek przed scaleniem gruntów, Minister wystosował zaś 3 stycznia 2009 r. Godzi się natomiast zauważyć, że już raz powodu niewłaściwego zrekonstruowania stanu faktycznego sprawy, wydane w postępowaniu nadzorczym orzeczenia organów obydwu instancji mające za przedmiot decyzję Naczelnika Gminy w [...], zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 344/11. Co dodatkowo potwierdza skomplikowaną charakter przedmiotowej sprawy. W tym stanie rzeczy, mimo że postępowanie odwoławcze trwa już niemal [...] lata, Sąd nie dostrzega wystarczająco usprawiedliwionych podstaw do stwierdzenia, że zaistniała opieszałość, kwalifikowana jako bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, była efektem rażącego naruszenia przez niego zasad ogólnych procedury administracyjnej. Z takimi bowiem mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby zwłoka w załatwieniu sprawy była przede wszystkim efektem intencjonalnego i nacechowanego "złą wolą" lekceważenia przez organ norm postępowania, a więc celowego unikania podejmowania decyzji mimo braku ku temu obiektywnie weryfikowalnych przeszkód. Takiej intencjonalnej obstrukcji procesowej ze strony organu, stwierdzić w sprawie nie sposób. Jak już to zostało zasygnalizowane, a na co zwracał uwagę także Minister w odpowiedzi na skargę, zasadnicza przyczyna zwłoki wynika ze skomplikowanej materii w jakiej organ centralny będzie orzekł, wynikająca z historycznego kontekstu sprawy. Kontrolowana w zawisłym przed nim postępowaniu decyzja Naczelnika Gminy w [...] wydana wszak została [...] lat temu, co bez wątpienia rzutuje na problemy z odszukaniem i pozyskaniem archiwalnych dokumentów mających znaczenia dla prawidłowego odtworzenia istotnych dla oceny jej legalności okoliczności faktycznych i prawnych istniejących na objętych nią gruntach w dacie jej podejmowania. Tego rodzaju działania Minister natomiast podejmował, choć istotnie czynił to w sposób opieszały, jeśli uwzględnić częstotliwość wykonywania przez niego czynności procesowych – realizowana w kilkumiesięcznych odstępach. Nie bez wpływu na tempo procedowania odwołania, miała również konieczność uwzględnienia zachodzących w toku postępowania zmian w sferze podmiotowej sprawy, będących następstwem zgonu jednego z jej uczestników – L. S. (zmarłego [...] listopada 2017 r.), po którym następstwo w formie wypisu aktu poświadczenia dziedziczenia, wpłynęło do organu dopiero [...] grudnia 2018 r. Skoro zatem zaistniała bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, brak jest także uzasadnionych podstaw do wymierzenia z tego tytułu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.s.a Ministrowi grzywny, jak też przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty opisanej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przewidziane ww. przepisem środki prawne winny być bowiem w ocenie Sądu stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. A więc tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez ich zastosowanie (lub jednego z nich) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Taka natomiast sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z tego względu w powyższym zakresie skarga podlegać musiała oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Na podstawie zaś art. 151 powołanej ustawy orzeczono jak w punkcie 3 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z kolei na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a