II OSK 25/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agata Stolarska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 217/18 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia (...) stycznia 2018 r. nr (...) w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 25 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 217/18, oddalił skargę Z. S. (dalej skarżący) na decyzję Wojewody Pomorskiego z (...) stycznia 2018 r. nr (...) utrzymującą w mocy wydaną w trybie ustawy z dnia (...) kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm., dalej: specustawa drogowa), decyzję Prezydenta Miasta G. z (...) marca 2014 r. zezwalającą na realizację inwestycji drogowej pn. przebudowa ul. (...) na odcinku od ul. (...) do ul. (...) w G. W przedmiotowej sprawie pierwotnie decyzją z (...) czerwca 2014 r. Wojewoda Pomorski, po rozpoznaniu wniesionych odwołań, umorzył postępowanie odwoławcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 550/14, oddalił skargę skarżącego na decyzję Wojewody Pomorskiego z (...) czerwca 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego, wyrokiem z 18 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2375/15 uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego z (...) czerwca 2014 r. NSA wskazał, że uwzględniając charakterystykę przedmiotowej inwestycji drogowej oraz usytuowanie budynku (lokalu), którego współwłaścicielem jest skarżący, należało przyjąć, że przysługiwała mu legitymacja procesowa do zaskarżenia decyzji z (...) marca 2014 r., a zatem niezasadne było umorzenie postępowania odwoławczego. Niewątpliwie skarżący miał interes prawny, aby domagać się sprawdzenia, czy przyjęte według kwestionowanej decyzji rozwiązania projektowe gwarantują mu ochronę prawa własności do lokalu, stosownie do art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy. W toku ponownego rozpoznania Wojewoda Pomorski decyzją z (...) stycznia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z (...) marca 2014r. zezwalającą na realizację inwestycji. Sąd I instancji oddalając skargę na powyższą decyzję, stwierdził że bezzasadne jest oczekiwanie przez skarżącego szczególnego uzasadnienia dla zastosowania w niniejszej sprawie dotyczącej przebudowy drogi gminnej specustawy drogowej, skoro właśnie ta ustawa służy realizacji tego typu inwestycji, a ponadto w żadnym z przepisów nie odwołuje się do sposobu finansowania inwestycji jako warunku jej stosowania. Specustawa drogowa ma na celu uproszczenie i przyspieszenie procesu budowy istotnych dla rozwoju kraju dróg publicznych Lokalizacja drogi w terenie musi z jednej strony uwzględniać potrzebę jej budowy/przebudowy, z drugiej zaś strony gwarantować uzasadnione interesy osób znajdujących się na potencjalnej trasie tej drogi. Wyważenie tych spornych i zazwyczaj odmiennych kwestii bez wywoływania konfliktu lub poczucia niezadowolenia niejednokrotnie nie jest możliwe. To na co należy jednak zwrócić uwagę, to okoliczność iż analizując projektowane rozwiązania należy dane zagadnienie widzieć w kontekście okoliczności i warunków panujących w danym terenie jak i cech charakterystycznych drogi. W kontekście normy z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej nie wystarczy uznanie, że strona czuje się nieusatysfakcjonowana proponowanym rozwiązaniem drogowym. Konieczne jest wykazanie, iż rozwiązanie takie narusza tak dalece chroniony prawem interes osoby trzeciej, że nie jest możliwe do zaakceptowania w ramach reguł praworządności. Ponadto jak wyjaśnił również Sad I instancji zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą mieć przesądzającego wpływu na treść rozwiązań technicznych dotyczących przebiegu projektowanej inwestycji drogowej, w tym przyjętych w decyzji o zezwoleniu na realizację tej inwestycji w liniach rozgraniczających teren inwestycji. Przepis art. 11i ust. 2 specustawy jest jednoznaczny i przesądza, że "w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Natomiast zarzut o braku wyjaśnienia podstawy do zastosowania w sprawie przepisu art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego mimo swej zasadności nie może odnieść skutku, gdyż uchybienie to nie ma wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, to jest art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej Ppsa), art. 3 § 1 Ppsa oraz art. 1 § 2 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - polegające na wadliwym wykonaniu kontroli sądowej zaskarżonego aktu, poprzez pominięcie przy jej dokonywaniu kontroli legalności decyzji w aspekcie zgodności przepisów specustawy drogowej, zwłaszcza art. 11i ust. 2 w zw. art. 11a ust. 1-2a w zw. z art. 7 i art. 87 ust. 2, art. 16 ust. 1 i ust. 2, art. 94 Konstytucji w zw. z art. 2 Konstytucji, w zakresie, w jakim specustawa pozwala wydać prezydentowi miasta wykonującemu obowiązki starosty decyzję o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej wbrew ustaleniom obowiązujących ten organ przepisów prawa miejscowego w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - sprzeczność między art. 11i ust. 2 specustawy drogowej z art. 30 ust.1, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018r. poz. 994 ze zm); 2) przepisów postępowania tj. art. 134 § 1 Ppsa i art. 3 § 1 Ppsa oraz art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 2 Konstytucji - naruszenia polegającego na wadliwym wykonaniu kontroli sądowej zaskarżonych decyzji poprzez pominięcie przy dokonywaniu kontroli ich legalności rozważenia nadużycia przez organ administracyjny I instancji prawa administracyjnego poprzez wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wbrew celowi specustawy drogowej, wykładanemu z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 2, art. 7, art, 21 ust. 1 i ust. 2, art. 31 ust. 3 , art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz art. 6 i art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego; 3) prawa materialnego, tj. a) art. 1 ust. 1, art. 11a ust. 1 specustawy drogowej poprzez pominięcie przy ich wykładni i stosowaniu zasad wynikających z przepisów art. 2, art. 21 ust. 1 i ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji i w konsekwencji niedokonanie oceny gdy inwestycja służyła zapewnieniu dojazdu do prywatnych inwestycji oraz nie była finansowana współfinansowana; ze środków z Unii Europejskiej, b) art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1 i ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez zaniechanie ich zastosowania w niniejszej sprawie, w tym poprzez zaniechanie przy dokonywaniu wykładni przepisów specustawy drogowej rozważenia zagadnień adekwatności i proporcjonalności w odniesieniu do sposobu ingerencji zaskarżonych decyzji administracyjnych w prawa innych stron postępowania, zwłaszcza właścicieli nieruchomości sąsiadujących z ulicą (...) w G., w tym poprzez brak rozważenia, czy przybliżenie jezdni ulicy (...) do jednej pierzei zabudowy wzdłuż tej ulicy oraz likwidacja nasadzeń są rzeczywiście konieczne do zapewnienie właściwych parametrów drogi służących dojazdowi do inwestycji prywatnych, z których budową była związana z przebudową drogi; c) art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej poprzez nieuwzględnienie go przy ocenie legalności zaskarżonych decyzji i zaniechanie oceny, czy decyzje te uwzględniają prawidłowo wymóg określenia warunków ochrony interesów osób trzecich; 4) przepisów postępowania to jest art. 151 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c Ppsa w zw. z art. 28 Kpa i art. 138 § 1 pkt 2 Kpa przez oddalenie skargi na skutek błędnej oceny, że zaskarżona decyzja Wojewody Pomorskiego była prawidłowa i zgodna z obowiązującym prawem, w tym że nie naruszono przy jej wydawaniu przepisów: a) art. 15 Kpa, art. 78 Konstytucji i art. 138 Kpa, a w konsekwencji przez uznanie, że Wojewoda Pomorski dokonał prawidłowej kontroli ww. decyzji Prezydenta Miasta G., w tym pełnego ponownego merytorycznego i prawnego zbadania oraz rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, b) art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej oraz art. 15 i art. 138 Kpa poprzez utrzymanie przez Wojewodę Pomorskiego w mocy decyzji Prezydenta Miasta G., w której nie określono warunków ochrony interesów osób trzecich. Mając powyższe na uwadze w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania opierają się na błędnym rozumieniu specustawy drogowej i funkcji jaką ten akt pełni w polskim systemie prawnym. Celem tej ustawy, jak trafnie wskazał to Sąd I instancji, jest uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Akt ten przewiduje zintegrowanie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Przy tym zgodnie z art. 11i ust. 2 specustawy drogowej W sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wyłączony jest lokalny porządek planistyczny. Budowa drogi możliwa jest zarówno na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i na podstawie przepisów specustawy drogowej. Jeżeli jednak inwestor występuje z wnioskiem o wydanie zezwolenia w trybie specustawy, to organy właściwe w sprawie wydawania zezwoleń na realizację inwestycji drogowej nie dokonują oceny zamierzenia inwestycyjnego przez pryzmat przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym nie ustalają, czy na danym terenie obowiązuje plan miejscowy i nie badają zgodności planowanej inwestycji drogowej z ustaleniami obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może dotyczyć drogi przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, lecz w takim przypadku inwestor musi załączyć do wniosku całą dokumentację planistyczno - projektową przewidzianą przepisami specustawy drogowej, gdyż nie może w tym względzie odwołać się do ustaleń planu miejscowego (wyrok NSA z z dnia 27 marca 2012r. sygn. II OSK 208/12). Należy również zwrócić uwagę, że proporcjonalność rozwiązań przyjętych w specustawie drogowej w zakresie ograniczenia prawa własności była przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji); jest kwestią dobra wspólnego. Trybunał zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczanych. Po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem - wywłaszczone. Jeśli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczany w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy też przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Liniowy charakter inwestycji drogowych dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją. W żadnym razie nie może być w takiej sytuacji mowy o niedopuszczalnej ingerencji wywłaszczeniowej w rozumieniu art. 21 Konstytucji, zwłaszcza że skarżący nie został w ogóle wywłaszczony. W świetle przepisów specustawy drogowej, organy orzekające nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Regulacja zawarta w art. 11a ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy wskazuje na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren, w tym granice pasów drogowych. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (wyrok NSA z 3 września 2014 r. sygn. II OSK 1730/14). Zatem wbrew twierdzeniom skarżącego, art. 30 ust.1, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie mogły doprowadzić Sądu I instancji do wniosku o związaniu ustaleniami planu miejscowego przy wydawaniu zezwolenia. W związku z powyższym dwa pierwsze zarzuty skargi kasacyjnej są całkowicie niezasadne. Powołane w nich przepisy nie dają podstawy do podważenia dokonanej przez Sąd I instancji oceny legalności zaskarżonego zezwolenia realizacyjnego. Nie zostały naruszone art. 134 § 1 Ppsa i art. 3 § 1 Ppsa oraz art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w związku z powołanymi przepisami Konstytucji, Kpa, specustawy drogowej oraz ustawy o samorządzie gminnym. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, wyjaśnić należy, że kwestia funkcji drogi w sieci dróg publicznych nie ma żadnego znaczenia normatywnego. Każda droga publiczna, w tym droga gminna, może być z woli ustawodawcy zrealizowana w trybie specustawy drogowej (art. 1 ust. 1 specustawy drogowej), przy tym drogi dojazdowe i lokalne są budowane w celu zapewnienia dojazdu do nieruchomości prywatnych. Podobnie nie ma żadnego znaczenia źródło finansowania budowy drogi. W żadnym razie koniecznym warunkiem zastosowania przepisów specustawy, nie jest finansowanie jej budowy ze środków unijnych. Dodatkowo należy podkreślić, że w świetle art. 16 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który przewiduje partnerstwo publiczno-prawne w zakresie budowy dróg publicznych, również powiązanie realizacji inwestycji w postaci budowy drogi gminnej z realizacją inwestycji prywatnej nie wyklucza prawnej możliwości zastosowania art. 1 ust. 1 specustawy drogowej. Dopuszczalne jest zastosowanie specustawy drogowej dla zaprojektowania i zrealizowania tak dróg dojazdowych i lokalnych zapewniających dojazd do prywatnych nieruchomości. Odnosząc się do kwestii sposobu ingerencji zaskarżonych decyzji administracyjnych w prawa innych stron postępowania, zwłaszcza właścicieli nieruchomości sąsiadujących, wskazać należy że wskazane przepisy tj. art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1 i ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w ogóle nie zostały naruszone. Skoro projekt drogi spełniał warunki techniczne jakie należy zachować przy projektowaniu dróg publicznych, to w świetle związania organu wnioskiem zarządcy drogi, brak było podstaw aby rozważać, czy przybliżenie jezdni ulicy (...) do jednej pierzei zabudowy wzdłuż tej ulicy oraz likwidacja nasadzeń są rzeczywiście konieczna do zapewnienie właściwych parametrów drogi służących dojazdowi do inwestycji prywatnych, z których budowa była związana z przebudową drogi. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, to jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji ochrona prawnie chronionych interesów. Pojęcie to powinno być interpretowane w sposób obiektywny, zatem interesy te muszą zatem znajdować swoje umocowanie w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Ochrona taka nie może być rozumiana w sposób absolutny. O naruszeniu interesu osób trzecich można zatem c mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy. Takim przykładem może być utrzymanie dostępności nieruchomości do drogi publicznej, odległość pasa drogowego czy ekranów akustycznych od budynku itp., uniemożliwienie korzystania z infrastruktury technicznej itp. W toku postępowania odwoławczego zostało wykazane, że żaden prawnie chroniony interes nie został naruszony. W art. 11f ust. 1 pkt 4 nie chodzi o ochronę wartości nieruchomości sąsiednich i subiektywne przekonanie o negatywnym oddziaływaniu projektowanej inwestycji. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieusprawiedliwiony. W konsekwencji nieusprawiedliwiony jest również 4 zarzut skargi kasacyjnej. Wojewoda Pomorski dokonał prawidłowej kontroli ww. decyzji Prezydenta Miasta G. Nie został w postępowaniu odwoławczym naruszony art. 15 Kpa, art. 78 Konstytucji i art. 138 Kpa jak również art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej oraz art. 15 i art. 138 Kpa. Tym samym Sąd I instancji nie naruszył art. 151 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c Ppsa w zw. z art. 28 Kpa i art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Stwierdzić bowiem należy, że w niniejszej sprawie organ administracji, a następnie Sąd I instancji, dokonały kontroli planowanej inwestycji pod kątem ustalenia, czy nie doszło do naruszenia interesów osób trzecich. Sąd I instancji zasadnie zaakceptował przeprowadzone przez organy postępowanie, w którym prawidłowo ustalono stan faktyczny i wydano rozstrzygnięcia, nie naruszając przy tym wskazanych przez skarżącego kasacyjnie przepisów Konstytucji, jak i procedury administracyjnej. Organy, a następnie Sąd I instancji dokonały oceny przedstawionych przez skarżącego argumentów oraz wyjaśniły specyfikę rozwiązań przyjętych w specustawie drogowej. W niniejszej sprawie w obliczu prawidłowo sporządzonego projektu budowlanego i kompletnego wniosku inwestora, organy nie mogły dokonać zmian w przedstawionej przez wnioskodawcę koncepcji przebiegu drogi. Stąd też podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Wobec tego, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.