II SA/Lu 52/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Asystent sędziego Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A.C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. C. kwotę [...] (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania A. C. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), dalej jako "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2018 r., znak: [...] w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W uzasadnieniu Wojewoda przedstawił następujący stan faktyczny: Po rozpatrzeniu wniosku spółki P. z siedzibą w L. Starosta B., powyżej opisaną decyzją orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], ark. [...], o pow. całkowitej 0,8373 ha, stanowiącej własność A. C., położonej w obrębie B., dla której w Sądzie Rejonowym w B. prowadzona jest księga wieczysta [...], poprzez zezwolenie spółce P. z siedzibą w L. na wykonanie prac budowlanych polegających na założeniu przewodów i urządzeń służących dystrybucji energii elektrycznej na ww. nieruchomości w związku z realizacją zadania pn. "Modernizacja linii 110 kV B. – N.", polegającej na przebudowie istniejącej linii, której zakres obejmuje pozostawienie istniejących przewodów roboczych bez zmian (dostosowanie do pracy w temp. +80°C) i wymianę przewodu odgromowego na OPGW wraz z osprzętem w następujący sposób: a/ ograniczenie trwałe, którego obszar obejmuje powierzchnię 0,0240 ha w granicach strefy ograniczonego korzystania z działki o szerokości 18,0 m (po 9,0 m od osi linii), obszar ten oznaczono kolorem niebieskim (kreskowanie) oraz literami ABIJ na mapie opisanej jako "Mapa do celów prawnych - do decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, przebieg trasy linii 110 kV B. – N." w skali 1:1000, stanowiącej załącznik do tej decyzji; b/ ograniczenie na czas budowy - obszar zajęcia na czas wykonywania robót wynosi 0,0240 ha i pokrywa się z ww. obszarem trwałego ograniczenia. Jednocześnie organ I instancji ustalił, że właściciel nieruchomości obowiązany jest udostępnić P. z siedzibą w L. nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z zadaniem inwestycyjnym, konserwacją oraz usuwaniem awarii przewodów i urządzeń; do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu przewodów i urządzeń elektroenergetycznych. Jeżeli zaś przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe lub powoduje nadmierne trudności lub koszty - wnioskodawca będzie zobowiązany do zapłaty odszkodowania na podstawie art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w sprawie wniosku inwestora o wydanie decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności prowadzone jest odrębne postępowanie. W celu ustalenia stanowisk stron postępowania organ I instancji wyznaczył rozprawę administracyjną na dzień [...] lipca 2018 r. Obecny na rozprawie pełnomocnik inwestora wyjaśnił, że lokalizacja linii istniejąca na przedmiotowej działce nie ulegnie zmianie. Obszar zajęty przez linię powinien być wolny od nasadzeń wysokich drzew i krzewów, zabudowy zagrażającej bezpieczeństwu linii. Zaproponowano jednorazowe wynagrodzenie w wysokości [...] zł za udostępnienie nieruchomości na cele budowlane i ustanowienie służebności przesyłu, wypłacone w przypadku zawarcia umowy cywilno-prawnej i notarialnego ustanowienia służebności przesyłu. Jednocześnie pełnomocnik inwestora podtrzymał wniosek z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Obecny na rozprawie A. C. wniósł do protokołu, że nie wyraża zgody na propozycje inwestora, lecz jest otwarty na polubowne załatwienie sprawy. W toku postępowania ustalono, że dla terenu, na którym leży działka nr [...], ark. [...], uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2017 r. uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "B. - I Etap", ogłoszony w Dz.Urz. Województwa z dnia [...] listopada 2017 r. poz. [...]. Na części działki zawnioskowanej do ograniczenia prawa własności jest następujące przeznaczenie: symbol [...], [...] - przeznaczenie podstawowe, tereny rolnicze; przeznaczenie dopuszczalne - sieci, urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej; symbol [...] - przeznaczenie podstawowe droga publiczna klasy Z (zbiorcza), przeznaczenie dopuszczalne - ciągi piesze i ścieżki rowerowe; sieci, urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej. Na terenie działki występują oznaczenia graficzne "sieć elektryczna, strefa techniczna dla sieci energetycznej, sieć kanalizacyjna sanitarna, sieć wodociągowa - projektowana, ścieżki rowerowe – obowiązkowe". W ocenie organu I instancji proponowana lokalizacja urządzeń elektroenergetycznych na działce, przedstawiona na mapie sporządzonej do celów prawnych, która stanowi załączniki do niniejszej decyzji, nie jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Inwestor przeprowadził rokowania z właścicielem nieruchomości, ale nie doprowadziły one do uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości. Inwestycja jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Istniejąca na działce linia elektroenergetyczna nie zmieni swego przebiegu, a prace zostaną przeprowadzone w sposób najmniej uciążliwy dla funkcjonowania nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołał się A. C., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i "wstrzymanie na czas rozpatrzenia zaskarżenia realizacji decyzji". Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe zastosowanie; - naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 2, art. 7 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasad praworządności, pogłębiania zaufania do prawa i równego traktowania wobec prawa; - naruszenie k.p.a.: art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 84 i art. 85 polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie ustalenia wysokości szkody wynikłej z zajęcia nieruchomości, nieprzeprowadzenie dowodów zawnioskowanych przez skarżącego w toku postępowania, nieprzeprowadzenie oględzin nieruchomości na okoliczność ustalenia ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości w wyniku zajęcia, niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu szacowania wartości nieruchomości na okoliczność ustalenia wysokości szkody poniesionej przez właściciela nieruchomości na skutek jej zajęcia, wydanie decyzji w zakresie znacznie szerszym niż wnioskodawca wnioskował; - naruszenie art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności; - naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto skarżący podniósł, że organ I instancji wydał decyzję w szerszym zakresie aniżeli wnioskował inwestor, gdyż orzekł o tym, że decyzja ta stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Nie podzielił też poglądu, że lokalizacja będzie najmniej uciążliwa. Zdaniem skarżącego dogodniejsze byłoby przeprowadzenie linii pod ziemią, albo przesunięcie jej do granicy działki. W ocenie skarżącego inwestycja nie służy w sposób bezpośredni realizacji celu publicznego, a przede wszystkim ma na celu zapewnić P. dalsze bogacenie się na przesyle energii, a w związku z tym narusza prawo własności skarżącego. Zdaniem skarżącego ograniczenie korzystania z nieruchomości zajętej pod infrastrukturę przesyłową powinno odbywać się w drodze tzw. służebności przesyłu. Błędnie też, w ocenie skarżącego, organ I instancji nie zastosował art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wystąpienia szkody wynikłej z ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości i ewentualnie wysokości odszkodowania oraz podmiotu uprawnionego do przyznania odszkodowania. Nie dokonał też wnikliwej analizy sposobu przeprowadzenia rokowań przez inwestora. Organ I instancji naruszył też zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Starosta nie rozważył, że przy okazji prac modernizacyjnych można było uwolnić nieruchomość od uciążliwości związanych z takim przebiegiem linii. Zdaniem skarżącego pozbawiono go części nieruchomości aby ktoś inny mógł się na tym bogacić na cele komercyjne. Starosta nie określił też terminu, na który udzielono zezwolenia na czasowe zajęcie działki i nie wie kiedy obce osoby pojawią się na jego nieruchomości. Rozpatrując odwołanie Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 130 § 2 k.p.a. wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Oznacza to, że decyzja wydana w I instancji nie podlega wykonaniu do czasu rozpatrzenia wniesionego od niej odwołania. Organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz.121 ze zm.- dalej ustawa powoływana jest jako "u.g.n."). Stosownie do treści tego przepisu, starosta wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie przewodów i urządzeń, o których mowa w tym przepisie, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyrazi na to zgody. Takie ograniczenie może nastąpić jedynie zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku jego braku zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości w celu uzyskania zgody na wykonanie prac wymienionych w ust. 1 art. 124 u.g.n. Przepis art. 124 u.g.n. innych wymogów nie formułuje. Cele publiczne wymienione są w art. 6 u.g.n. W pkt 2 powołanego przepisu, jako cel publiczny wskazana jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Wojewoda wskazał, że z wniosku inwestora wynika, że realizowany projekt w części zakłada rozebranie i wybudowanie od nowa linii w tej samej lokalizacji (za wyjątkiem odcinka w gm. N. w miejscu skrzyżowania z projektowanymi drogowymi [...] i [...], gdzie linia poprowadzona zostanie po nowej trasie), a we fragmentach nastąpi jedynie regulacja zwisów, podwyższenie słupów, wymiana łańcuchów izolatorowych, wymiana przewodów roboczych, a na całej długości linii budowa nowej linii światłowodowej skojarzonej w przewodzie odgromowym tzw. OPGW. Na działce nr [...], ark. 11, inwestycja będzie polegała na pozostawieniu istniejących przewodów roboczych bez zmian (dostosowanie do pracy w temperaturze +80° C) i wymianę przewodu odgromowego na OPGW wraz z osprzętem. Lokalizacji linii 110 kV pozostanie bez zmian. Celem planowanej inwestycji jest poprawa jakości zasilania i funkcjonowania systemu energetycznego na znacznej części województwa l. i p. oraz dostosowanie go dla potrzeb rozwoju sektora energetyki. Inwestycja ta niewątpliwie służy dystrybucji energii elektrycznej, a w konsekwencji zaspokojeniu potrzeb ludności. Jest więc inwestycją celu publicznego. W pojęciu utrzymywania urządzeń przesyłowych mieści się również ich modernizacja, która co do zasady służy poprawieniu ich sprawności i lepszemu wykorzystywaniu. Inwestycja ta nie może być zatem zakwalifikowana inaczej, jak realizacja ważnego interesu gospodarczego i społecznego, mającego znaczenie ponadlokalne z racji wzajemnego powiązania wszystkich elementów sieci infrastruktury energetycznej. Decyzja o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości służy temu, by bez konieczności odebrania własności lub użytkowania wieczystego dotychczasowym podmiotom tych praw uzyskać czasowy tytuł prawny do władania nieruchomością na cele budowlane po to, by wybudować określone przewody, ciągi, obiekty lub urządzenia infrastruktury technicznej, które po ich wybudowaniu pozostaną na nieruchomości jako odrębny od gruntu przedmiot własności (por. art. 49 § 1 k.c.). Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest więc instytucją prawną ingerującą w prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego. Dlatego też ustawodawca określił przesłanki mające na celu zminimalizowanie dolegliwości, jaką stwarza właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tego rodzaju ograniczenie jego praw. Do przesłanek tych zalicza się wskazane w art. 124 ust. 3 u.g.n. rokowania, których obowiązek przeprowadzenia ciąży na wnioskodawcy przed złożeniem wniosku. Art. 124 ust. 3 u.g.n. zawiera dyrektywę, która nakazuje, aby wydanie zezwolenia poprzedzone zostało rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Oznacza to, że warunkiem wydania zezwolenia jest przeprowadzenie negocjacji z właścicielem nieruchomości. Wymieniony przepis ustanawia pierwszeństwo umownego uregulowania kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane związane z realizacją inwestycji liniowej przed rozstrzygnięciem tej kwestii w formie decyzji administracyjnej. Nieosiągnięcie zgody pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia wymienionego w art. 124 ust. 1 u.g.n. Ograniczenie praw właścicielskich może nastąpić w różny sposób, tak na drodze cywilnoprawnej - przez ustanowienie w postępowaniu nieprocesowym lub w drodze kontraktowej służebności, ale może też to nastąpić na drodze administracyjnej - właśnie w drodze decyzji opartej na art. 124 u.g.n. Obydwa sposoby są prawnie dopuszczalne. Wobec powyższego, rzeczą organu I instancji rozpatrującego wniosek o zezwolenie na podjęcie działań na nieruchomości było ustalenie, czy wydanie decyzji w tym przedmiocie poprzedzone zostało udokumentowanymi rokowaniami z właścicielem nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac oraz czy inwestycja jest zgodna z planem miejscowym, a w przypadku braku planu - zgodna z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ odwoławczy wskazał, że z akt niniejszej sprawy wynika, że rokowania pomiędzy inwestorem i właścicielem działki nr [...] zostały przeprowadzone (akta sprawy strony nr [...], nr [...], nr [...] - [...], nr [...]), ale nie przyniosły rezultatu w postaci zgody na wymianę przewodów roboczych i wymianę przewodu odgromowego na OPGW wraz z osprzętem i zawarcia w tej kwestii umowy. Inwestor określił i zaproponował właścicielowi konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac o jakich mowa wart. 124 u.g.n. W szczególności inwestor wskazał, że inwestycja polega na wymianie przewodów roboczych i wymianie przewodu odgromowego na OPGW wraz z osprzętem, powierzchnia służebności na działce nr [...] wyniesie 0,0240 ha i będzie wykonana w pasie o szerokości 18 m tj. po 9 m od osi linii elektroenergetycznej. W umowie ustalono, że za ustanowienie na czas nieoznaczony służebności przesyłu, przedsiębiorca wypłaci jednorazowe wynagrodzenie w wysokości [...] zł (ostatecznie w wysokości [...] zł). Wynagrodzenie to zostanie wypłacone po uzyskaniu przez przedsiębiorcę pozwolenia na budowę oraz po zawarciu umowy ustanowienia służebności przesyłu przez współwłaścicieli o treści określonej w § 2 ust. 1 lit. a-d tej umowy, w formie aktu notarialnego. Do przedmiotowej umowy inwestor dołączył mapę służebności gruntowej. W ocenie organu odwoławczego w sprawie został spełniony obowiązek przeprowadzenia rokowań (art. 124 ust. 3 u.g.n.). Skoro mimo prowadzonych rokowań nie doszło do zawarcia umowy, to tym samym współwłaściciele nie wyrazili zgody na wykonanie ww. prac. Nieosiągnięcie zgody upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia wymienionego w art. 124 ust. 1 u.g.n. Negatywny wynik rokowań, bądź też ich zakończenie przed osiągnięciem porozumienia, nie pozbawia właściciela nieruchomości domagania się zadośćuczynienia z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w postaci roszczenia odszkodowawczego, jak również z tytułu ustanowienia służebności. Kwestie te pozostają jednak bez wpływu na ocenę spełnienia przesłanki z art. 124 ust. 3 u.g.n. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn.akt I OSK 1375/1). Przepis art. 124 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań. Spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Nie podlegającą weryfikacji w trybie art. 124 u.g.n. jest zaś okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia. Wyrażenie zgody przez właściciela w sprawie wejścia na teren zastępuje pozwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Jeżeli zatem, mimo prowadzonych rokowań, nie doszło do umowy, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonywanie prac. Zdaniem Wojewody w sprawie ustalono, że dla przedmiotowej nieruchomość już po wydaniu decyzji Burmistrza Miasta B. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] stycznia 2017 r. znak: [...], utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...], na którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 563/17 odrzucił skargę - uchwałą [...] Rady Miasta B. z dnia [...] września 2017 r. , ogłoszonym w Dz.Urz. Woj. L. poz. [...], uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta B. - etap I. Na podstawie informacji udzielonej przez Burmistrz Miasta B. z dnia [...] września 2018 r., ustalono, że część zachodnia działki nr [...] ark. [...], na której zlokalizowano przedmiotową inwestycję, położona jest na terenie oznaczonym w tym planie symbolem D.R 01, D.R 02 - opisanym jako przeznaczenie podstawowe: tereny rolnicze; przeznaczenie dopuszczalne: sieci, urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej; oraz symbolem [...] 01 opisanym jako: przeznaczenie podstawowe droga publiczna klasy Z (zbiorcza); przeznaczenie dopuszczalne: ciągi piesze, ścieżki rowerowe, sieci, urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej. Na terenie działki występują też oznaczenia graficzne: sieć energetyczna, strefa techniczna dla sieci energetycznej, sieć kanalizacyjna sanitarna, sieć wodociągowa - projektowana, ścieżki rowerowe - obowiązkowe. Jak stwierdził to organ planistyczny - Burmistrz Miasta B. - w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. inwestycja planowana na działce nr [...], ark. [...] nie jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Zdaniem Wojewody ustalenia te są też zgodne z decyzją nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] stycznia 2017 r. Zaproponowany w podaniu o ograniczenie sposobu korzystania przebieg linii jest zgodny z ustaleniami lokalizacyjnymi ustalonymi przez Burmistrza Miasta B. i ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, uchwalonego już po wydaniu decyzji lokalizacyjnej. W ocenie organu odwoławczego podstawę do wydania zaskarżonej decyzji stanowił prawidłowo złożony i uzupełniony wniosek inwestora, dołączone do wniosku negatywne wyniki rokowań, oraz - wymagana przez ustawę - decyzja Burmistrza Miasta B. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] stycznia 2017 r. Zakres ograniczenia prawa własności został ściśle określony - powierzchnia 0,0240 ha w liniach opisanych literami ABIJ i wyznaczony na mapie stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji, a zatem jak stwierdził organ II instancji, zarówno przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela zostały jednoznacznie określone. Organ odwoławczy podzielił też pogląd organu I instancji, że przebieg inwestycji jest najmniej uciążliwy dla nieruchomości. Wynika to z tego, że linia energetyczna po wykonaniu zaplanowanych prac będzie przebiegała w miejscu dotychczasowej linii energetycznej, a więc skutki uciążliwości planowanej inwestycji zostaną zminimalizowane. Prace modernizacyjne będą dotyczyły takiego odcinka i przebiegu linii, które stanowią kontynuację dotychczasowego ograniczenia, bowiem linia ta istnieje już od lat. Ponadto na etapie ograniczania sposobu korzystania z nieruchomości dla potrzeb realizacji inwestycji celu publicznego o przebiegu przedmiotowej linii przesądziły wcześniej ustalenia decyzji lokalizacyjnej, a obecnie - obowiązującego planu miejscowego. To w toku postępowania o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a później w toku prac nad ustaleniami planu miejscowego rozstrzygane były wszystkie kwestie związane z przebiegiem projektowanej inwestycji, w tym przypadku linii energetycznej. Odnośnie do zarzutu braku wskazania terminu wykonania prac przez inwestora, Wojewoda stwierdził, że przesłanka ta nie mieści się w dyspozycji przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. będącego podstawą wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia korzystania z nieruchomości. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że roszczenia odszkodowawcze dotyczące zajęcia i korzystania z nieruchomości na cele energetyczne nie mogą być przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Dopiero po wykonaniu decyzji i braku porozumienia stron co do odszkodowania za udostępnienie nieruchomości oraz powstałe szkody będzie możliwe orzeczenie w tej sprawie w formie decyzji administracyjnej na podstawie art. 124 ust. 4 u.g.n. Zdaniem organu odwoławczego zarzuty naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie ustalenia wysokości szkody wynikłej z zajęcia nieruchomości, nieprzeprowadzenie dowodów zawnioskowanych przez skarżącego w toku postępowania, nieprzeprowadzenie oględzin nieruchomości na okoliczność ustalenia ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości w wyniku zajęcia, niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu szacowania wartości nieruchomości na okoliczność ustalenia wysokości szkody poniesionej przez właściciela nieruchomości na skutek jej zajęcia są przedwczesne i nie mogą być rozpatrzone w niniejszym postępowaniu. Zdaniem organu II instancji na uwzględnienie nie zasługuje też zarzut, że to decyzja organu i instancji rozstrzyga sprawę dokonania wpisu w księdze wieczystej. To ustawodawca w art. 124 ust. 7 u.g.n. postanowił, że decyzja ostateczna, o której mowa w ust. 1, stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Wpisu dokonuje się na wniosek starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, lub organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli zezwolenie było udzielone na wniosek tej jednostki. Organ i instancji tylko ten przepis przytoczył w swoim rozstrzygnięciu. Skutek ten nie wynika z woli organu I instancji, ale z woli ustawodawcy i powstałby niezależnie od tego czy znalazłby się w rozstrzygnięciu decyzji organu I instancji. Ponadto - w ocenie organu odwoławczego - podmiotem mogącym występować o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości może być każdy, kto realizuje cel publiczny, a nie tylko Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Urządzenia, o których mowa w tym przepisie, stanowią po ich wybudowaniu własność przedsiębiorstw (nie należą do części składowych gruntu). Ograniczenia dotyczące właściciela nieruchomości wynikające z decyzji podjętej na podstawie art. 124 u.g.n. odpowiadają więc w istocie służebności gruntowej (wynika to także z postanowień przepisów art. 124 ust. 5-7 u.g.n. dotyczących obowiązków właściciela lub użytkownika wieczystego z jednej strony i jednostki organizacyjnej występującej zezwolenie z drugiej strony). Ponadto decyzja oparta o art. 124 u.g.n. stanowi jedynie tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), tylko w granicach określonych w decyzji ograniczającej sposób korzystania. Nie jest to zatem decyzja wywłaszczeniowa polegająca na pozbawieniu własności nieruchomości. Wojewoda zaznaczył, że trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości, jaki powstaje na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. i służebność przesyłu ustanawiana na podstawie art. 3051 k.c. to dwa różne tytuły prawne, z których przedsiębiorca może korzystać według swego wyboru, przy czym uzyskanie jednego z nich wyklucza potrzebę uzyskania drugiego. Zdaniem Wojewody podnoszona przez skarżącego ochrona prawa własności, którą zapewniają przepisy Konstytucji RP nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Decyzja udzielająca zezwolenia na przeprowadzenie na nieruchomości prac, określonych w art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo własności, ale jest przewidziana w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Skargę na powyższą decyzje wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. C., zaskarżonej decyzji zarzucając: 1/ naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, art. 124 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zwłaszcza punktów: 1,3,4,6,7; 2/ naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 2, art. 7, oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasad praworządności, pogłębiania zaufania do prawa i równego traktowania wobec prawa oraz przepisów k.p.a.; 3/ naruszenia przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 84 i art. 85 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie ustalenia wysokości szkody wynikłej z zajęcia nieruchomości, nieprzeprowadzenie dowodów zawnioskowanych przez skarżącego w toku postępowania, nieprzeprowadzenie oględzin nieruchomości na okoliczność ustalenia ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości w wyniku jej zajęcia, niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu szacowania wartości nieruchomości na okoliczność ustalenia wysokości szkody poniesionej przez właściciela nieruchomości na skutek jej zajęcia, przy czym każde z naruszeń miało istotny wpływ na wynik sprawy; 4/ naruszenie art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 124 ust. 6 u.g.n. poprzez naruszenie prawa własności w 2 punkcie decyzji poprzez bezprawnie nałożenie na właściciela, w tej decyzji, obowiązku udostępniania nieruchomości w celu usuwania awarii przewodów i urządzeń i dokonywania konserwacji; 5/ naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął zarzuty i powtórzył wszystkie argumenty wskazane wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podkreślił, że organy administracji kierowały się wyłącznie interesem P. a interes skarżącego został dla organów obojętny. Gdyby nie takie właśnie usytuowanie linii, to jego działka mogłaby zostać przekształcona w działkę budowlaną, tak jak sąsiednie działki. Takie działanie (a w zasadzie zaniechanie) organu stanowi również uchybienie polegające na braku rozważenia interesu właściciela nieruchomości, którego prawo własności zostało ograniczone i skupienie się wyłącznie na interesie inwestora i wywodzącym się z niego interesie społecznym. Powoływany przepis art. 124 u.g.n. przewiduje szczególny wypadek ograniczenia wykonywania prawa własności polegający na znoszeniu przez właściciela przedsięwzięć podejmowanych na jego nieruchomości. Z tych względów wymagane jest rozważenie słusznego interesu właściciela nieruchomości, gdyż to jego prawo jest ograniczane, a organ administracji ingeruje w to prawo bez jego zgody. Skarżący wielokrotnie podkreślał, że naruszone zostało jego konstytucyjne prawo własności. Jego zdaniem ograniczenie korzystania sposobu z nieruchomości zajętej pod infrastrukturę przesyłową, w tym przypadku pod linię elektroenergetyczną powinno się odbywać w drodze tak zwanej służebności przesyłu. Za ustanowienie służebności przesyłu należne jest mu jako właścicielowi nieruchomości stosowne wynagrodzenie. W ocenie skarżącego organ powinien był powołać biegłego z zakresu szacowania wartości nieruchomości i na etapie postępowania wyjaśniającego przy pomocy biegłego wyjaśnić jaka powinna być zapłacona kwota skoro proponowana kwota [...]zł za udostępnienie nieruchomości na cele budowlane i ustanowienie służebności przesyłu była zdaniem skarżącego znacznie zaniżona. Ponadto Starosta, zdaniem skarżacego nie uwzględnił faktu, że inwestor nie wykazał większej inicjatywy i przedstawił jedną ofertę jednorazowej wypłaty kwoty, która miała być wypłacona na podstawie umowy w sprawie umieszczenia na nieruchomości urządzeń i przewodów elektrycznych, a także umowy cywilnoprawnej ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoja argumentację i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że sprawa ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w związku z realizacją zadania pn. "Modernizacja linii 110 kV B. – N.", polegającego na przebudowie istniejącej linii była przedmiotem kontroli sądu w odniesieniu do działki nr [...] ark. [...]. Okoliczności sprawy są tożsame pod względem faktycznym i prawnym. Sąd rozpoznający niniejszą sprawy popiera stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 839/18. Stosownie do art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm. - "ugn"), starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do ust. 3 tego przepisu, udzielenie zezwolenia o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. W ocenie Sądu z powyższego przepisu wynika, że ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości może mieć miejsce jedynie dla realizacji celu publicznego i musi być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie nieruchomości w sposób dobrowolny, które nie zakończyły się uzyskaniem zgody właściciela (użytkownika wieczystego) na wykonanie na jego nieruchomości robót budowlanych. W sprawie jest bezsporne, że inwestor dysponuje decyzją Burmistrza Miasta B. z dnia [...] stycznia 2017 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na przebudowie i rozbudowie linii elektroenergetycznej 110 kV relacji N. – B. prowadzącej m.in. przez nieruchomość skarżącego. Okoliczność, że przebudowa i rozbudowa linii elektroenergetycznej jest inwestycją celu publicznego nie jest w sprawie sporna. Skarżący jej nie kwestionuje, podaje jednak, że inwestycja zapewni P. dalsze bogacenie się na przesyle energii, a w związku z tym narusza to prawo własności skarżącego. Zdaniem Sądu błędny jest pogląd organu administracji, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonymi rokowaniami o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Słuszne jest oczywiście stanowisko, według którego organy prowadząc rokowania nie są związane jakimikolwiek regułami, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich drugiej stronie propozycji jej rozstrzygnięcia. Mogą też zostać zakończone w dowolnym czasie, gdy nie ma możliwości zawarcia porozumienia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują o tym, czy rezultatem podjęcia rokowań będzie porozumienie, skutkujące dokonaniem czynności prawnej, a także o tym, kiedy je zakończyć. Natomiast brak możliwości uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody, albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Stąd też przyjmuje się, że jeżeli mimo prowadzonych rokowań nie doszło do umowy, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonanie prac, przy czym okoliczność czy inwestor zaproponował właścicielowi nieruchomości warunki dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia nie może być weryfikowana (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., I OSK 357/11). Nie ulega jednak także wątpliwości, że wniosek składany w tym trybie muszą poprzedzać rzeczywiste negocjacje. Z pism kierowanych do właściciela działki nr [...] i załączników do nich wynika jednak, że w istocie żadne rokowania nie były prowadzone, a przedłożona przez spółkę propozycja miała charakter wyłącznie jednostronny. Co więcej, treść pism nie pozostawia wątpliwości, że w istocie chodziło o zawarcie umowy służebności przesyłu, a nie warunków otrzymania zezwolenia na dokonanie czynności, o których mowa w art. 124 ust 1 u.g.n. Świadczą o tym pisma zatytułowane "Modernizacja - przebudowa istniejącej linii elektroenergetycznej 110 kV N. - B.. Propozycja ustanowienia służebności przesyłu" (k. 8 i 10) bądź pismo zatytułowane "Ostateczna propozycja". Modernizacja - przebudowa istniejącej linii elektroenergetycznej 110 kV N. – B.. Propozycja ustanowienia służebności przesyłu" (k. 16). Spółka wprost zwraca się w nich z propozycją udostępnienia działki celem przeprowadzenia opisanych w piśmie prac poprzez ustanowienie na niej służebności przesyłu dla linii 110 kV relacji B. – N. zgodnie z art. 3051-4 k.c. na warunkach dołączonej do pism umowy. Jednocześnie informuje adresata, że za ustanowienie służebności przesyłu zostanie wypłacone jednorazowe wynagrodzenie w terminie 30 dni od daty podpisania umowy notarialnej ustanawiającej służebność przesyłu. Informuje się również o tym, że nie nadesłanie w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma podpisanej umowy traktowane będzie jako zakończenie negocjacji ze skutkiem negatywnym, zaś w przypadku jakichkolwiek wątpliwości powinien się kontaktować telefonicznie, listownie bądź za pośrednictwem poczty elektronicznej. Z każdej z umów załączonych do powyższych pism wynika, że jej przedmiotem jest ustanowienie służebności przesyłu na czas nieoznaczony (§ 2 ust. 1 umowy) celem wykonania niezbędnych robót związanych z budową, przebudową, demontażem (rozbiórką), eksploatacją, konserwacją, naprawą oraz remontem linii; w celu wejścia osób oraz dojazdu na teren działki sprzętu niezbędnego do wykonania powyższych prac, wymiany przewodów, naciągu nowych przewodów, wymiany izolacji również w trakcie całego czas eksploatacji linii; zobowiązania właściciela działki nr [...] do każdorazowego uzgadniania ze spółką możliwości wznoszenia obiektów budowlanych w pasie technologicznym linii; w celu zobowiązania współwłaściciela do nie nasadzania w pasie technologicznym linii nasadzeń drzew i krzewów przekraczających 3 m wysokości oraz w celu ustalenia granic wykonywania służebności w oparciu o załączoną do umowy mapę (§ 2 ust. 1 pkt od a do d i ust. 2 umowy). Zapłata należności przewidzianej umową ma zaś nastąpić tytułem ustanowienia na czas nieoznaczony służebności przesyłu o treści opisanej w § 2 ust. 1 pkt a – d umowy (jej § 5). Z akt wynika także, że skarżący nie wyraził zgody na ustanowienie odpłatnej służebności przesyłu na proponowanych przez Spółkę warunkach, bądź na zawarcie przedłożonej im umowy. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2866/17 wyjaśnił, że obie instytucje prawa, wprawdzie mają cel zbliżony, ale stanowią zupełnie odrębne regulacje prawne. Służebność przesyłu jest ograniczonym prawem rzeczowym, które ustanawia się albo umową, albo na drodze sądowej, zaś zezwolenie ograniczające sposób korzystania z nieruchomości jest rodzajem wywłaszczenia, dokonywanego na drodze administracyjnej. Inne zatem są przesłanki oraz tryby powstania powyższych praw. Z tego powodu nie można utożsamiać negocjacji, dotyczących ustanowienia służebności przesyłu z negocjacjami, które powinny poprzedzać wystąpienie z wnioskiem, a następnie wydanie decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że kodeks cywilny przeciwstawia sobie dwa sposoby zawarcia umowy to jest w wyniku przeprowadzenia negocjacji i na skutek przyjęcia oferty (art. 66 § 1 k.c.). Zastosowanie więc przez ustawodawcę w art. 124 § 3 u.g.n. wymogu, by udzielenie zezwolenia, o którym mowa w jej art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzedzały rokowania, a nie np. złożenie przez inwestora właścicielowi nieruchomości oferty, musi być rozumiane precyzyjnie. Powyższe oznacza zatem, że wniosek składany w tym trybie muszą poprzedzać rzeczywiste negocjacje, a nie tylko jednostronna propozycja dotycząca treści proponowanej umowy. Pod pojęciem negocjacji należy zatem rozumieć, sytuację, w której - jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie prawa cywilnego - strony uzgadniają treść poszczególnych postanowień, to jest niejako "wypracowywują" kształt przyszłego porozumienia. Powyższych warunków organy nie dopełniły, co prowadzi do wniosku o wadliwości samej decyzji. Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...]. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy. Obejmują one zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie [...]zł.