I OSK 2866/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 sierpnia 2017 r. o sygn. akt II SA/Po 398/17 w sprawie ze skargi W.J. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 20 lutego 2017 roku nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję a także decyzję Starosty Międzychodzkiego z dnia 27 maja 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz W.J. kwotę 1.140 (jeden tysiąc sto czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Po 398/17), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę W.J. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 20 lutego 2017 roku nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W motywach wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia 27 maja 2016 r. nr [...], Starosta Międzychodzki – działając na podstawie art. 6 ust. 3 i art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm., dalej: "u.g.n.") oraz art. 104 k.p.a. - ograniczył sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej współwłasność E. i W. J., położonej w gminie S., obręb G., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], przez zezwolenie na modernizację istniejącej linii napowietrznej średniego napięcia przez likwidację słupa [...]-nożnego, słupa [...]-owego, słupa przelotowego oraz pobudowanie słupa wirowanego mocnego, który zostanie usytuowany w granicy działek nr [...], podwieszenie napowietrznych przewodów, a także ustanowienie pasa technologicznego o powierzchni [...] m2 ([...] m szerokości i [...] m długości) w sposób oznaczony na załączniku granicznym. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 14 stycznia 2016 r. E. zwróciła się o udzielenie - w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. - zezwolenia na założenia i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej na wyżej opisanej nieruchomości, wskazując, iż realizacja przedsięwzięcia stanowi cel publiczny, w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. i jest niezbędna dla zapewnienia poprawy bezpieczeństwa energetycznego oraz zwiększenia niezawodności i efektywności zasilania obecnych i przyszłych odbiorców energii elektrycznej. Następnie, w dniu 10 marca 2016 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna z udziałem inwestora oraz W.J., który przedstawił swoje stanowisko na piśmie oraz odebrał kopię załączników dołączonych do decyzji Burmistrza Gminy S. z dnia 20 czerwca 2015 r. nr [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W związku z tym – zdaniem organu I instancji - należało uznać, że przedsięwzięcie było zgodne z postanowieniami powołanej decyzji z dnia 20 czerwca 2015 r. Ponadto organ podkreślił, że sposób przeprowadzenia inwestycji, opisany we wniosku, był najmniej uciążliwy dla właścicieli nieruchomości. W wyniku omawianej inwestycji nie zmieniał się bowiem aktualny sposób korzystania z niej. Miały zostać zlikwidowane trzy słupy, w ich miejsce miał powstać tylko jeden, usytuowany w granicy działki nr [...]. Napięcie linii pozostawało niezmienione (na poziomie 15 kV). Jednocześnie stwierdzono też, że w sytuacji, gdy decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego wyraźnie określała przebieg inwestycji na nieruchomości brak było możliwości odstąpienia przez organ od postanowień tego planu i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez usytuowanie infrastruktury technicznej w innym miejscu. Odnosząc się natomiast do szerokości pasa zajęcia, organ I instancji zauważył, że w prawie polskim nie obowiązywały przepisy, określające szerokość pasa zajęcia dla linii elektroenergetycznych. Parametr ten powinien być zatem ustalony w oparciu o normy techniczne i wytyczne techniczne właściwych przedsiębiorców przesyłowych. Wyliczenia powierzchni zajęcia nieruchomości dokonał zaś w tym wypadku uprawniony geodeta. Ostatecznie organ I instancji podsumował, ze wprawdzie między skarżącymi a inwestorem prowadzone były negocjacje, ale nie doprowadziły one do zawarcia ugody a zatem tym samym, spełnione zostały przesłanki, od których zależało wydanie decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez W.J., Wojewoda Wielkopolski, decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, a odnosząc się do jego treści stwierdził, że fakt zaproponowania stronom niesatysfakcjonującego odszkodowania przez inwestora nie pozwalał przyjąć, że rokowania nie były w ogóle prowadzone. Zdaniem organu wojewódzkiego, jeżeli bowiem strony postawiły sobie warunki niemożliwe do zaakceptowania, to negocjacje należało uznać za odbyte, choć zakończyły się one wynikiem negatywnym. Bezzasadny – w ocenie organu II instancji - był też zarzut pominięcia E.J. w toku rokowań, gdyż pisma inwestora kierowane były do obojga małżonków. Ponadto decyzja z dnia [...] maja 2016 r. wraz z załącznikami określała dokładnie powierzchnię nieruchomości, której dotyczyło przedmiotowe ograniczenie oraz przebieg nowej linii energetycznej. Wojewoda wskazał także, że - w świetle art. 124 ust. 1 u.g.n. - nie określa się czasowego zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości a ustanowienie służebności przesyłu jest alternatywnym i niezależnym sposobem pozyskania przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości. Na wyżej przedstawioną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 20 lutego 2017 r. W.J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi naruszenie: art. 124 ust. 3 u.g.n., art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 7, art. 75 i art. 77 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że okazała się ona niezasadna. Na wstępie Sąd, przytoczył treść art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. i podkreślił, że modernizacja napowietrznej linii średniego napięcia zmierzająca do poprawy parametrów zwarciowych dla stacji [...] niewątpliwie odpowiadała definicji celu publicznego, określonego w art. 6 pkt 2 u.g.n. i uznał, że planowana inwestycja spełniała przesłanki, wymienione w art. 124 ust. 1 u.g.n. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, w której skarżący podnosił, że w niniejszej sprawie nie zostały w istocie przeprowadzone rokowania, (a co naruszało art. 124 ust. 3 u.g.n.) i uniemożliwiało wydanie kontrolowanego zezwolenia, Sąd stwierdził, że nie podzielił tego zarzutu. Z dokumentów dołączonych do wniosku z dnia 7 stycznia 2016 r. wynikało bowiem, że między skarżącym i inwestorem toczyły się negocjacje. Okoliczność tę potwierdzała wymiana oświadczeń, zawartych w pismach z dnia: 29 stycznia 2014 r., 10 marca 2014 r., 17 marca 2014 r., 3 kwietnia 2014 r., 15 maja 2014 r., 30 maja 2014 r., 23 czerwca 2014 r., 10 sierpnia 2014 r., 26 czerwca 2015 r., 14 sierpnia 2015 r. (k. 10, 12-14, 18, 20-22, 25-29, 31-33 akt adm. organu I instancji). Liczba zaś tych dokumentów oraz ich treść pozwalała przyjąć, że w niniejszej sprawie rokowania nie miały charakteru pozornego i zmierzały do osiągnięcia rzeczywistego kompromisu. Ostatecznie nie zakończyły się one wynikiem pozytywnym, ale – jak podkreślił Sąd – nie był to jednak wymóg, od którego ustawodawca uzależniał wydanie decyzji trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Sąd powołując się w tym miejscu na orzecznictwo, akcentował, iż przepis ten znajduje zastosowanie, jeżeli inwestor oraz właściciel nieruchomości przeprowadzili negocjacje co do dobrowolnej zgody na realizację przedsięwzięcia, niezależnie od końcowego ich rezultatu (zob. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2668/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak też stało się w niniejszej sprawie. Sąd nie zgodził się także ze skarżącym, że inwestor kierował pisma tylko do niego a również nie do E.J., gdyż były one skierowane do obojga małżonków. Nie można było zatem przyjąć – jak wywodził Sąd - że żona skarżącego została pominięta w toku rokowań. Sąd nie przychylił się również do zarzutu, że przedmiotowa inwestycja nie została dokładnie opisana przez organy administracji publicznej, gdyż sentencja decyzji Starosty Międzychodzkiego z dnia 27 maja 2016 r. opisywała – zdaniem Sądu - dostatecznie szczegółowo słupy, który podlegały likwidacji oraz słup, który ma zostać zrealizowany przez inwestora. Dane te dodatkowo precyzował załącznik graficzny, stanowiący integralną część decyzji. Opis ten – w ocenie Sądu - uznać należało zaś za wystarczający. Sąd przychylił się również do stanowiska organów administracji publicznej, w świetle którego, w toku niniejszego postępowania nie było podstaw do analizowania postępowania sądowego, którego przedmiotem było ustanowienie służebności przesyłu na nieruchomości skarżącego, gdyż – jak wyjaśnił - wspomniane prawo rzeczowe stanowiło instytucję odrębną od zezwolenia z art. 124 ust. 1 u.g.n., załatwianą w ramach postępowania cywilnego, a nie administracyjnego. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, W.J., zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu naruszenie: 1. prawa materialnego - przez błędną jego wykładnię, polegającą na obrazie art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst pierw. Dz. U. Nr 115, poz. 741, t. jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518, dalej zwanej "u.g.n.") , wyrażającą się w przyjęciu, że: - pod pojęciem przeprowadzonych rokowań rozumieć należy samo przedstawienie właścicielowi nieruchomości propozycji rozstrzygnięcia oraz ewentualną negatywną odpowiedź, podczas gdy rozumienie takie jest błędne, - przepisy prawa nie przewidują jakichkolwiek standardów co do przeprowadzonych rokowań, podczas gdy standardy te przewidziano m. in. ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, - błędne nieuznanie, że prowadzenie sporu sądowego co do ustanowienia służebności przesyłu na nieruchomości objętej postępowaniem administracyjnym jest równoznaczne z niewyczerpaniem rokowań, w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n. 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 p. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - przez ich niezastosowanie, wyrażające się w utrzymaniu w mocy zapadłych w sprawie decyzji pomimo niewyjaśnienia w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym zakresu prac, które mają zostać podjęte na nieruchomości stanowiącej własność E.J. i W.J., w tym w szczególności w drodze zobowiązania organu do wezwania wnioskodawcy - uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego E. do sprecyzowania warunków inwestycji poprzez wskazanie sposobu modernizacji Unii energetycznej, określenia przewidywanego terminu realizacji inwestycji i precyzyjnego wskazania czy inwestycja polegać ma na przebudowie linii istniejącej (a jeżeli tak, to w jakim zakresie) czy też likwidacji linii dotychczasowym kształcie i budowie nowego odcinka w obrębie działki [...] - pomimo, że okoliczności te były istotne dla przedmiotowej sprawy, zaś zaniechanie w ich ustaleniu miało wpływ na jej wynik. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi - wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Ponadto skarżący oświadczył, że wnosi o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, stosownie do dyspozycji art. 182 § 2 p.p.s.a. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego, w postaci: art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 p. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, wyjaśnić należy, że były one uzasadnione, ale nie z tych powodów, na które wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wbrew bowiem stanowisku skarżącego, Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął, że przedmiotowa inwestycja polegać miała na modernizacji istniejącej linii napowietrznej średniego napięcia w celu poprawy parametrów zwarciowych dla stacji [...], w miejscowości [...] i została ona dostatecznie opisana przez organy administracji publicznej. Z opisu tego wynikało bowiem, które słupy podlegały likwidacji, a który słup miał zostać posadowiony przez inwestora. Wskazano też na podwieszenie przewodów napowietrznych oraz określono pas technologiczny. Dane te dodatkowo precyzował załącznik graficzny, stanowiący integralną część decyzji. Zasadnie także Sąd I instancji przyjął, że skoro art. 124 ust. 1 u.g.n. nie przewiduje, aby decyzja wydawana na jego podstawie zawierała określenie terminu realizacji inwestycji, to organy administracji publicznej nie dysponowały kompetencją do wyznaczania tego terminu. Zauważyć przy tym należy, że powyższy pogląd wyraża ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyroki NSA z dnia: 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3332/15 i 28 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2351/15) i stanowisko to podziela również skład orzekający. Natomiast zgodzić się trzeba ze skarżącym, że w toku postępowania administracyjnego zostały jednak w sposób istotny naruszone art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a Sąd Wojewódzki faktu tego nie dostrzegł i skargę oddalił, zamiast uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 pkt c) p.p.s.a. W toku postępowania administracyjnego nie dokonano bowiem prawidłowych ustaleń faktycznych, co do faktu przeprowadzenia przez inwestora (przed wniesieniem wniosku) rokowań z właścicielami spornej nieruchomości. Powyższe łączy się ściśle z zarzutem obrazy prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni art. 124 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Zauważyć przy tym wypada, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera definicji legalnej pojęcia "rokowania" a nie ulega wątpliwości, że jest to instytucja prawa cywilnego. Zasadnie zatem podnosi w skardze kasacyjnej jej autor, że w takim przypadku w/w instytucja winna być wykładana zgodnie z treścią art. 72 § 1 kodeksu cywilnego. Przepis ten zaś stanowi, że jeżeli strony prowadzą negocjacje (rokowania) w celu zawarcia oznaczonej umowy, umowa zostaje zawarta, gdy strony dojdą do porozumienia co do wszystkich jej postanowień, które były przedmiotem negocjacji. Podkreślić także należy, że kodeks cywilny przeciwstawia sobie dwa sposoby zawarcia umowy to jest: w wyniku przeprowadzenia negocjacji i na skutek przyjęcia oferty (art. 66 § 1 k.c.). Zastosowanie więc przez ustawodawcę w art. 124 § 3 u.g.n. wymogu by udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzedzały rokowania a nie np. złożenie przez inwestora właścicielowi nieruchomości oferty, musi być rozumiane precyzyjnie. Powyższe oznacza zatem, że wniosek składany w tym trybie muszą poprzedzać rzeczywiste negocjacje, a nie tylko jednostronna propozycja dotycząca treści proponowanej umowy. Pod pojęciem negocjacji należy zatem rozumieć, sytuację, w której – jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie prawa cywilnego - strony uzgadniają treść poszczególnych postanowień, to jest niejako "wypracowywują" kształt przyszłego porozumienia. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodziła. Skarżącemu oraz jego współmałżonce została przedstawiona jedynie przez inwestora pewna propozycja, a której skarżący nie przyjął. Powoływanie się zaś przez Sąd Wojewódzki na wymianę szeregu pism, która miała miejsce pomiędzy właścicielami nieruchomości a inwestorem, a co - zdaniem Sądu i Instancji - miało dowodzić przeprowadzenia w tym wypadku owych rokowań, nie było uzasadnione. Treść powyższych pism dotyczyła bowiem tylko warunków ustanowienia służebności przesyłu a nie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 § 1 u.g.n. Obie zaś instytucje prawa, wprawdzie mają cel zbliżony, ale stanowią zupełnie odrębne regulacje prawne. Służebność przesyłu jest ograniczonym prawem rzeczowym, które ustanawia się albo umową, albo na drodze sądowej, zaś zezwolenie ograniczające sposób korzystania z nieruchomości jest rodzajem wywłaszczenia, dokonywanego na drodze administracyjnej. Inne zatem są przesłanki oraz tryby powstania powyższych praw. Z tego powodu nie można było utożsamiać negocjacji, dotyczących ustanowienia służebności przesyłu z negocjacjami, które powinny poprzedzać wystąpienie z wnioskiem a następnie wydanie decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości. Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższą wykładnię prawa materialnego a więc powinny przede wszystkim zbadać, czy w tej sprawie, przed wniesieniem wniosku przez inwestora zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy negocjacje z właścicielami nieruchomości, której wniosek dotyczył. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a.- orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięci o kosztach postępowania sądowego oparto na art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a.