I OSK 2164/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2118/17 w sprawie ze skargi M. Ż. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącej M. Ż. kwotę 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2118/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy oddalił skargę M. Ż. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 2017r. nr [...]. odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość składającą się z działek ewidencyjnych nr [...], położoną we wsi [...] w gminie [...], stanowiącą własność W. i H. R. Organ I instancji uznał, że odjęcie prawa własności byłym właścicielom W. i H. małżonkom R. w/w działek położonych ówcześnie we wsi [...] gm. [...] nie nastąpiło decyzją w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie przepisów określonych w art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zatem brak jest podstawy do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy, tj. ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Skarżąca odwołała się od w/w decyzji zarzucając jej naruszenie przepisów art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 Konstytucji RP, art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 8 Kpa i wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że strona postępowania nie złożyła żadnych dowodów potwierdzających żądania właścicieli dotyczące nieustalenia lub niewypłacenia odszkodowania za grunt przejęty pod budownictwo na terenie wsi, skierowane do właściwego organu, po wydaniu zarządzenia o przejęciu gruntu. Z uwagi na brak materiału dowodowego w sprawie wydania decyzji odszkodowawczej, organ I instancji słusznie wydał decyzję o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Z powyższą decyzją Wojewody Mazowieckiego nie zgodziła się M. Ż. zaskarżając ją w całości i zarzucając : 1) błędną wykładnię art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, mającą wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez brak wnikliwej oceny okoliczności sprawy w aspekcie istnienia przesłanek z ww. przepisu prawa, w związku z koniecznością ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 86 k.p.a. poprzez nieprzesłuchanie strony, - art. 8 k.p.a., poprzez pominięcie aktualnych sądowoadministracyjnych linii orzeczniczych, - art. 80, poprzez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez przyjęcie, iż odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało wypłacone, - art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961r o terenach budowlanych na obszarach wsi ( Dz.U z 1969r. nr 27, poz.216 ze zm.) w 1980 r. powinno być ustalone i wypłacone W. i H. R. odszkodowanie według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) . Zdaniem skarżącej, zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdził, iż odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości należącej do W. i H. R. nie zostało nigdy ustalone. W związku z tym postępowanie wywłaszczeniowe w części dotyczącej ustalenia odszkodowania należy kontynuować i na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydać decyzję o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca wskazała również, że z art. 75 § 1 k.p.a. nie wynika, aby środkiem dowodowym były domniemania, to zaś oznacza, że niedopuszczalne jest opieranie na nich ustaleń faktycznych - tak jak uczynił to Wojewoda Mazowiecki przyjmując, że doszło do wypłaty odszkodowania i dowodząc, że jest dość mało prawdopodobne, aby w 1980 r. organy zupełnie zlekceważyły obywatela i nie przyznały mu odszkodowania. Umknęło uwadze Wojewody Mazowieckiego, że w latach 80-tych XX w. Polska była niedemokratycznym krajem socjalistycznym, w którym władza ludowa nie tylko lekceważyła obywateli, ale też niejednokrotnie stosowała wobec nich przemoc. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 listopada 2017r. skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że określone nieruchomości, stanowiące własność W. i H. małż. R. z mocy prawa przeszły na własność Państwa z dniem ogłoszenia zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w [...] z [...] lipca 1980r. w sprawie ustalania granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi [...] gmina [...] (Dz.Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...], poz. [...] z dn. [...] października 1980r.). Podstawę materialnoprawną ustalenia odszkodowania stanowiły przepisy ustawy z dn. 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (t.j. Dz. U. z 1969r. Dz. U. nr 27, poz. 216 z późn.zm.). Sąd I instancji podzielił pogląd reprezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 233 u.g.n. mają zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, co oznacza obowiązek regulowania roszczeń sprzed 1 stycznia 1998r. (tj. przed wejściem w życie ustawy z dn. 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami). Dotyczy to spraw, w których wydano pozostający w obrocie prawnym akt w zakresie odjęcia własności nieruchomości, a nie zostało do tej pory ustalone i wypłacone odszkodowanie z tego tytułu, mimo, że przepisy, na podstawie których nastąpiło przejęcie, takie odszkodowanie przewidywały. Sąd I instancji podzielił ocenę organu, że strona postępowania nie złożyła żadnych dowodów potwierdzających żądania właścicieli dotyczące nieustalenia lub niewypłacenia odszkodowania za grunt przejęty pod budownictwo na terenie wsi, skierowane do właściwego organu, po wydaniu zarządzenia o przejęciu gruntu. Zdaniem Sądu I instancji organy podjęły wszelkie niezbędne czynności zmierzające do należytego wyjaśnienia sprawy. Organ zbadał kwestię faktycznego przejścia na własność Skarbu Państwa gruntu stanowiącego własność poprzedników prawnych skarżącej na podstawie zapisów w księdze wieczystej. Ponadto organ zbadał (w Archiwum Państwowym w [...]) czy znajdują się dokumenty w sprawach o ustalenie odszkodowania dotyczące pozostałych osób objętych zarządzeniem nr [...] Naczelnika Gminy w [...] z dn. [...] lipca 1980r. i ustalił, że również w innych przypadkach brak jest akt dotyczących ustalenia odszkodowań za grunty przejęte pod budownictwo mieszkaniowe na terenach wsi. Organ zbadał również czy w Sądzie Rejonowym w [...] założono depozyt na okoliczność przekazania odszkodowania do depozytu (brak takiego depozytu). Organ wezwał wnioskodawczynię do przedłożenia wszelkich dokumentów będących w posiadaniu wnioskodawczym, jednak nie uzyskał żadnych dowodów. W tych okolicznościach, nieuzasadnione są w ocenie Sądu I instancji zarzuty skarżącej dotyczące nieustalenia odszkodowania, bowiem brak jest całkowicie dowodów (brak akt) na okoliczność ustalenia, czy też nieustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Skarżąca również nie wykazała, aby właściciele gruntów upominali się o wypłacenie należnego im odszkodowania. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że jest mało prawdopodobne aby w 1980r. organy zupełnie zlekceważyły obywatela i nie przyznały mu odszkodowania. Tym bardziej, że brak jest również dowodów na ustalenie odszkodowania dla innych właścicieli nieruchomości objętych zarządzeniem. Trudno wytłumaczyć brak jakiejkolwiek korespondencji kierowanej do właścicieli, poza kwestią zniszczenia akt po 25 latach ich przechowywania, jak również brak dowodów, że właściciele nie upominali się o odszkodowanie za ok. [...] ha gruntu. Zdaniem Sądu I instancji, organ właściwie zinterpretował okoliczność, że wniosek o ustalenie odszkodowania, został złożony w 2016r., a więc [...] lat po wydaniu zarządzenia o przejęciu nieruchomości na rzecz Państwa. Podniesione w skardze zarzuty dotyczące niedemokratycznych zasad panujących w Polsce w roku 1980, nie dotyczą okresu późniejszego, jak choćby po 1990r, kiedy właściciele gruntów, mogli z powodzeniem dochodzić swoich praw. Nie bez znaczenia jest, że wywłaszczona H. R. zmarła w 2016r. Okoliczność, że osobiście nie złożyła wniosku o odszkodowanie może świadczyć tylko o tym, że już jej zostało wypłacone. Sąd I instancji podzielił stanowisko Wojewody Mazowieckiego, że w niniejszej sprawie zachodzi domniemanie legalnego działania organów administracji państwowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. Ż., zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 21 Konstytucji RP oraz w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, poprzez jego niezastosowanie. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. w związku z art 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80, art. 86 kodeksu postępowania administracyjnego oraz w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 9 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, polegające na oddaleniu skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] czerwca 2017 r. pomimo wydania jej z naruszeniem wskazanych przepisów k.p.a. oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi i Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej M. Ż. wskazała, że z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd Wojewódzki nie oparł zaskarżonego wyroku o dowody, do których odnosi się art. 75 § 1 k.p.a. bądź brak dowodów na okoliczność wypłaty odszkodowania, lecz o przypuszczenia. Skarżąca wskazała, że Sąd I instancji, rozpoznając sprawę pominął, iż Wojewoda Mazowiecki nie zebrał materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, co winien był uczynić na podstawie art. 77 art. i 80 k.p.a. Wojewoda Mazowiecki nie skorzystał m.in. z możliwości, którą daje zacytowany wyżej art. 86 k.p.a. i nie przesłuchał w charakterze świadka skarżącej, która posiada wiedzę w przedmiotowej sprawie i mogłaby potwierdzić fakt nieustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Tym samym organ naruszył również zasadę ogólną postępowania wyrażoną w zacytowanym wyżej art. 7 k.p.a. W ocenie skarżącej Wojewoda Mazowiecki podjął kompleksowe działania w zakresie poszukiwania archiwalnych akt dotyczących postępowania odszkodowawczego. Przeprowadzona kwerenda nie wykazała istnienia jakichkolwiek dokumentów związanych z ustaleniem czy też wypłatą przedmiotowego odszkodowania, co zdaniem skarżącej stanowi dowód na okoliczność nieustalenia odszkodowania. Ponadto wskazała, że nie ma możliwości przedstawienia bezpośredniego dowodu potwierdzającego fakt, iż odszkodowanie nie zostało wypłacone. Przeprowadzenie dowodu na okoliczność negatywną jest niemożliwe. Udowadnianie bowiem nieistnienia czegoś, czego nie ma, byłoby sprzeczne z logiką postępowania. Skarżąca podkreśliła, że nie odnaleziono nie tylko akt postępowania czy też decyzji administracyjnej, ale w ogóle jakiejkolwiek informacji, aby takie postępowanie kiedykolwiek się toczyło. Istotne jest, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w roku 1980 r., a trzeba mieć na uwadze, że niejednokrotnie w podobnych sprawach udaje się odnaleźć choćby szczątkowe dokumenty pochodzące ze znacznie wcześniejszego okresu np. z lat pięćdziesiątych XX wieku. Brak zatem informacji o toczącym się postępowaniu stanowi podstawę do przyjęcia, że takie postępowanie nie toczyło się. Odmienne ustalenie tej kwestii wymaga jednoznacznych i niebudzących wątpliwości dowodów. Jednocześnie skarżąca wskazała, że to strona zobowiązana do wypłaty odszkodowania powinna we własnym interesie taki dowód zabezpieczyć, szczególnie w sytuacji, gdy roszczenie związane z żądaniem wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości nie podlega przedawnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna opierała się na usprawiedliwionej podstawie naruszenia przepisów postępowania art. 7, 77§1 i art. 80 k.p.a. Ustalenia faktyczne zaakceptowane przez sąd I instancji, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji oparto na domniemaniu, że odszkodowanie z tytułu utraty własności nieruchomości przez prawną poprzedniczkę skarżącej w 1980r. zostało ustalone. Domniemanie takie przyjęto w oparciu o założenie "małego prawdopodobieństwa, by w 1980 r. władza publiczna tak dalece lekceważyła obywatela, by nie wypłacić mu należnego odszkodowania", oraz o brak korespondencji dotyczącej odszkodowania. Takiej argumentacji nie sposób jednak zaakceptować. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stwarza możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w przypadkach kiedy odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu Konstytucji RP oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczaniu. Sąd podziela wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Pogląd ten w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zaakceptował także sąd I instancji. Aby skutecznie odmówić zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. organ administracji powinien wykazać wszelkimi dostępnymi dowodami, że nie zachodzą określone w nim przesłanki, a zatem między innymi, że odszkodowanie z tytułu pozbawienia praw do nieruchomości bez zostało faktycznie ustalone. W niniejszej sprawie jednak konstrukcja na podstawie której uznano, że odszkodowanie zostało ustalone, opiera się na domniemaniu "historycznym", związanym z subiektywną oceną działania władzy wykonawczej w 1980r. Nie powołano natomiast jakichkolwiek dokumentów, z których mogłoby wynikać, że odszkodowanie zostało istotnie właścicielce wywłaszczonego gruntu wypłacone. Przeciwnie, organ i sąd stanęły na stanowisku, że to skarżąca powinna przedstawić dowody na okoliczność niewypłacenia odszkodowania. Słusznie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podnosi zatem, że udowodnienie okoliczności negatywnej nie jest w istocie możliwe. W tej sytuacji za trafny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania - art. 7, 77§1 i art. 80 k.p.a., dotyczących postępowania dowodowego. Narusza te przepisy przyjęcie, pomimo braku jakichkolwiek dowodów, że ustalone zostało odszkodowanie za pozbawienie poprzedników prawnych skarżącej własności nieruchomości zarządzeniem nr [...] Naczelnika Gminy w [...] z [...] lipca 1980r. Wobec wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organy administracji i sąd I instancji, przedwczesnym jest odnoszenie się do powołanej w skardze kasacyjnej podstawy prawnomaterialnej. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając istotę sprawy za wystarczająco wyjaśnioną na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów obu instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organy rozważyć powinny przeprowadzenie ewentualnych dodatkowych czynności dowodowych, które mogłyby wykazać, czy odszkodowanie zostało ustalone, czy też nie. Mogą być w tym zakresie przydatne także dowody wnioskowane przez stronę skarżącą. Jeśli jednak nie zostaną przeprowadzone dowody potwierdzające ustalenie należnego odszkodowania za pozbawienie własności nieruchomości dokonane w 1980r., to rzeczą organu administracji będzie oparcie rozstrzygnięcia na stanie faktycznym wynikającym z istniejących dokumentów, a nie na dowolnych domniemaniach, niezwiązanych z takimi dokumentami. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądzając je na rzecz skarżącej od organu, wobec uchylenia wyroku sądu I instancji oddalającego skargę.