II OSK 1501/17

Dnia 17 kwietnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 71/16 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 71/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę K.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z dnia [...] października 2015 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, GINB zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. – K.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania K.K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r., Nr [...], znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2014 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na przebudowę napowietrznej linii 110 kV Żyrardów - Mszczonów na działce nr ewid. [...], gmina [...], powiat [...]. Decyzje organów orzekających w postępowaniu nieważnościowym zapadły po rozpatrzeniu wniosku T.K. i K.K. o stwierdzenie nieważności w/w decyzji ostatecznej Starosty [...]ego z dnia 14 marca 2014 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na przebudowę linii energetycznej. W ocenie wnioskodawców w analizowanym przypadku mamy do czynienia z budową, a nie przebudową linii energetycznej, albowiem na całej długości przebiegu trasy linii energetycznej słupy energetyczne są przesuwane o kilka metrów. W sytuacji przebudowy słupy energetyczne, zdaniem wnioskodawców, musiałyby być posadowione w tym samym miejscu co pierwotnie. W wyroku przytoczono dalej, że przedmiotem spornej inwestycji jest realizacja odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV Żyrardów-Mszczonów. Projekt budowlany obejmuje wykonanie fundamentu dla słupa, ustawienie słupa stalowego, rurowego, uziemienie słupa, montaż łańcuchów izolatorowych na słupie, zawieszenie przewodów fazowych i przewodów odgromowych na słupie oraz wykonanie oznakowania linii na słupie. W ocenie organów orzekających przebudowa nie powoduje zmiany trasy istniejącej jednotorowej linii napowietrznej 110 kV ani zmiany długości spornego odcinka tej linii. Sąd pierwszej instancji wskazał następnie, że T. K. i K.K. są właścicielami działki nr ew. [...] położonej w m. [...] i byli stronami postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu dla [...], na przebudowę napowietrznej linii 110 kV Żyrardów-Mszczonów, zlokalizowanej na terenie gminy [...], m. in. na działce o nr ew. [...], powiat [...]. W ocenie Wojewody [...], kontrolującego w trybie nadzwyczajnym źródłową decyzję Starosty [...], linia elektroenergetyczna jest – w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm. - uPb) – obiektem liniowym, czyli obiektem budowlanym, którego charakterystycznym parametrem jest długość. Linią elektroenergetyczną jest zbiór poszczególnych elementów konstrukcyjnych, urządzeń i instalacji, połączonych w celu przesyłu energii elektrycznej. Słup przesyłowy stanowi, co do zasady, element wchodzący w skład tej linii. Projektowana przebudowa obejmuje demontaż istniejącego słupa betonowego, którego rozbiórka została ujęta w oddzielnym opracowaniu i realizowana będzie w ramach oddzielnego postępowania administracyjnego. Przebudowa nie powoduje zmiany trasy istniejącej jednotorowej linii napowietrznej 110 kV. Zdaniem Wojewody z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż zakres robót dotyczyć odcinka większego obiektu budowlanego - obiektu liniowego, przy czym roboty objęte wnioskiem inwestora nie obejmują całego odcinka, tylko poszczególnych elementów (słupa rurowego). Obiekt liniowy - napowietrzna linia 110 kV Żyrardów-Mszczonów - istnieje. Za nietrafny uznano zarzut wnioskujących, że planowane roboty budowlane należało zakwalifikować jako budowę obiektu budowlanego, ponieważ sporny słup rurowy nie stanowi samodzielnego obiektu budowlanego, lecz jest częścią całego obiektu budowlanego, który w tym przypadku stanowi budowla, jaką jest linia elektroenergetyczna. Zatem wymiana wchodzącego w skład tej linii słupa jest możliwa i należy zakwalifikować ją jako przebudowę tej sieci, gdyż planowane roboty nie przewidują zmiany przebiegu części trasy istniejącej sieci elektroenergetycznej i zmiany jej długości. Zdaniem organów, o wadliwości kontrolowanej decyzji nie może decydować okoliczność wynikająca z wniosku T. K. i K.K. o stwierdzenie nieważności decyzji, że wnioskodawcom jako właścicielom działki nr ew. [...] ograniczone zostało prawo korzystania z nieruchomości, skoro Starosta Powiatu [...], decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., znak [...], ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], poprzez udzielenie [...] z siedzibą w [...] Oddział [...] (inwestorowi) zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez wymienioną działkę napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV Żyrardów-Mszczonów, w tym na posadowienie słupa przedmiotowej linii i na podwieszenie przewodów linii nad ww. działką. Dołączona do wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na przebudowę napowietrznej linii 110 kV ww. decyzja posiada walor ostateczności. W ocenie organu wojewódzkiego załączony do wniosku inwestora projekt budowlany był kompletny, posiadał wymagane opinie i uzgodnienia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b uPb. GINB utrzymując w mocy decyzję organu wojewódzkiego wydaną w postępowaniu nieważnościowym w I instancji wskazał, że zakres robót budowlanych dotyczy istniejącego odcinka obiektu liniowego (linii elektroenergetycznej 110 kV Żyrardów - Mszczonów), przy czym przedmiotowe roboty nie obejmują całego odcinka tej linii, lecz poszczególne elementy (fundament, słup rurowy, uziemienie słupa, montaż przewodów na słupie i oznakowanie). Organ II instancji podzielił stanowisko Wojewody, że brak było podstaw do przyjęcia, że doszło do błędnej wykładni przepisu art. 3 pkt 7a w zw. z art. 35 ust. 4 uPb, nie dopatrzył się także przesłanek do tego, aby uznać, że wydając źródłową decyzję doszło do rażącego naruszenia prawa. Inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odrębną decyzją Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji. W konkluzji organ II instancji stwierdził, że nie dopatruje się, aby źródłowa decyzja Starosty [...]ego obarczona była wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 K.p.a., co nakazywało mu utrzymać w mocy decyzję Wojewody [...]. Skarżąca K.K. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, 2. art. 3 pkt 7a w zw. z zw. art. 35 ust. 4 uPb poprzez dokonanie błędnej wykładni w/w przepisów i uznanie że posadowienie nowej linii napowietrznej 110 kV w nowym miejscu przesuniętym o kilka metrów nie stanowi nowej budowy. W ocenie skarżącej doszło do budowy nowej linii napowietrznej 110 kV Żyrardów – Mszczonów, a nie przebudowy tej linii energetycznej, albowiem na całej długości przebiegu trasy linii energetycznej słupy energetyczne są przesuwane o kilka metrów. W sytuacji przebudowy słupy energetyczne, zdaniem K.K., musiałyby być posadowione w tym samym miejscu. Skarżąca podniosła, że decyzja w sposób bezpodstawny dokonuje zmiany położenia słupa wysokiego napięcia na nieruchomości T. K. i K.K.. Zauważa, że usytuowanie słupa na środku działki powoduje, iż przedmiotowa nieruchomość traci dla właścicieli swoje gospodarcze przeznaczenie. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o oddalenie skargi. Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2017 r. WSA w Warszawie oddalił skargę. W wyroku tym eksponowano, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania, w którym weryfikowana decyzja została wydana. Sąd wojewódzki uwypuklił, iż w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonych w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym. Podkreślono ponadto, że organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 K.p.a. (dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji) w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania decyzji kwestionowanej. Przywołano także poglądy orzecznicze dotyczące pojęcia tzw. rażącego naruszenia prawa, jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. W dalszych motywach kontrolowanego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że ustalony przez organ I instancji stan faktyczny i prawny sprawy uprawniał Wojewodę [...] do wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2014 r. W ocenie sądu pierwszej instancji zarzut skarżącej, że w analizowanym przypadku mamy do czynienia z budową, a nie przebudową, jest nieuzasadniony. Projektowany słup stalowy, rurowy, w ramach jednej inwestycji nie stanowi samodzielnego obiektu budowlanego, lecz jest częścią całego obiektu budowlanego, jaką jest linia elektroenergetyczna 110 kV Żyrardów-Mszczonów. Zdaniem tegoż sądu wymiana, wchodzącego w skład tej linii słupa stalowego, rurowego, stanowi przebudowę w myśl art. 3 pkt 7a uPb, ponieważ projektowane roboty budowlane nie przewidują zmiany przebiegu trasy istniejącego odcinka sieci elektroenergetycznej ani zmiany jej długości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K.K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości na podstawie art. 173, art. 174 oraz art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., Ppsa – strona w skardze kasacyjnej powołuje nieaktualny publikator cyt. ustawy). Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 Ppsa), które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 135 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa oraz art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, Pusa) poprzez ich niezastosowanie wbrew obowiązkowi wynikającemu wprost z ustawy, a w wyniku tego zaakceptowanie (sanowanie) rażącego naruszenia przepisów postępowania znajdujących się w szczególności w art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego (naruszenia reguł oceny) oraz nie podjęcie żadnych czynności zmierzających do ustalenia czy dokonana przebudowa napowietrznej linii 110kv Żyrardów – Mszczonów zostanie posadowiona w tym samym miejscu. Strona skarżąca zarzuca także naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 Ppsa) przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. 3 pkt 7a w zw. z art. 35 ust. 4 uPb poprzez dokonanie błędnej wykładni ww. przepisów i uznanie, że posadowienie nowej linii napowietrznej 110 kV w nowym miejscu przesuniętym o kilka metrów nie stanowi nowej budowy, Stosownie do art. 176 Ppsa strona skarżąca kasacyjnie wnosi o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatowego "w [...]" (oczywista omyłka, z akt sprawy wynika, że decyzja ta została wydana przez Starostę [...] – uwaga Sądu) nr [...]nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. oraz kosztów postępowania wg norm przepisanych. Wnosi także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym – w myśl art. 182 § 1 i § 2 Ppsa albo na rozprawie. W piśmie procesowym z dnia 25 kwietnia 2017 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie nie można mówić o przebudowie, albowiem nie zostały spełnione przesłanki wynikające z definicji przebudowy, tj. położenie słupa uległo zmianie. Ponadto dokonana zmiana położenia słupa linii energetycznej naruszać ma prawo do własności nieruchomości T.K. i K.K. ograniczając to prawo, chronione przepisami konstytucyjnymi. Skarga kasacyjna powtarza w sporej części argumentację już prezentowaną w samej skardze do WSA w Warszawie. Ponadto skarżąca oświadczyła, że wielokrotnie informowała [...] S.A., iż wyraża zgodę na posadowienie słupa w dotychczasowym miejscu, natomiast ze strony tej spółki taka propozycja nie została zaakceptowana. W skardze kasacyjnej, powtarzając w części judykaty już przywołane w skardze do sądu wojewódzkiego, raz jeszcze strona powołuje się na nie, uznając iż znajduje w nich poparcie dla prezentowanej przez siebie argumentacji. Podczas rozprawy pełnomocnik skarżącej kasacyjnie popierał skargę kasacyjną i jej wnioski, prostując wskazanie organu, który wydał źródłową decyzję o pozwoleniu na budowę. K.K. wywodziła, że zmiana lokalizacji słupa powoduje zniszczenie jej działki, oświadczyła jednocześnie, że nie skarżyła do sądu administracyjnego decyzji o pozwoleniu na przebudowę linii. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa). W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Ponieważ jednak argumentacja skargi kasacyjnej wskazuje, że zasadniczym argumentem w nim prezentowanym jest zarzut natury prawnomaterialnej, a to zarzut błędnej wykładni art. 3 pkt 7a w zw. z art. 35 ust. 4 uPb, w ocenie Sądu ten zarzut wymaga oceny w pierwszej kolejności. A. Przedmiotem źródłowej decyzji Starosty [...] ocenianej w postępowaniu nieważnościowym było udzielenie pozwolenia na przebudowę linii napowietrznej 110 kV, przedmiotowa linia napowietrzna bez wątpienia stanowi obiekt liniowy, pod tym pojęciem, zgodnie z art. 3 pkt 3a uPb należy rozumieć obiekt budowlany (m. in. linia i trakcja elektroenergetyczna), którego charakterystycznym parametrem jest długość. Pod pojęciem przebudowy ustawodawca rozumie zaś (art. 3 pkt 7a uPb) wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Trafnie przyjął sąd pierwszej instancji, że w wyniku zamierzonej inwestycji nie dojdzie do zmiany trasy jednotorowej linii napowietrznej 110 kV, ani zmiany długości odcinka tej linii na obszarze działki należącej do strony skarżącej kasacyjnie. Nie jest więc zasadne wywodzenie przez skarżącą kasacyjnie, iż linia 110 kv jako nowa jest "posadowiona w nowym miejscu przesuniętym o kilka metrów. Prawidłowo także ocenił jako chybiony zarzut skarżącej, że w sprawie doszło do budowy, a nie do przebudowy. Zmiana lokalizacji słupa tej linii, która nie powoduje zmiany samej trasy, nie skutkująca ponadto zmianą jej długości, oznacza że prawidłowa była kwalifikacja zamierzenia inwestycyjnego jako przebudowy, nie zaś budowy. To natomiast prowadzi do wniosku, że nie dopuścił się sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 3 pkt 7a uPb. W konsekwencji nie jest skuteczny zarzut naruszenia cyt. przepisu w powiązaniu z naruszeniem art. 35 ust. 4 uPb, z którego wynika, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 cyt. ustawy, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. B. Zarzutu zaakceptowania przez sąd pierwszej instancji rażącego naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w skardze kasacyjnej nie rozwinięto, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 176 § 1 pkt 3 Ppsa, z którego wynika, że oprócz przytoczenia podstaw kasacyjnych należy także przytoczyć ich uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny jest co do reguły związany zarzutami kasacyjnymi, nie może przeto wyręczać strony i domyślać się jej argumentacji w aspekcie oznaczonej podstawy kasacyjnej. Brak w tym zakresie niezbędnego elementu skargi kasacyjnej nie może zostać sanowany działaniem Sądu, to zaś powoduje, że tak rozumiany zarzut nie poddaje się kontroli. C. W konsekwencji powyższych ustaleń nie mogą zostać uznane za skuteczne zarzuty naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa. Cyt. przepisy stanowią bowiem przepisy o charakterze wynikowym, jako że określają sposób rozstrzygnięcia sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organy administracji publicznej prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź innego, niż dające podstawę do wznowienia, naruszenia przepisów postępowania, o ile mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepisy te mogłyby więc zostać naruszone wtedy, gdyby wojewódzki sąd administracyjny je zastosował mimo niestwierdzenia powyższych naruszeń prawa, albo ich nie zastosował mimo stwierdzenia, że prawo materialne zostało naruszone i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, względnie doszło do innego, niż dające podstawę do wznowienia, naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Żadnego takiego przypadku sąd wojewódzki się nie dopatrzył i działając na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił. D. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa, z którego wynika wyłącznie to, że przedmiotem skargi do sądu może być m. in. decyzja administracyjna. Powiązanie powyższego przepisu z art. 1 Pusa nie poddaje się kontroli, albowiem art. 1 Pusa dzieli się na dwa paragrafy, z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika natomiast w jaki sposób rozumieć tak skonstruowany zarzut kasacyjny. E. Z tych przyczyn i działając na podstawie art. 184 Ppsa skargę kasacyjną oddalono.