VII SA/Wa 71/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz, 267 z późn. zm.) dalej k.p.a. , po rozpatrzeniu odwołania K. K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r., Nr [...], znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2014 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. S.A. z siedzibą w L. pozwolenia na przebudowę napowietrznej linii 110 kV [...] na działce nr ewid. [...], gmina M., powiat [...]. Decyzje organów zapadły po rozpatrzeniu wniosku T. i K. K., reprezentowanych przez adw. P. S. o stwierdzenie nieważności w/w decyzji ostatecznej Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., W ocenie wnioskodawców w analizowanym przypadku mamy do czynienia z budową, a nie przebudową linii energetycznej, albowiem na całej długości przebiegu trasy linii energetycznej słupy energetyczne są przesuwane o kilka metrów. W sytuacji przebudowy słupy energetyczne, zdaniem wnioskodawców, musiałby być posadowione w tym samym miejscu. Przedmiotem spornej inwestycji jest realizacja odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV [...]. Projekt budowlany obejmuje wykonanie fundamentu dla słupa, ustawienie słupa stalowego, rurowego, uziemienie słupa, montaż łańcuchów izolatorowych na słupie, zawieszenie przewodów fazowych i przewodów odgromowych na słupie oraz wykonanie oznakowania linii na słupie (proj. bud. - str. 7). W ocenie organów orzekających przebudowa nie powoduje zmiany trasy istniejącej jednotorowej linii napowietrznej 110 kV ani zmiany długości spornego odcinka linii napowietrznej 110 kV (proj. bud. - nr rys. ł. 1). T. i K. K. są właścicielami działki nr ew. [...] położonej w m. M. i byli stronami postępowania zakończonego decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. zatwierdzającą projekt budowlany i wydającą pozwolenie dla P. SA L., na przebudowę napowietrznej linii 110 kV [...], zlokalizowanej na terenie gminy M., na działce o nr ew. [...], powiat [...]. W ocenie Wojewody [...], kontrolującego w trybie nadzwyczajnym decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2014 r., linia elektroenergetyczna jest - w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (t.j. Dz. U, z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) dalej Prawo budowlane - obiektem liniowym, czyli obiektem budowlanym, którego charakterystycznym parametrem jest długość. Linią elektroenergetyczną jest zbiór poszczególnych elementów konstrukcyjnych, urządzeń i instalacji, połączonych w celu przesyłu energii elektrycznej. Słup przesyłowy stanowi, co do zasady, element wchodzący w skład tej linii, (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/GD 685/13). Organ wskazał, że zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 7a Prawo budowlane, przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Wskazał następnie, że z projektu budowlanego wynika, że zamiarem inwestora jest przebudowa napowietrznej linii elektroenergetycznej 110kV. Projekt budowlany obejmuje wykonanie fundamentu, słupa rurowego, uziemienia słupa, montaż łańcuchów izolatorowych na słupie oraz wykonanie oznakowania linii na słupie. Projektowana przebudowa obejmuje demontaż istniejącego słupa betonowego, którego rozbiórka została ujęta w oddzielnym opracowaniu i realizowana będzie w ramach oddzielnego postępowania administracyjnego. Przebudowa nie powoduje zmiany trasy istniejącej jednotorowej linii napowietrznej 110 kV. (str. 7 proj bud). Wskazał, że z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż zakres robót dotyczyć odcinka większego obiektu budowlanego - obiektu liniowego, przy czym roboty objęte wnioskiem inwestora nie obejmują całego odcinka, tylko poszczególnych elementów (słupa rurowego). Obiekt liniowy - napowietrzna linii 110 kV [...] - istnieje. Zdaniem organów, nie trafny jest zarzut skarżących, że planowane roboty budowlane należało zakwalifikować jako budowę obiektu budowlanego, ponieważ sporny słup rurowy nie stanowi samodzielnego obiektu budowlanego, lecz jest częścią całego obiektu budowlanego, który w tym przypadku stanowi budowla jaką jest linia elektroenergetyczna. Zatem wymiana, wchodzącego w skład tej linii, słupa jest możliwa i należy zakwalifikować ją jako przebudowę tej sieci, gdyż planowane roboty nie przewidują zmiany przebiegu części trasy istniejącej sieci elektroenergetycznej i zmiany jej długości. Zdaniem organów, o wadliwości kontrolowanej decyzji nie może decydować wynikająca z wniosku T. i K. K. o stwierdzenie nieważności decyzji, okoliczność, że wnioskodawcom jako właścicielom działki nr ew. [...] ograniczone zostało prawo korzystania z nieruchomości, skoro Starosta Powiatu [...], decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., znak [...], ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w M., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], poprzez udzielenie P. SA z siedzibą w L. Oddział Ł. (inwestorowi) zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez wymienioną działkę napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV [...], w tym na posadowienie słupa przedmiotowej linii i na podwieszenie przewodów linii nad ww. działką. Dołączona - do wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na przebudowę napowietrznej linii 110 kV- ww. decyzja posiada walor ostateczności. W ocenie organu wojewódzkiego załączony do wniosku projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie i uzgodnienia oraz posiada informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo budowlane. Został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, a projektanci i sprawdzający złożyli oświadczenia zgodnie z wymaganiami art. 20 ust. 4 ustawy ówcześnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Ponadto projekt zagospodarowania terenu został sporządzony zgodnie z przepisami obowiązującymi na dzień wydania decyzji, w tym techniczno- budowlanymi. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy decyzję organu wojewódzkiego wskazał, że zakres wskazanych powyżej robót budowlanych dotyczy istniejącego odcinka obiektu liniowego (linii elektroenergetycznej 110 kV [...]), przy czym przedmiotowe roboty budowlane, nie obejmują całego odcinka, lecz poszczególne elementy (fundament, słup rurowy, uziemienie słupa, montaż przewodów na słupie i oznakowanie). Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego błędnej wykładni art. 3 pkt 7a w zw. z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, ponownie wyjaśnił, że linia elektroenergetyczna jest obiektem liniowym czyli obiektem budowlanym (w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane), którego charakterystycznym parametrem jest długość. Linią elektroenergetyczną jest zbiór poszczególnych elementów konstrukcyjnych, urządzeń i instalacji, połączonych w celu przesyłu energii elektrycznej. Słup przesyłowy stanowi, co do zasady, element wchodzący w skład tej linii (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 685/13). Skarżąca K. K. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, 2. art. 3 pkt. 7a w zw. z zw. art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez dokonanie błędnej wykładni w/w przepisów i uznanie że posadowienie nowej linii napowietrznej 110 kV w nowym miejscu przesuniętym o kilka metrów nie stanowi nowej budowy. W ocenie Skarżących do czynienia z budową nowej linii napowietrznej 110 kV [...] albowiem na całej długości przebiegu trasy linii energetycznej słupy energetyczne są przesuwane o kilka metrów a nie przebudową linii energetycznej albowiem na całej długości przebiegu trasy linii energetycznej słupy energetyczne są przesuwane o kilka metrów. W sytuacji przebudowy słupy energetyczne, zdaniem wnioskodawców, musiałby być posadowione w tym samym miejscu. Skarżący podnieśli, że decyzja w sposób bezpodstawny dokonuje zmiany położenia słupa wysokiego napięcia na nieruchomości T. i K. K. Zauważają, iż usytuowanie słupa na środku działki powoduje iż przedmiotowa nieruchomość straciła dla T. i K. K. swoje gospodarcze przeznaczenie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 j.t.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a.. Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Rzeczą tutejszego Sądu, było dokonanie oceny zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego, oraz trafności ich wykładni, biorąc pod uwagę stan prawny istniejący w dacie wydania tej decyzji oraz stan faktyczny ustalony przez organy prowadzące postępowanie w sprawie, nie będąc przy tym związany granicami skargi (zawartymi w niej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem dokonywanej przez Sąd kontroli była prawidłowość orzeczenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] utrzymującego w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r., Nr [...], znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2014 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. S.A. z siedzibą w L. pozwolenia na przebudowę napowietrznej linii 110 kV [...] na działce nr ewid. [...], gmina M., powiat ż. Na wstępie należy zauważyć, ze postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu organu praworządnego państwa, (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04). Biorąc więc pod uwagę, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania, w którym weryfikowana decyzja została wydana, instytucja ta, będąca w opozycji od zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 kpa, może być stosowana jedynie w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodzić się również trzeba, iż biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanej decyzji z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydanej "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". W orzecznictwie sądowym dotyczącym pojęcia rażącego naruszenia prawa podkreśla się, iż naruszenie prawa kwalifikowane będzie jako rażące, jeżeli następuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu prawnego stanowiącego podstawę tego rozstrzygnięcia. Rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej występuje w przypadku, w którym treść przepisu prawnego, którego naruszenia dopuścił się organ, może zostać ustalona bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Przy ocenie, czy naruszenie prawa można zakwalifikować jako rażące, znaczenie ma także charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 20 września 2009r.,sygn.akt IOSK 1729/07, niepubl.). W toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonych w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym. Wymaga podkreślenia, że organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. (dotyczącym stwierdzenia nieważności) w oparciu o stan -prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 340/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1929/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 25/11). W takim zatem kontekście Sąd dokonał oceny decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dochodząc do wniosku, że nie może podzielić oceny Skarżącej dotyczącej rażącej wadliwości decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2014 r., Nr [...]. W ocenie Sądu stan prawny oraz faktyczny rozpoznawanej sprawy ustalony przez organ I instancji , uprawniał Wojewodę [...] do wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2014 r., Nr [...]. Przedmiotem spornej inwestycji jest przebudowa odcinka napowietrznej odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV [...]. Projekt budowlany obejmuje wykonanie fundamentu dla słupa, ustawienie słupa stalowego, rurowego, uziemienie słupa, montaż łańcuchów izolatorowych na słupie, zawieszenie przewodów fazowych i przewodów odgromowych na słupie oraz wykonanie oznakowania linii na słupie (proj. bud. - str. 7). Przebudowa nie powoduje zmiany trasy istniejącej jednotorowej linii napowietrznej 110 kV ani zmiany długości spornego odcinka linii napowietrznej 110 kV (proj. bud. - nr rys. ł. 1). Działka nr ewid. [...], na której zaprojektowano sporną inwestycję, w dniu wydania pozwolenia na budowę objęta była zakresem obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w M. z dnia [...] maja 2004 r., Nr [...] (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2004 r. Nr [...], poz. [...] z późn. zm.). Zgodnie z brzmieniem art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Natomiast w myśl art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych łub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. W świetle powyższych definicji ustawowych, zarzut skarżącej, że w analizowanym przypadku mamy do czynienia z budową, a nie przebudową jest nieuzasadniony. Projektowany słup stalowy, rurowy w ramach jednej inwestycji nie stanowi samodzielnego obiektu budowlanego, lecz jest częścią całego obiektu budowlanego jaką jest linia elektroenergetyczna 110 kV [...]. Wymiana, wchodzącego w skład tej linii, słupa stalowego, rurowego stanowi przebudowę, ponieważ projektowane roboty budowlane nie przewidują zmiany przebiegu trasy istniejącego odcinka sieci elektroenergetycznej ani zmiany jej długości (patrz proj. bud. - rys. nr 1.1 i rys. nr 2.8). Reasumując, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wykazał, że z punktu widzenia wymagań Prawa budowlanego, istnienia korzystnych dla społeczeństwa skutków oraz zachowania zasad praworządnego Państwa możliwe jest a nawet konieczne zaakceptowanie decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2014 r., Nr [...]. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. ----------------------- 4 Warszawa, 25 maja 2015 r.