I OSK 3223/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. i A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2106/18 w sprawie ze skargi M. K. i A. B. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2106/18, oddalił skargę M.K. i A.B. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r., złożonym w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., M.K. wystąpiła do Wojewody [...] o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] marca 1976 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1976 r. nr [...], w przedmiocie przejęcia na własność Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego o powierzchni 9,96 ha, położonego we wsi [...]. W uzasadnieniu wniosku podniosła, że strony tego postępowania A.K. i M.K., będący poprzednikami prawnymi wnioskodawczyni, nie brali w nim udziału bez własnej winy. Ponadto A.K. pominięto w doręczeniu decyzji o przejęciu gospodarstwa. Pismem z dnia [...] września 2017 r. do wniosku M.K. przyłączył się A.B. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. odmówił wznowienia postępowania, wskazując na upływ terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli A.B. i M.K. wskazując, że termin określony w art. 148 § 1 K.p.a. powinien być liczony od dnia [...] marca 2017 r., tj. od daty kiedy M.K. dowiedziała się o decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] marca 1976 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu ww. zażalenia, postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu podniósł, że z akt sprawy wynika, iż pismem z [...] sierpnia 1992 r., skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], pierwotni właściciele gospodarstwa – A.K. i M.K. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] marca 1976 r. Zdaniem organu odwoławczego fakt ten oznacza, że co najmniej od dnia [...] sierpnia 1992 r. osoby te wiedziały o postępowaniu, w którym nie brały udziału i o wydaniu ww. decyzji z dnia [...] marca 1976 r. Zatem, określony w art. 148 § 1 K.p.a., termin na wniesienie wniosku o wznowienie wskazanego postępowania upłynął najpóźniej w dniu [...] września 1992 r., czyli ponad 24 lata przed jego wniesieniem przez M.K.. Przy czym Minister nie podzielił poglądu M.K. i A.B., że termin o wznowienie postępowania powinien być w stosunku do nich liczony od daty kiedy dowiedzieli się o kwestionowanej decyzji z 1976 r. Organ podkreślił, że termin z art. 148 § 1 K.p.a. ma charakter jednorazowy. Wobec czego w przypadku, gdy pierwotna strona postępowania nie wykorzystała przysługującego jej uprawnienia, należy uznać, że uprawnienie to wygasło i nie przysługuje zstępnym strony. Tak więc gdy poprzednik prawny spadkobierców, mając wiedzę o wydaniu decyzji w postępowaniu, w którym został pominięty, nie skorzystał w przysługującym mu czasie, liczonym stosownie do art. 148 § 2 K.p.a., z uprawnienia do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania, to jego następcy prawni nie mogą skutecznie żądać wznowienia postępowania. Spadkobiercy pominiętej strony dziedziczą bowiem w takim przypadku, wraz z prawami majątkowymi do nieruchomości, sytuację prawnoprocesową pominiętej strony, a więc nie może im przysługiwać więcej praw niż posiadała sama pominięta strona. Interes prawny następców prawnych pominiętej strony nie ma charakteru samoistnego, a jest to interes pochodny, wiążący się z sytuacją, w jakiej znajdował się ich poprzednik prawny. Minister zauważył nadto, że wniosek M.K. z dnia [...] marca 2017 r. zawierał żądanie wznowienia postępowania nie tylko na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., lecz również art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Jednak ponieważ postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nie dotyczyło wady określonej w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., organ odwoławczy ograniczył zakres swojego rozstrzygnięcia tylko do oceny wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Skargę na powyższe postanowienie złożyli A.B. i M.K. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w niniejszej sprawie organy prawidłowo ustaliły, iż skarżący będąc spadkobiercami A. i M. małżonków K., posiadają przymiot strony postępowania administracyjnego, zaś we wniosku o wznowienie postępowania podnosili brak udziału ww. poprzedników prawnych w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją, co odpowiada podstawie wznowienia wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Jednocześnie prawidłowe było również ustalenie, iż wniosek z dnia [...] marca 2017 r. o wznowienie został złożony z uchybieniem terminu. Sąd I instancji wskazał, że A. i M. małżonkowie K. wiedzę o decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] marca 1976 r. uzyskali co najmniej w dniu [...] sierpnia 1992 r. Taka data widnieje bowiem na ich piśmie o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Sąd I instancji podał, że zgodnie z art. 922 § 1 K.c. na spadkobierców zmarłego z chwilą jego śmierci przechodzą prawa i obowiązki majątkowe, poza tymi, które są ściśle związane z jego osobą. Spadek obejmuje więc całokształt praw i obowiązków spadkodawcy. Skoro więc poprzednicy prawni, jako właściciele gospodarstwa rolnego położonego we wsi [...], powinni być stroną toczącego się za ich życia postępowania o przejęciu tego gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa, a bez własnej winy nie brali udziału w tym postępowaniu, to w ramach sukcesji generalnej, polegającej na wstąpieniu w ogół praw i obowiązków spadkodawców, prawo do domagania się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przysługuje ich następcom prawnym. Przy czym spadkobiercy pominiętej strony postępowania, w kwestii m.in. uprawnienia do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, dziedziczą "sytuację prawno-procesową" w jakiej znajdował się spadkodawca. Dlatego też, co do zasady, w stosunku do następców prawnych (spadkobierców) pominiętej strony, termin, o jakim mowa w art. 148 § 1 i 2 K.p.a., biegnie od powzięcia przez nich wiadomości o takiej decyzji. W ocenie Sądu I instancji nie dotyczy to jednak sytuacji, gdy poprzednik prawny spadkobierców, mając wiedzę o wydaniu decyzji w postępowaniu, w którym został pominięty, nie skorzystał, w przysługującym mu czasie, liczonym stosownie do art. 148 § 2 K.p.a., z uprawnienia do wznowienia postępowania. Spadkobiercy pominiętej strony dziedziczą bowiem w takim przypadku, wraz z prawami majątkowymi do nieruchomości, także sytuację prawno-procesową pominiętej strony. Nie może im więc przysługiwać więcej praw niż posiadała sama pominięta strona. Wynika to również z faktu, iż interes prawny następców prawnych pominiętej strony nie ma charakteru samoistnego, własnego. Jest to interes pochodny, wiążący się z sytuacją, w jakiej znajdował się poprzednik prawny. Sąd podkreślił, że w przeciwieństwie do innych podstaw wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a., wznowienie w oparciu o pkt 4 nie jest możliwe z urzędu, a jedynie na wniosek strony, a zatem tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu administracyjnym, zależy czy skorzysta z prawa do wznowienia postępowania. Okoliczność, iż A. i M. małżonkowie K. nie skorzystali – w określonym przez przepis prawa czasie – z uprawnienia do wznowienia postępowania, ani nie wystąpili także z ewentualnym wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, decydując się na skorzystanie z innego trybu nadzwyczajnego do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] marca 1976 r., nie może pozostawać obojętna dla oceny dochowania przez ich następców prawnych terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Uznanie, że w takiej sytuacji skarżącym, jako następcom prawnym, termin do wznowienia postępowania biegnie dopiero od powzięcia przez M.K. wiadomości o ww. decyzji z dnia [...] marca 1976 r., godzi w zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Konsekwencją takiego uznania byłaby konieczność przyjęcia, iż w analogicznej sytuacji, każdy kolejny spadkobierca mógłby wnosić o wznowienie postępowania, powołując się na fakt "dowiedzenia się przez siebie" o decyzji. Konkludując Sąd I instancji uznał, że organy prawidłowo przyjęły, iż wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony z uchybieniem terminu wynikającego z art. 148 § 2 K.p.a. Termin ten bowiem rozpoczął bieg w dniu [...] sierpnia 1992 r. i upłynął w dniu 6 września 1992 r. Czyni to spóźnionym podanie z dnia [...] marca 2017 r. o wznowienie postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący zaskarżając go w całości i zarzucając: I. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.): 1) przez błędną wykładnię art. 148 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i przyjęcie, że następcy prawni skarżący nie zachowali miesięcznego terminu na wniesienie wniosku o wznowienie postępowania, pomimo że jak wynika z akt sprawy, strona ( A.K. i M.K. ) nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym, z winy organu administracji publicznej zakończonym prawomocną decyzją; 2) art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175) przez jego niezastosowanie; II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.): - art. 145 § 3 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 i art. 147 K.p.a., w sytuacji gdy z uwagi na upływ czasu postępowanie przed sądem karnym lub innym organem nie może być wszczęte przeciwko osobom pełniącym funkcje urzędowe, ściśle związanych z wydaniem wadliwej pod względem prawnym decyzji. Decyzja została wydana bez zachowania przewidzianych prawem wymogów formalnych, w oparciu o fałszywe okoliczności i poświadczenia nieprawdy, zwłaszcza przez członków zespołów kontrolujących stan gospodarstwa rolnego, w następstwie czego zostało ono przejęte na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania. Organy postępowania administracyjnego, a także wojewódzki sąd administracyjny nie uznał, pomimo wniosku skarżących, że zachodziły okoliczności rozpoznania sprawy dotyczącej wzruszenia wadliwej decyzji z urzędu (art. 147 K.p.a.). W postępowaniu poprzedzającym wydanie kwestionowanej decyzji o wznowienie postępowania organ administracji państwowej pozbawił M. i A. małżonków K. udziału w toczącym się postępowaniu, świadomie lub przez brak dołożenia należytej staranności. Nie zawiadomiono A.K. o toczącym się postępowaniu administracyjnym i zaniechano doręczenia jej wydanej decyzji (art. 10 § 1 K.p.a., art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) Pominięto także oczywisty fakt, że w skład przejętych przez Naczelnika Gminy [...] wchodziła nieruchomość leśna o powierzchni 0,96 ha, która nie mogła być uprawiana rolniczo i nie była gospodarstwem rolnym. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Istota kontrowersji występującej w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie o to, czy następca prawny strony, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) ma własny, miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania, liczony od dnia kiedy dowiedział się o decyzji, czy też termin miesięczny do wznowienia postępowania ma dla następcy prawnego strony charakter pochodny od uprawnień procesowych strony i biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Odpowiedź na tak postawione pytanie wynika z treści art. 148 § 1 i 2 K.p.a., który jednoznacznie wskazuje, iż termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Bez względu zatem na to, czy podmiotem wnioskującym o wznowienie postępowania, z powodu, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jest sama strona, czy też jej następca prawny, miesięczny termin, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a. będzie biegł od momentu gdy strona dowiedziała się o decyzji. Powyższa konstatacja, będąca wynikiem wykładni gramatycznej art. 148 § 2 K.p.a., znajduje potwierdzenie także w wykładni funkcjonalnej samej instytucji wznowienia postępowania (art. 145 i nast. K.p.a.), stanowiącej przełamanie zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.). Wyjątkowość owej regulacji nie pozwala przepisów ją statuujących interpretować w sposób rozszerzający możliwość ich stosowania. Nie można zatem zgodzić się z taką interpretacją art. 148 § 2 K.p.a., wskutek której stosunkowo krótki, bowiem miesięczny termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania prowadzącego do możliwości wzruszenia ostatecznego rozstrzygnięcia, podlegałby reaktywacji ilekroć wystąpi następstwo prawne strony postępowania, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przepis art. 148 K.p.a., będący regulacją kompromisową pomiędzy konstytucyjnymi zasadami praworządności (art. 7 K.p.a.) i pewności prawa, wynikającej z reguł demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), nie może być interpretowany w sposób wypaczający wolę ustawodawcy, który wprowadzając stosunkowo krótki termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania i określając warunki jego biegu, rozważył racje wynikające z powyższych zasad konstytucyjnych. Tym samym – wbrew zarzutowi kasacyjnemu – należy uznać trafność wniosków, do których doszły organy i Sąd I instancji w procesie interpretacji przepisu art. 148 § 1 i 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Mając z kolei na uwadze, iż poprzednicy prawni skarżących, którzy bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją orzekającą o przejęciu na własność Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego, pismem z dnia [...] sierpnia 1992 r. zainicjowali przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] marca 1976 r., to zasadnie organy uznały, iż najpóźniej w dniu wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji strona dowiedziała się o wydaniu powyższej decyzji. Tym samym wypełniona została dyspozycja art. 148 § 2 K.p.a. i rozpoczął bieg miesięczny termin do wznowienia postępowania w sprawie przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego należącego do A. i M. małżonków K.. W konsekwencji termin ten ekspirował w dniu [...] września 1992 r. Powyższe okoliczności wyraźnie pokazują, iż spóźnione są wnioski M.K. i A.B. domagające się wznowienia postępowania w powyższej sprawie. Zasadne zatem Sąd I instancji potwierdził legalność konkluzji organów wyrażonej na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. Odnosząc się z kolei do zarzutu niezastosowania art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995r. Nr 36, poz. 175), to należy zauważyć, iż powyższa regulacja statuuje trzy zasady konwencyjne; gwarancji poszanowania mienia; możliwości pozbawienia mienia, ale pod pewnymi warunkami; uprawnia państwa do uregulowania sposobu korzystania z mienia zgodnie z interesem powszechnym (vide: M.A.Nowicki, Komentarz do Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, [w:] Wokół Konwencji Europejskiej. Komentarz do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, wyd. VII, WKP 2017 r., uwagi do art. 1). Z kolei podanie o wznowienie postępowania, będące przedmiotem oceny w kontrolowanym postępowaniu, wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 K.p.a., a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie wznowienia. Okoliczności faktyczne będące podstawą rozstrzygnięcia w powyższym zakresie ograniczają się w istocie do ustalenia: ostateczności decyzji, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania; identyfikacji przyczyny wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 K.p.a.; wyznaczenia zakresu podmiotowego postępowania i zachowania terminu do wystąpienia z podaniem o wznowienie postępowania. Okoliczności te mają zatem ograniczony, formalny charakter i nie mogą stanowić podstawy do przyjęcia, że w badanej sprawie doszło do błędnej subsumcji ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego, polegającej na niezastosowaniu art. 1 Protokołu nr 1 do ww. Konwencji. Jednocześnie należy wyraźnie zastrzec, iż charakter badanego rozstrzygnięcia, którym wstępnie rozstrzygana jest możliwość dalszego procedowania w sprawie wznowienia postępowania, nie pozwala na to aby dla oceny naruszenia ww. przepisu Konwencji wykorzystywać okoliczności postępowania w sprawie głównej, a więc zakończonej ww. decyzją o przejęciu na własność Państwa przedmiotowego gospodarstwa rolnego. Zabieg podjęty w tym zakresie przez autora kasacji nie mógł odnieść pozytywnego rezultatu. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 147 K.p.a. przez nieuwzględnienie możliwości wznowienia z urzędu przedmiotowego postępowania, należy zauważyć, iż autor kasacji pomija treść art. 147 zdanie drugie K.p.a. wskazującą, iż wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje tylko na żądanie strony (vide: wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2043/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym organ nie miał możliwości wznowienia przedmiotowego postępowania z urzędu Oceniając z kolei zarzut naruszenia art. 145 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 i art. 147 K.p.a. wskazać należy, iż przez odwołanie się do przyczyn wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. (dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe) i art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. (decyzja wydana została w wyniku przestępstwa), autor kasacji powołuje się na nowe okoliczności, które nie były podstawą rozstrzygnięcia organów i Sądu I instancji. Jednocześnie należy zauważyć, iż skarga kasacyjna pozbawiona jest, sformułowanego w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzutu wadliwie ustalonej podstawy faktycznej wyrokowania. Tą zaś – co wyraźnie zaznaczył organ odwoławczy, a następnie także Sąd I instancji – było niezawinione nie branie udziału w postępowaniu o przejęcie na własność Państwa gospodarstwa przez poprzedników prawnych wnioskodawców. Taki powód wznowienia postępowania podała M.K. w podaniu z dnia [...] marca 2017 r., wskazując dodatkowo na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. jako na podstawę wznowienia postępowania. Jakkolwiek skarżąca na wstępnym etapie postępowania wskazała także jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., to jednak w tym zakresie nie rozstrzygały organy i Sąd I instancji wyraźnie wskazując zakres rozstrzygania. Skoro zatem konstatacja organów i Sądu I instancji, że wyłączną podstawą wznowienia postępowania jest art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nie została zakwestionowana w badanej skardze kasacyjnej, to tym samym za bezpodstawne uznać należy zarzuty naruszenia w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 145 § 3 K.p.a., skoro przepisy te nie były stosowane w toku dotychczasowego postępowania. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.