I OSK 2099/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 61/19 w sprawie ze skargi S.G. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 61/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.G. na bezczynność Prezydenta [...], dalej jako "Prezydent Miasta", w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, (1) zobowiązał Prezydenta Miasta do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej analizy prawnej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, (2) stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, (3) zasądził od Prezydenta Miasta na rzecz S.G. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p.", poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu przez sąd pierwszej instancji, że opinia prawna wydana w przedmiotowej sprawie stanowi informację publiczną, 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., poprzez niezasadne zobowiązanie Prezydenta Miasta do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2018 r., w części dotyczącej analizy prawnej, w wyniku błędnego uznania, że przedmiotowa opinia prawna stanowi informację publiczną i powinna podlegać udostępnieniu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Ponadto skarżący kasacyjnie organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z [...] września 2018 r. S.G. wniósł o udostępnienie w trybie u.d.i.p. (1) protokołu kontroli z dnia [...] sierpnia 2017 r. dokonanej przez Biuro Kontroli [...] w Biurze Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...] oraz (2) pogłębionej analizy prawnej dotyczącej sprzedaży nieruchomości, o której mowa w zaleceniach na stronie 8 ww dokumentu, o ile w toku prowadzonych czynności została ona wykonana. Zaznaczył, że dokumentacją dotyczącą efektu kontroli w przedmiotowej sprawie był protokół kontroli, którego kopia została udostępniona skarżącemu, zgodnie z wnioskiem, odmówił zaś udostępnienia opinii prawnej, jako dokumentu mającego charakter wewnętrzny, przy czym wyłączenie z zakresu informacji publicznej dokumentów ze sfery wewnętrznej ma zapewnić ich poufność z określonych przyczyn. Organ wskazał, że zobowiązanie go w wystąpieniu pokontrolnym przez Dyrektora Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa do "uzyskania pogłębionej analizy prawnej dotyczącej legalności sprzedaży przedmiotowej nieruchomości a w szczególności obowiązku stosowania przy tej sprzedaży art. 13 ust. 4 oraz art. 68 ust. 3 u.g.n., jest wytworzony tylko na potrzeby podmiotu, który go wytworzył, nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz, wyraża opinię w konkretnej sprawie i dotyczy szczegółowych kwestii, dotyczy interesu prawnego [...] i ma na celu ewentualne wykorzystanie go w procesie decyzyjnym. Spełnia zatem cechy dokumentu wewnętrznego, który choć nie został zdefiniowany w ustawie to jest przyjmowany zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie.". Dlatego też w ocenie Prezydenta Miasta opinia prawna w przedmiotowej sprawie nie spełnia przesłanek do uznania jej za informację publiczną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, która stanowi jednocześnie w art. 61 ust. 3, że "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa", a w art. 61 ust. 4, że "Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy". Oznacza to, że o ile unormowania dotyczące ograniczenia prawa do informacji publicznej w granicach i według kryteriów wskazanych w Konstytucji RP oraz dotyczące trybu jej udzielania stanowią materię ustawową, o tyle zakres tego prawa został wyznaczony przez prawodawcę w tekście samej Konstytucji RP. Przedmiot informacji publicznej określa przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Skoro zatem ustawowe pojęcie sprawy publicznej rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to przyjąć należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Tak też należy rozumieć informację w zakresie organizacji tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), czy w zakresie prowadzonych przez nie rejestrów, ewidencji i archiwów (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.) a także w zakresie danych publicznych (art. 6 ust. 4 u.d.i.p.) lub w zakresie polityki wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p.). Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. np. wyroki: NSA z dnia 31 maja 2004 r., sygn. akt OSK 205/04; z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1416/15). Trzeba też wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, że nie każda opinia prawna sporządzona przez organ administracji publicznej jest informacją publiczną. O tym, czy taka opinia podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyduje cel, w jakim została opracowana. Przyjmuje się na przykład, że opinia prawna sporządzona na użytek organu administracji publicznej w przedmiocie zasadności wszczęcia w przyszłości postępowania w konkretnej sprawie cywilnej, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (wyrok NSA z 16 czerwca 2009 r., I OSK 89/09, Wspólnota 2009/37/36-37, Lex 590773, dalej wyrok I OSK 89/09). Wyrokiem I OSK 89/09 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powołany w zaskarżonym wyroku wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2008 r., II SAB/Wa 133/08, Lex 541228). W uzasadnieniu wyroku I OSK 89/09 przekonująco wskazano w szczególności, że wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej o udostępnienie treści opinii prawnej był środkiem służącym członkom Wspólnoty Mieszkaniowej pozwanym w sprawie cywilnej, dostarczeniu informacji istotnych z punktu widzenia toczącego się postępowania sądowego. W drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej niedopuszczalne jest pozyskiwanie informacji co do prawnych argumentów uzasadniających stanowisko przeciwnika procesowego. Takie działanie pozostaje bez żadnego związku z interesem publicznym, lecz służy wyłącznie indywidualnemu interesowi jednej ze stron postępowania sądowego. Z drugiej strony należy zauważyć, że w wyroku z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1607/14, przyjęto, iż opinia prawna sporządzona i podpisana przez radcę prawnego, będącego jednocześnie pracownikiem organu, w sprawie dotyczącej wywłaszczenia może stanowić informację publiczną, jako całościowy wyraz oceny pochodzący od konkretnego pracownika. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zdaje się dominować wąskie rozumienie dokumentu wewnętrznego. Podkreśla się, że dokumenty wytworzone na potrzeby sprawy publicznej nie są dokumentami wewnętrznymi ( wyrok z dnia 14 października 2016r. , sygn. akt I OSK 1800/16). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie akcentował Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, że przedmiotowa opinia została sporządzona na skutek zaleceń zawartych w wystąpieniu pokontrolnym Prezydenta [...]. Zatem przedmiotowa opinia oprócz analizy przepisów prawa jest oceną działania aparatu administracyjnego w odniesieniu do gruntu, którego sposób zagospodarowania budzi zainteresowanie społeczne. Z tych też względów uznać należało, że opinia oceniająca skuteczność i legalność działania jednostek organizacyjnych podległych Prezydentowi [...], jest informacją publiczną. W konsekwencji oba zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za chybione. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.