VII SAB/Wa 17/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi T. M. i G. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w związku z rozpoznaniem wniosku T. M. i G. S. dotyczącego stwierdzenia naruszenia prawa przez przewoźnika lotniczego; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; IV. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżących T. M. i G. S. po 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz solidarnie kwotę 514 (pięćset czternaście) złotych tytułem zwrot kosztów zastępstwa procesowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez T. M. i G. S. jest przewlekłe prowadzenie przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego postępowania wszczętego wnioskiem skarżących o stwierdzenie naruszenia przez przewoźnika lotniczego [...] Sp. z o.o. w [...] przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 295/91 (Dz. U. UE L z 2004 r., nr 46, s. 1), dalej: rozporządzenie nr 261/2004. Skarga została wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w dniu 10 stycznia 2019 r. (data nadania na poczcie). Skarżący zarzucili organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 35 § 1 - 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2906 ze zm.), dalej: k.p.a., wskutek nieuzasadnionego nierozpoznania sprawy w terminie 1 miesiąca od dnia wszczęcia postępowania, jak też art. 36 § 1 k.p.a. wskutek jego niezastosowania, wynikającego z zaniechania udzielenia informacji wnioskodawcy o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Skarżący wnieśli o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa, a także wyznaczenie organowi 30-dniowego terminu na załatwienie sprawy. Wskazali, że pismem z dnia 7 czerwca 2018 r., doręczonym w dniu 14 czerwca 2018 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego zawiadomił o wszczęciu postępowania w przedmiocie naruszenia przez [...] Sp. z o.o. przepisów art. 7 ust. 1b i art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 261/2004. W zawiadomieniu z dnia 6 września 2018 r. organ poinformował o zebraniu całości materiału dowodowego oraz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 28 września 2018 r. Wobec niedochowania tego terminu w dniu 19 grudnia 2018 r. skarżący złożyli ponaglenie w związku z przewlekłością postępowania, wnosząc o wydanie decyzji kończącej postępowanie w terminie 30 dni, które do dnia sporządzenia skargi nie zostało rozpatrzone. Zawiadomieniem z dnia 2 stycznia 2019 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego postanowił o przedłużeniu prowadzenia postępowania do dnia 28 lutego 2019 r., uzasadniając to otwarciem w stosunku do przedsiębiorstwa przewoźnika lotniczego postępowania układowego. W ocenie skarżących taki sposób prowadzenia postępowania stanowi naruszenie prawa, gdyż organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w nieskomplikowanej sprawie, bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniósł o jej oddalenie, jeżeli wniosek o jej odrzucenie wynikający z uchybienia formalnego (brak dołączenia dowodu uiszczenia wpisu od skargi) nie zostanie przez Sąd potwierdzony. Organ zwrócił uwagę na to, że w jego ocenie prowadzone postępowanie nie cechowało się przewlekłością. Na każdym etapie postępowania organ informował strony o planowanym terminie zakończenia sprawy i przyczynach przedłużenia terminu, jednocześnie dokonując czynności mających na celu prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Organ wskazał jednocześnie na znaczny wzrost liczby skarg wpływających do urzędu, co przekładało się na ponad dwukrotny wzrost w roku 2018 liczby prowadzonych postępowań. W piśmie z dnia 5 kwietnia 2019 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego powiadomił o podjęciu decyzji z dnia [...] marca 2019 r. znak [...], której brak wydania stanowił przedmiot zarzutu zgłoszonego przez skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. może zostać złożona w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie skarżący wnieśli ponaglenie do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego pismem z dnia 18 grudnia 2018 r., co w przypadku niezałatwienia sprawy przez organ we wskazanym przez nich terminie wywarło skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwiało skarżącym skuteczne wniesienie skargi na przewlekłość tego postępowania podlegającej rozważeniu przez Sąd w niniejszej sprawie. Zauważenia jednocześnie wymaga, że przewlekłość jest stanem sprawy administracyjnej, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął żądaną decyzję załatwiającą sprawę co do istoty lub kończącą w inny sposób postępowanie w danej instancji. Wydanie rozstrzygnięcia, którego domagała się strona, uniemożliwia wyłącznie zobowiązanie organu do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), nie czyni jednakże bezprzedmiotowym oceny, czy sposób prowadzenia zakończonego postępowania cechował się przewlekłością i jaki był jej rodzaj, uwzględniając, że stan ten w chwili, gdy w sprawie zaistniał, stał się trwałą cechą charakteryzującą kontrolowane przez Sąd działanie organu administracji publicznej i jego usunięcia nie mogą spowodować jakiekolwiek czynności procesowe podejmowane następczo przez organ. Tę uwagę Sąd w niniejszej sprawie formułuje w związku z przedłożeniem po wniesieniu skargi decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] marca 2019 r. znak [...], w której organ rozpoznał żądanie skarżących stwierdzenia naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Sąd uwzględnił skutek prawny wywołany tymże rozstrzygnięciem, przyjmując bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania sądowego w zakresie, w jakim uznanie skargi za zasadną nakazywałoby zobowiązać Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do wydania żądanego aktu - art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje, że zasada szybkości postępowania, o której stanowi art. 12 § 1 k.p.a., jest zasadą ogólną postępowania administracyjnego, która w założeniu ma gwarantować, że realizacja prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym nie tylko nie dozna uszczerbku, ale nastąpi w możliwie najkrótszym czasie. Funkcje dynamizowania postępowania w zasadniczy sposób zapewniają terminy procesowe. Ustanawiając je, ustawodawca przyjął, że wyznaczają one maksymalne okresy załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej, a ich przekroczenie z zasady może stanowić podstawę do powzięcia wątpliwości, czy działania organu charakteryzują się wymaganą sprawnością. W myśl art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). Powyższe zasady rozwija art. 35 § 1 - 3 k.p.a., zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z powołanym przepisem, niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie uznaje się, że pojęcie przewlekłości postępowania administracyjnego odnosić należy do takiego jego stanu, w którym organ nie podejmuje koniecznych działań procesowych, ewentualnie je podejmuje, niemniej działa w sposób opieszały, niesprawny bądź nieskuteczny, co sprawia, że sprawa, która mogłaby zostać załatwiona w terminie wcześniejszym, w terminie tym nadal pozostaje nierozstrzygnięta. Działanie niesprawne obejmuje przypadki dokonywania przez organ czynności procesowych w ten sposób, że występują pomiędzy nimi nieusprawiedliwione okresy przerw, które w wyniku ich zsumowania prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Niesprawność odnosić należy również do podejmowania czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, albowiem zasadność czynności podjętych przez organ, obok stopnia zawiłości sprawy i zachowania samej strony, determinuje ocenę, czy czas trwania postępowania przekracza rozsądne granice (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. II OSK 737/18; wyrok NSA z dnia 8 maja 2018 r. sygn. II OSK 1592/17; wyrok NSA z dnia 16 marca 2018 r. sygn. II OSK 1401/17). Przewlekłe prowadzenie postępowania stanowi zaprzeczenie prawa do dobrej administracji. Na ten negatywny skutek zwrócił uwagę już pół wieku temu E. Iserzon, stwierdzając: "Szybkość, tj. zasada osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie, należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania [...] Przewlekłość postępowania zawsze jest zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy, zabiera stronom i organom administracji wiele cennego czasu." (por. E. Iserzon [w]: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 62). Z konstatacją tą nie sposób się nie zgodzić, trafnie akcentuje ona bowiem brak pewności sytuacji prawnej adresata i brak zaufania do działań administracji wywołany niezrozumiałą dla niego opieszałością działania organu. Powyższe nakłada na Sąd obowiązek rozważenia w sposób wnikliwy tego, na ile obowiązek przestrzegania zasad szybkości i sprawności został dochowany w postępowaniu, względem którego strona postanowiła zarzut prowadzenia go w sposób przewlekły. Przyjmując tak określone granice rozpoznania skargi na przewlekłość postępowania, należy stwierdzić, że wyrażone w skardze stanowisko zarzucające Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego uchybienie zasadzie szybkości i sprawności postępowania jest uzasadnione, albowiem organ nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, w szczególności nie rozpatrzył wniosku skarżących o stwierdzenie naruszenia przez przewoźnika lotniczego ([...] Sp. z o.o.) przepisów rozporządzenia nr 261/2004 w terminie, który odpowiadałby charakterowi sprawy, jak też zakresowi czynności procesowych w niej podjętych. Zdaniem Sądu, ogólny czas trwania postępowania wyznaczony datą złożenia podania przez skarżących do organu (18 kwietnia 2018 r.) oraz datą wydania decyzji ([...] marca 2019 r.), wzgląd na kilkutygodniowe czy nawet kilkumiesięczne niczym nieuzasadnione przerwy pomiędzy kolejnymi działaniami podejmowanymi przez organ (np. 50-dniowa przerwa dzieląca moment wpłynięcia podania do organu i moment wydania zawiadomienia o wszczęciu postępowania; ponad 3-miesięczna przerwa pomiędzy zawiadomieniem z dnia 6 września 2018 r. wyznaczającym dzień 28 września 2018 r. jako nowy termin załatwienia sprawy a skierowaniem do Sądu Rejonowego [...] [...] Wydziału Gospodarczego pisma z dnia 2 stycznia 2019 r.), jak wreszcie wąski zakres czynności dowodowych, jakie finalnie miały miejsce w toku kontrolowanego postępowania, determinują uznanie, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego działał w sprawie jednoznacznie opieszale. Opisanym sposobem prowadzenia postępowania organ doprowadził bowiem do znacznego opóźnienia wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, co należy rozumieć jako równoważne przyjęciu, że zapadło ono później, aniżeli było to obiektywnie konieczne. Skarżący, jak też przewoźnik lotniczy nie korzystali w sprawie ze swoich praw procesowych w sposób, który mógłby być traktowany jako przyczyniający się chociażby w minimalnym zakresie do przekroczenia terminu rozpatrzenia sprawy, który wynosił w kontrolowanym postępowaniu jeden miesiąc. Sąd w tym miejscu zobowiązany jest zauważyć, że w ustawie z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2017 r. poz. 959 ze zm.) brak jest regulacji o charakterze legi speciali określającej odrębnie termin wydania decyzji, o której mowa w art. 205b ust. 1 ww. ustawy, stąd brak jest podstaw, by termin załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżących mógł być odnoszony do innej normy zamieszczonej w art. 35 § 3 k.p.a. aniżeli ta, która dotyczy terminu załatwienia sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, nie będącej jednakże sprawą szczególnie skomplikowaną (obowiązek załatwienia jej w ciągu miesiąca). Kierując się powyższym, Sąd uznał, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, niemniej nie miała ona charakteru rażącego. Przyjmując powyższą ocenę, Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, iż przewlekłość organu miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy, nawet jeżeli przekroczenie to ma charakter znaczny. Wspomniane przekroczenie, by nadać mu cechę rażącego, powinno uwzględniać dodatkowe okoliczności, które do niego doprowadziły lub mu towarzyszyły, w szczególności brać pod uwagę należy postawę organu, który pozbawił bez jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia stronę prawa do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela ten kierunek wykładni nadawanej art. 149 § 1a p.p.s.a., który rażące naruszenie prawa w rozumieniu powyższego przepisu odnosi do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 1557/18; wyrok NSA z dnia 5 września 2018 r. sygn. II OSK 272/18; wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r. sygn. II OSK 381/18). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, albowiem brak jest w sprawie uzasadnionych powodów, by przyjąć, że zwłoka, której dopuścił się Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, miała charakter celowy, w szczególności, by wynikała ze świadomego zlekceważenia prawa skarżących do uzyskana formalnej wypowiedzi organu odnośnie do naruszenia przez przewoźnika lotniczego obowiązków wynikających z przepisów rozporządzenia nr 261/2004. W złożonej skardze nie został zamieszczony wniosek o wymierzenie organowi grzywny lub przyznanie na rzecz skarżących od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., stąd Sąd w ramach podejmowanego rozstrzygnięcia nie był zobowiązany do wypowiedzenia się w wyroku odnośnie do tego rodzaju żądania. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i 1a oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w punktach I. i II. sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), uwzględniając wysokość dwu wpisów od skargi (200 zł) opłaty skarbowe od pełnomocnictwa (34 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego, z tym że w odniesieniu do tychże kosztów Sąd przyjął, że zwrot kosztów w podwójnej wysokości (2 x 480 zł) wynikającej z liczby skarżących działających na zasadzie współuczestnictwa formalnego (art. 202 § 1 p.p.s.a.) powinien podlegać koniecznemu miarkowaniu. Ustalając, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 206 p.p.s.a., Sąd wziął pod uwagę nakład pracy pełnomocnika, przyjmując, że treść skargi sformułowanej w imieniu T. M. i G. S. opierająca się na zbieżności postawionych organowi zarzutów oraz tożsamej argumentacji nie wskazywała na to, by reprezentowanie obojga skarżących wymagało od pełnomocnika skarżących nakładu pracy odpowiadającego liczbie osób zastępowanych w postępowaniu sądowym.