II OSK 2624/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 100/19 w sprawie ze skargi M. W. i R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 7 listopada 2018 r. nr KO-815/4102/59/18 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 100/19 w sprawie ze skargi M. W. i R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z 7 listopada 2018 r. nr KO-815/4102/59/18 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent Miasta Płocka decyzją z dnia 9 lutego 2018 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania miejsc postojowych G1 i G2 na lokal mieszkalny oraz miejsc postojowych: G7, G8, G9 i G10 na lokal usługowy z częścią socjalną, przewidzianej do realizacji w [...] przy ul. [...] na działce nr [...]. Kwestionowaną w sprawie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku uchyliło decyzję Prezydenta i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Ponadto organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze w zakresie odwołania J. D. W ocenie Kolegium ustalenie warunków zabudowy nie jest możliwe, bowiem warunkiem możliwości dokonania zmiany sposobu użytkowania lokalu jest istnienie tego lokalu. Miejsca postojowe usytuowane na parterze budynku nie stanowią lokali, w stosunku do których można dokonać zmiany sposobu ich użytkowania. Taka zmiana wymaga przebudowy części budynku, w której usytuowane są miejsca postojowe. Skoro zaś nie istnieje lokal, który mógłby stanowić lokal mieszkalny lub usługowy, to nie można mówić o zmianie sposobu jego użytkowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie odmowy ustalenia warunków zabudowy złożyli inwestorzy - W. W. i M. W. Powołali się na zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony. Podnieśli, że odmowa ustalenia warunków zabudowy zamyka im drogę do legalizacji i uniemożliwia korzystanie z lokali. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję, podnosząc, że Kolegium jest zobowiązane do dokonania oceny, czy zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowlanego z garażowego na mieszkalny i użytkowy jest dopuszczalna w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie leży natomiast w kompetencji tego organu badanie sposobu przebudowy obiektu ani tego, czy doszło do wyodrębnienia lokalu mieszkalnego czy użytkowego. Skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według obowiązujących norm. Podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 133 p.p.s.a. poprzez dokonanie ustaleń sprzecznych z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, w szczególności z postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Płocku z 29 czerwca 2017 r. i wnioskiem inwestorów z 10 grudnia 2014 r., z których wynika, że zmiana sposobu użytkowania dotyczyła miejsc postojowych na lokale mieszkalne oraz usługowe z częścią socjalną, natomiast Sąd błędnie przyjął, że zmiana obejmowała garaż; - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie ustaleń Sądu, a w szczególności, że w okolicznościach sprawy doszło do zmiany użytkowania części nowo wybudowanego budynku, gdy tymczasem z treści wniosku inwestorów z 10 grudnia 2014 r. i decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Płocku z 9 grudnia 2014 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku wynika, że przedmiotowe miejsca postojowe w dacie wydawania pozwolenia na użytkowanie budynku były już lokalami mieszkalnymi, bądź użytkowymi; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 61 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji wskutek błędnego przyjęcia, że w okolicznościach niniejszej sprawy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowlanego z garażowego na mieszkalny i usługowy, gdy tymczasem skarga powinna zostać oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. W uzasadnieniu wskazano, że kwestionowaną w sprawie decyzją Kolegium oprócz uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i odmowie ustalenia warunków zabudowy, umorzyło też postępowanie odwoławcze w zakresie odwołania J. D. Sąd uchylił decyzję w całości, nie przedstawił jednak motywów swojego orzeczenia w odniesieniu do tej części decyzji. Ponadto podniesiono, że przedmiotowe miejsca postojowe nie były urządzone i nie funkcjonowały. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. Wskazać należy, że w jednej decyzji administracyjnej może zostać zawartych wiele odrębnych rozstrzygnięć, w tym odnoszących się do poszczególnych stron danego postępowania. W rozpoznawanej sprawie odwołania od decyzji organu I instancji złożyły dwie strony - Wspólnota Mieszkaniowa [...] i J. D. W zaskarżonej decyzji zawarto w związku z tym odrębne rozstrzygnięcia odnoszące się do każdego z nich. Odwołanie Wspólnoty Mieszkaniowej zostało rozpoznane merytorycznie - organ uchylił decyzję Prezydenta Miasta Płocka i odmówił inwestorom ustalenia warunków zabudowy. Natomiast w odniesieniu do odwołania J. D. Kolegium umorzyło postępowanie odwoławcze. Skargę do sądu administracyjnego złożyli inwestorzy - M. W. i R. W., zaskarżając rozstrzygnięcie organu odmawiające ustalenia im warunków zabudowy. Rozstrzygnięcie umarzające postępowanie odwoławcze w zakresie odwołania J. D. nie zostało zaskarżone. Skarżący wyraźnie zaznaczyli, które rozstrzygnięcie skarżą ("w sprawie odmówienia warunków zabudowy"), przytoczyli też jego dokładną treść (s. 1 skargi). Podkreślić należy, że skarżący nie mieli interesu prawnego w zaskarżeniu drugiego rozstrzygnięcia, nie byli bowiem stroną wnoszącą odwołanie. Sąd pierwszej instancji orzekł prawidłowo, pozostając w granicach zaskarżenia. W sentencji wyroku wskazano, że sprawa dotyczy skargi na decyzję w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy (a nie umorzenia postępowania odwoławczego). Uzasadnienie wyroku również odnosi się jedynie do zaskarżonej części decyzji i pozostaje spójne z sentencją. Nieuzasadnione są również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Wskazać należy, że stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Podkreślenia wymaga, że z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy może wystąpić każdy, niezależnie od tego, czy posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, jej treść stanowi dla inwestora informację o obowiązujących na danym terenie przepisach prawa mających wpływ na sposób zagospodarowania nieruchomości oraz o możliwym sposobie jej zagospodarowania, warunkowanym tymi przepisami. Z uwagi na określony układ czynności procesu inwestycyjno-budowlanego decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest - co do zasady - przed rozpoczęciem realizacji inwestycji, na etapie poprzedzającym wystąpienie inwestora z wnioskiem o pozwolenie na budowę. W przypadku inwestycji już zrealizowanych (lub będących w toku realizacji) w ramach samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym musi przede wszystkim ustalić, czy inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego). Jest to podstawowy warunek legalizacji. Brak zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sprawia, że bezprzedmiotowe jest badanie pozostałych przesłanek legalizacji. W tym celu, w szczególności, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie, w którym m.in. nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego). Skoro decyzję o warunkach zabudowy może uzyskać każdy potencjalny inwestor przed realizacją inwestycji i nie ma obowiązku jej realizacji, to tym bardziej decyzja taka może zostać wydana na wniosek inwestora dla inwestycji już zrealizowanej w celu jej legalizacji. W rozpoznawanej sprawie postanowieniem z 29 czerwca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Płocku wstrzymał użytkowanie części parteru budynku mieszkalnego wielorodzinnego obejmującą lokal mieszkalny nr [...] wydzielony z miejsc postojowych G1 i G2 oraz lokal usługowy i lokal mieszkalny wydzielone z miejsc postojowych G5, G6, G7, G8, G9 i G10 oraz nałożył w terminie 60 dni na inwestorów R. i M. W. obowiązek przedstawienia dokumentacji zawierającej w szczególności zaświadczenie prezydenta miasta o zgodności dokonanej samowolnie zmiany sposobu użytkowania z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku obowiązującego planu. Pismem z 14 lipca 2017 r. inwestorzy wystąpili o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W tej sytuacji obowiązkiem organów było ustalenie, czy inwestycja - według rzeczywistego stanu zabudowy na dzień wydawania decyzji o warunkach zabudowy - jest zgodna z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzeń wykonawczych czy przepisów ustaw szczególnych. W rozpoznawanej sprawie organ winien zbadać, czy zgodne z ww. przepisami jest utworzenie lokalu mieszkalnego i lokalu usługowego z częścią socjalną zamiast miejsc postojowych. Nie ma natomiast w niniejszej sprawie znaczenia treść decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Płocku z dnia 9 grudnia 2014 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku położonego przy ul. [...]. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę nie bada legalności wydania tej decyzji. Nie ma znaczenia dla przedmiotowego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, kiedy inwestycja powstała. Istotny jest rzeczywisty stan zabudowy i jego zgodność z przepisami. Podobnie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy posługiwanie się przez Sąd pierwszej instancji pojęciem "miejsce garażowe" zamiast "miejsce postojowe". W tym stanie rzeczy nie doszło do naruszenia art. 133 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. ani art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.