II OSK 3037/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 1263/18 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2019 r. sygn akt III SA/Gl 1263/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M.D. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej. Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 roku nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. (zwany dalej: PPIS) odmówił stwierdzenia u M.D. choroby zawodowej - zatrucia ostrego albo przewlekłego lub ich następstw wywołanych przez substancje chemiczne wym. w poz. 1 wykazu chorób zawodowych określonego w przepisach w sprawie chorób zawodowych. Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez M.D., decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...], art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.; zwanej dalej: k.p.a.), art. 235¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeksu pracy (Dz. U. z 2018 r., poz. 917 z późn. zm.; zwanej dalej: k.p.) oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 roku w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1367; zwanego dalej: rozporządzeniem w sprawie chorób zawodowych) [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (zwany dalej: PWIS) utrzymał w mocy decyzję PPIS. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2019 r. sygn akt III SA/Gl 1263/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M.D. na decyzję PWIS z dnia [...] października 2018 r. Sąd I instancji wyjaśnił w uzasadnieniu, że w sprawie wydane zostały cztery orzeczenia lekarskie, a wnioski z nich wynikające są zbieżne co do tego, że u skarżącego nie stwierdzono choroby zawodowej. Ocena narażenia zawodowego nie daje żadnych podstaw do łączenia objawów zgłaszanych przez badanego z warunkami pracy zawodowej i ich rozpatrywania jako zatrucia w miejscu pracy. Ani Sąd, ani organy inspekcji sanitarnej nie są uprawnione do kwestionowania treści orzeczeń lekarskich. Orzekanie w przedmiocie chorób zawodowych zostało powierzone wyspecjalizowanym jednostkom i zatrudnionym w nich lekarzom specjalistom z zakresu medycyny pracy, którzy posiadają konieczne kwalifikacje i kompetencje do oceny wpływu środowiska pracy o określonych parametrach na organizm ludzki. Dlatego orzeczenie lekarskie wydane w toku postępowania o stwierdzenie choroby zawodowej posiada walor zbliżony do opinii biegłego. Gromadzenie dalszych orzeczeń w sytuacji, gdy stan faktyczny został już ustalony ponad wszelką wątpliwość było zbędne. W skardze kasacyjnej M.D. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych oraz § 6 ust. 3 pkt 3 i ust. 4 tego rozporządzenia, poprzez nierzetelne przeprowadzenie oceny narażenia zawodowego przez organy inspekcji sanitarnej wynikające z zaniechania wykonania jakichkolwiek pomiarów czynników chemicznych występujących w środowisku pracy przy diagnostyce choroby zawodowej określonej jako "zatrucia ostre albo przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne ", podczas gdy zgodnie z treścią rozporządzenia przy ocenie narażenia zawodowego w odniesieniu do czynników chemicznych uwzględnia się "rodzaj czynnika, wartość stężeń i średni czas narażenia zawodowego". Powyższe naruszenie miało wpływ na wynik postępowania, bowiem niewykonanie pomiarów substancji chemicznych w środowisku pracy i pominięcie tych danych w ocenie narażenia zawodowego uniemożliwiło lekarzom medycyny pracy prawidłową diagnostykę w kierunku ustalenia wystąpienia choroby zawodowej spowodowanej substancjami chemicznymi (zasady logiki nakazują przyjąć, że nie jest możliwa diagnostyka choroby wywołanej substancjami chemicznymi jeśli ich występowanie, natężenie, czynnik i średni czas narażenia nie są ustalone i zmierzone); 2. art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z § 6 ust. 3 pkt 3 i ust. 4 rozporządzenia, poprzez arbitralne uznanie przez organy inspekcji sanitarnej, że skarżący nie miał w trakcie pracy żadnego kontaktu z jakimikolwiek substancjami mogącymi wywołać zatrucie, podczas gdy w karcie oceny narażenia zawodowego przy charakterystyce wykonywanej pracy wskazano, że skarżący miał kontakt m.in. z tlenkami potasu, niklem, i związkami chromu, na które to substancję skarżący reagował reakcją alergiczną; 3. art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organy I i II instancji podjęcia niezbędnych kroków w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez uznanie, że orzeczenia lekarskie wydane w sprawie (podlegające ocenie w granicach wyznaczonych art. 84 § 1 i art. 80 k.p.a.) zostały przygotowane w sposób rzetelny i prawidłowy, podczas gdy już ich pobieżna analiza poddaje w wątpliwość prawidłowość przyjętych wniosków m.in. - poprzez uznanie, że w odniesieniu do skarżącego nie da się zdiagnozować jakiejkolwiek choroby zawodowej, podczas gdy zarówno zgromadzona dokumentacja medyczna i zebrany wywiad lekarski, odnosiły się do występujących u skarżącego alergicznego kontaktowego zapalenia skóry i alergicznego nieżytu nosa, stanowiące choroby zawodowe zgodnie z wykazem chorób zawodowych; - poprzez pominięcie przez lekarzy orzeczników stwierdzonych we wcześniejszej diagnostyce medycznej skarżącego alergicznego nieżytu nosa i zaniechanie diagnostyki w tym kierunku na etapie wydawania orzeczeń lekarskich, podczas gdy alergiczny nieżyt nosa stanowi chorobę zawodową wskazaną w wykazie chorób zawodowych z rozporządzenia; - poprzez uznanie, że brak reakcji alergicznej skarżącego na większość alergenów metalicznych (w tym chrom) po 18 miesiącach od zaprzestania kontaktu z alergenem, pomimo wykazania we wcześniejszej dokumentacji medycznej reakcji alergicznej na chrom, wyklucza stwierdzenie u skarżącego choroby zawodowej w postaci alergicznego kontaktowego zapalenia skóry, podczas gdy Skarżący w trakcie wykonywanych badań wykazał reakcję alergiczną na pierwiastek potasu, którego związki występują w środowisku pracy, zaś ze zgromadzonej dokumentacji medycznej i zebranego wywiadu lekarskiego wynikały reakcje alergiczne skarżącego na inne związki metali w okresie, w którym skarżący miał bezpośredni związek z alergenami; - poprzez uznanie za prawidłowe stanowiska lekarzy orzeczników, nt. braku doniosłości diagnostycznych tzw. testów płatkowych w zakresie ustalania alergii kontaktowych, podczas gdy jest to wiodąca i powszechnie przyjęta metoda diagnostyki tego zachorowania; - poprzez zaaprobowanie zaniechania dokonania przez lekarzy zatrudnionych w jednostkach orzeczniczych oceny narażenia zawodowego zgodnie z treścią § 6 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia, przez zaniechanie wykonania pomiarów dotyczących występujących w środowisku pracy czynników chemicznych przy diagnozowanej chorobie zawodowej wywołanej substancjami chemicznymi, podczas gdy zgodnie z treścią § 6 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w takiej sytuacji należy wykonać badanie rodzaju czynnika, ustalić wartość stężeń lub natężeń i średni czas narażenia zawodowego w środowisku pracy pracownika; - poprzez uznanie analizy lekarzy z zakresu medycyny pracy za objęte zakresem orzeczenia lekarskiego okoliczności dotyczących charakterystyki pierwiastków metalicznych, ich właściwości chemicznych, podczas gdy te okoliczności - jako odnoszące się do wiadomości specjalnych winny być oceniane przez biegłego innej specjalizacji, co łącznie doprowadziło do uznania, że u skarżącego nie została stwierdzona choroba zawodowa, podczas gdy w orzeczeniach lekarskich potwierdzono alergie na niektóre substancje występujące w środowisku pracy skarżącego (alergiczne kontaktowe zapalenie skóry), co z kolei powinno zostać wyjaśnione przez organ administracji publicznej i - zgodnie z przyjętym w tego typu sprawach domniemaniem - przemawiać za potwierdzeniem występowania choroby zawodowej u skarżącego, Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroki i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji a także o zasądzenie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.). Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 tego przepisu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanej we wniesionej kasacji podstawy. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej kwestionujących zaakceptowany przez Sąd I instancji stan faktyczny sprawy, wyjaśnienia wymagało, że materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej wyznacza definicja sformułowana w art. 235¹ k.p., zgodnie z którą za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych narażeniem zawodowym. Z treści przepisu art. 235¹ k.p. wynika, że aby doszło do stwierdzenia u danej osoby choroby zawodowej muszą wystąpić jednocześnie trzy przesłanki warunkujące taką możliwość: po pierwsze schorzenie, na które cierpi dana osoba musi być wymienione w wykazie chorób zawodowych, po drugie musi być ono spowodowane występowaniem czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy tej osoby albo w związku ze sposobem wykonywania przez nią pracy (narażenie zawodowe), a po trzecie wskazany związek przyczynowy między schorzeniem i narażeniem zawodowym winien być stwierdzony bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Organy orzekające w niniejszej sprawie dysponował orzeczeniami właściwych jednostek lekarskich oraz formularzem oceny narażenia zawodowego pracownika. Zaznaczyć należy, że organy inspekcji sanitarnej prowadzące postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej związane są treścią orzeczenia lekarskiego w zakresie poczynionych w nim ustaleń, dotyczących stwierdzonego schorzenia i jego przyczyn. Orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych (por. wyroki NSA z dnia 12 lutego 2013 r. sygn akt II OSK 2492/12, z dnia 17 czerwca 2014 r. sygn akt II OSK 118/13 oraz z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn akt II OSK 1056/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W toku postępowania prowadzonego przez organy inspekcji sanitarnej wydane zostało orzeczenie przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] – Poradnię Chorób Zawodowych w Sosnowcu nr [...] z dnia [....] listopada 2017 r. oraz przez Instytut Medycyny Pracy w Zdrowia Środowiskowego w [...] nr [...] z [...] marca 2018 r. W obu tych orzeczeniach nie stwierdzono u skarżącego choroby zawodowej - zatrucia ostrego albo przewlekłego lub ich następstw wywołanych przez substancje chemiczne. Ponadto w toku postępowania odwoławczego PWIS dwukrotnie zwracał się do Instytutu Medycyny Pracy Zdrowia Środowiskowego w [...] celem ustosunkowania się do twierdzeń skarżącego kasacyjnie przedstawionych w odwołaniu od decyzji PPIS oraz piśmie złożonym w toku postępowania odwoławczego. Lekarze orzecznicy konsekwentnie wskazywali na cały szereg samoistnych schorzeń skarżącego, w przypadku niektórych mających podłoże genetyczne (zespół Gilberta), w innych mających miejsce w dzieciństwie (zapalenie opon mózgowo-rdzeniowych) lub trwających od tego czasu (atopia, alergia, astma oskrzelowa atopowa) i równie konsekwentnie podtrzymywali wniosek, że zgłaszane objawy nie są charakterystyczne dla choroby, w kierunku której prowadzone jest postępowanie, a badany nie miał w trakcie pracy żadnego kontaktu z substancjami mogącymi wywołać zatrucie. Mając bowiem na uwadze, że lekarze orzecznicy nie stwierdzili istnienia choroby znajdującej się w wykazie chorób zawodowych, Sąd I instancji trafnie uznał, że bezprzedmiotowa była analiza wpływu środowiska pracy na chorobę, której istnienia nie stwierdzono. W świetle jednoznacznych wniosków płynących z orzeczeń lekarskich, ustalanie okoliczności wskazywanych przez skarżącego kasacyjnie, nie miałoby jakiegokolwiek znaczenia w niniejszej sprawie. Przypomnieć trzeba, że do wydania decyzji stwierdzającej wystąpienie choroby zawodowej niezbędne jest łączne spełnienie przesłanek: zamieszczenie schorzenia w wykazie chorób zawodowych oraz ustalenie (bezspornie lub z wysokim stopniem prawdopodobieństwa), że zostało ono spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy lub w związku ze sposobem wykonywania pracy. Skoro w wydanych w sprawie orzeczeniach lekarskich nie stwierdzono u skarżącego kasacyjnie choroby zawodowej, to zbędnym było prowadzenie postępowania dowodowego związanego z ustaleniem występowania w środowisku pracy czynników wywołujących chorobę. Ponadto wyjaśnić należy skarżącemu kasacyjnie, że rolą organów inspekcji sanitarnej orzekających w niniejszej sprawie było stwierdzenie istnienia - lub braku podstaw do stwierdzenia - konkretnej choroby zawodowej, wskazanej w zgłoszeniu podejrzenia jej wystąpienia - "zatrucie ostre albo przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne" i w takim kierunku prowadzona była diagnostyka lekarska, w wyniku której wykluczono, aby stan zdrowia strony był pochodną warunków pracy. Nie było natomiast rolą organów inspekcji sanitarnej zbieranie materiału dowodowego w celu ustalenia jakiejkolwiek choroby ujętej w wykazie chorób zawodowych. Z tych też powodów jako niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny ocenił podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 235¹ k.p., Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.