II OSK 2962/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. R. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 729/18 w sprawie ze skargi S. R. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 729/18 oddalił skargę S. R. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] w B. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza S. z [...] lipca 2018 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie drogi gminnej nr [...] i [...], na działkach o nr. ewid. geod. [...] i [...], obręb [...], gmina [...]. Sąd I instancji stwierdził, że zakres i charakterystyka opisanej we wniosku inwestycji stanowi bez wątpienia "budowę" drogi, nie zaś jej "przebudowę". Podkreślono, że trafność podniesionego zarzutu co do naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 12 z zw. z art. 3 pkt 7a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., dalej: Pb) poprzez niewłaściwą jego interpretację i uznanie, że przedmiotową inwestycję kwalifikować należy jako przebudowę drogi (zamiast budowę), nie ma jednak istotnego wpływu na prawidłowość kontrolowanej decyzji. Skoro bowiem z zawartego we wniosku z 10 kwietnia 2018 r. opisu i charakterystycznych parametrów technicznych planowanej inwestycji wynika, że przedmiotem wnioskowanej inwestycji celu publicznego jest budowa drogi, to określenie "przebudowa" użyte zarówno we wniosku, jak i zaskarżonych decyzjach, nie ma znaczenia dla oceny charakteru inwestycji i prawidłowości decyzji. W ocenie Sądu jest to wyłącznie kwestia semantyki użytych sformułowań, która nie powoduje konieczności uchylenia kontrolowanych decyzji. Ponadto prawidłowo organy obu instancji oceniły, że sporna co do nazwy (budowa, przebudowa) inwestycja nie narusza przepisów odrębnych, wobec czego organ I instancji był zobligowany do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jako częściowo zasadny, ale pozostający jednak bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia, oceniono zarzut braku analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Z akt administracyjnych nie wynika, aby przedmiotowa analiza została sporządzona w formie oddzielnego opracowania i dołączona do projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Naruszenie to nie wpłynęło jednak, zdaniem Sądu, na prawidłowość ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie. W sprawie nie budzi bowiem wątpliwości, że inwestycja dotyczy budowy drogi gminnej o określonych parametrach i położeniu, która znajduje się w zasobach wnioskodawcy. We wniosku precyzyjnie określono na czym ma polegać zakres i miejsce prac oraz wskazano, że nie wystąpi zapotrzebowanie w zakresie infrastruktury technicznej oraz że inwestycja nie wpłynie negatywnie na środowisko naturalne. Przebudowa drogi prowadzona będzie w linach rozgraniczających. Natomiast, jak słusznie podkreślił Sąd I instancji, w istocie główny spór w sprawie dotyczy nie kwestii prawidłowości oceny inwestycji i wydanych decyzji pod kątem spełnienia wymagań ustawowych przewidzianych dla budowy przedmiotowej drogi, tylko kto ostatecznie ma ponieść koszty tej inwestycji. 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 poz. 2107, dalej: Pusa) w zw. z art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: Ppsa) w zw. z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: Kpa), polegające na zaniechaniu wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz ocenę dowodów wykraczającą poza reguły swobodnej oceny, a w konsekwencji przyjęcie, że błędne zakwalifikowanie przez inwestora wnioskowanej inwestycji jako przebudowy drogi zamiast budowy drogi, jak również zaniechanie przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy i analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, nie miały wpływu na wynik sprawy, a tym samym nie mogły być podstawą do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, w sytuacji gdy bez tych ustaleń prawidłowa ocena, czy planowana inwestycja może być zrealizowana jest niemożliwa, b) art. 1 § 1 i 2 Pusa w zw. z art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, dalej: upzp) w zw. z art. 54 pkt 1 i 2 upzp polegające na oddaleniu skargi oraz nie uchyleniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, pomimo iż decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniu decyzji, na jakich dowodach organ oparł ustalenia faktyczne sprawy, c) art. 1 § 1 i 2 Pusa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa polegające na nie wskazaniu w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej stanowiącej podstawę do odstąpienia przez Burmistrza [...] od przeprowadzenia, na podstawie art. 53 ust. 3 upzp, analizy planowanej inwestycji, d) art. 1 § 1 i art. 2 Pusa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 Kpa polegające na nie uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] z [...] lipca 2018 r. w sytuacji, gdy z sentencji decyzji z [...] lipca 2018 r., mającej rozstrzygające znaczenie w przypadku rozbieżności uzasadnienia decyzji z jej osnową, wynika, że inwestycja ma polegać na przebudowie drogi, pomimo że bezspornie ustalony stan faktyczny wskazuje na to, że na działkach oznaczonych numerami geodezyjnymi [...] i [...] nie ma urządzonego obiektu budowalnego w postaci drogi, który mógłby zostać przebudowany, w związku z czym powinna być wydana decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci budowy drogi, a nie przebudowy, 2) prawa materialnego: a) art. 29 ust. 2 pkt 2 Pb w zw. z art. 3 pkt 7a Pb w zw. z art. 52 ust. 1 upzp poprzez niewłaściwą jego interpretację i niedopuszczalną dowolność w uznaniu, że mimo iż wnioskowaną inwestycję kwalifikować należy jako budowę drogi, bowiem obecnie na działkach oznaczonych numerami geodezyjnymi [...] i [...] nie ma drogi w rozumieniu przepisów Pb, dopuszczalne było ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie drogi gminnej w sytuacji, gdy z przepisu art. 3 pkt 7a Pb wyraźnie wynika, że roboty budowalne polegające na przebudowie mogą mieć miejsce wyłącznie w odniesieniu do istniejącego obiektu budowanego, b) art. 53 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 upzp, przez brak przeprowadzenia w toku postępowania wymaganej tymi przepisami analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu, wynikających z przepisów odrębnych, a także brak przeprowadzenia analizy stanu faktycznego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, c) art. 55 upzp poprzez jego pominięcie, podczas gdy ma on istotne znaczenie z uwagi na fakt, iż zgodnie z treścią tego artykułu decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji uchybienia organu na tym etapie nie mogą zostać wyeliminowane w toku dalszych postępowań, d) art. 4 pkt 18 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068, dalej udp) poprzez niewłaściwą jego interpretację i niedopuszczalną dowolność w uznaniu, że zasadne było ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie drogi gminnej nr [...] i nr [...] na działkach oznaczonych numerami geodezyjnymi [...] i [...] w sytuacji, gdy na działkach nie ma urządzonej drogi, w związku z czym przedmiotową inwestycję kwalifikować należy jako budowę drogi co wymaga wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowę drogi. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi co do istoty i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza S.. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). 3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.4. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 12 Pb w zw. z art. 3 pkt 7a Pb w zw. z art. 52 ust. 1 upzp oraz art. 4 pkt 18 udp wyjaśnić należy, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter deklaratoryjny, gdyż organ stwierdza w niej jedynie, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ rozpatrując wniosek inwestora bada jedynie, czy dana inwestycja spełnia przesłanki ściśle określone przepisami prawa. To nie od uznania organu administracyjnego zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja inwestycji celu publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym przypadku przewidują przepisy prawa. Aby odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji w sposób wnioskowany przez inwestora, organ musi wykazać jej niezgodność z przepisami prawa (wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 2518/19). W świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, istotą decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest zatem określenie rodzaju inwestycji, która stanowiąc realizację celu publicznego, wskazuje na warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Jednocześnie decyzja taka określa linie rozgraniczające teren. W tym kontekście kwestia jak dana inwestycja została zatytułowana we wniosku jest prawnie irrelewantna. Często bowiem nazwa inwestycji jest pochodną planów inwestycyjnych wnioskodawcy i wynika z określonego zatytułowania inwestycji w planach budżetowych. W przedmiotowej sprawie wszelkie dywagacje dotyczące definiowania pojęcia przebudowy, jak i oceny czy dana inwestycja stanowi budowę a nie przebudowę, nie mają żadnego znaczenia dla sprawy. Wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej dotyczył bowiem zmiany zasady zagospodarowania terenu poprzez wykonanie: warstwy ścieralnej z betonu asfaltowego, warstwy wyrównawczej z betonu asfaltowego, podbudowy z kruszywa naturalnego, warstwy z podłoża wzmocnionego oraz obustronnych poboczy żwirowych. Jak zasadnie zatem wskazał Sąd I instancji, określenie jaki charakter ma ww. inwestycja (budowa czy przebudowa) jest wyłącznie kwestią semantyki, która nie wpływa na prawidłowość decyzji. 3.5. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 upzp, przez brak przeprowadzenia w toku postępowania wymaganej tymi przepisami analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu, wynikających z przepisów odrębnych, a także brak przeprowadzenia analizy stanu faktycznego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Należy wskazać, że analiza taka nie polega na dokonywaniu kwerendy materialnego prawa administracyjnego, a wystarczające w tym zakresie jest odwoływanie się w treści decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego do wszystkich warunków wynikających z przepisów upzp oraz przepisów szczególnych dotyczących danego rodzaju inwestycji. Istota analizy ma charakter materialny, natomiast to czy ma ona charakter odrębnego dokumentu, czy też nie, ma charakter drugorzędny. W żadnym razie w okolicznościach niniejszej sprawy brak sporządzenia analizy w formie odrębnego dokumentu nie stanowi o wadliwości decyzji skutkującej koniecznością jej uchylenia. W niniejszej sprawie analiza ta jest elementem decyzji, w której wskazano w szczególności, że nie wystąpi zapotrzebowanie w zakresie infrastruktury technicznej oraz, że realizacja przedsięwzięcia nie wpłynie negatywnie na środowisko naturalne. W ramach informacji o inwestycji i sposobie zagospodarowania terenu wskazano, że "obecnie nieruchomości zajęte pod drogę wykorzystywane są zgodnie ze swoim przeznaczeniem jako trasa komunikacyjna dla ruchu kołowego. Przebudowa drogi prowadzona będzie w liniach rozgraniczających. Przewidziana do przebudowy droga przebiega w terenie zabudowanym w większości zabudowy zagrodowej". 3.6. Bezzasadnie w skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie art. 55 upzp, który to przepis jest adresowany do organów administracji budowlanej i nie jest stosowany przez organ wydający decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. 3.7. W związku z bezzasadnością zarzutów naruszenia prawa materialnego również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, bezpośrednio powiązane z błędną kwalifikacją inwestycji jako przebudowy i zaniechaniem przeprowadzenia analizy, nie zasługują na uwzględnienie. Nie zostały naruszone Pusa oraz Ppsa w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 upzp oraz art. 107 § 1 pkt 5 Kpa. Jak prawidłowo bowiem stwierdził to Sąd I instancji, wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego zostały jednoznacznie ustalone i nie budzą wątpliwości. Budowa drogi gminnej, jako drogi publicznej, jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stąd też Inwestor zasadnie skorzystał w niniejszej sprawie z możliwości uzyskania decyzji lokalizacyjnej. Ponadto projekt decyzji został uzgodniony z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie, Starostą Powiatu [...] i Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad. 3.8. Wreszcie nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 Pusa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa polegający na nie wskazaniu w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej stanowiącej podstawę do przeprowadzenia, na podstawie art. 53 ust. 3 upzp, analizy planowanej inwestycji. Sąd I instancji wyjaśnił bowiem dlaczego uznał brak analizy w formie odrębnego dokumentu jako nieistotne uchybienie, nie mające wpływu na prawidłowość decyzji. 3.9. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. Nie było bowiem jakichkolwiek podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. 3.10. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną.