II OSK 1065/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 743/17 w sprawie ze skargi I. G. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie a także poprzedzające je postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2016 r. (nr [...]); 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz I. G. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 27 listopada 2017 r. (sygn. akt VII SA/Wa 743/17) oddalił skargę I. G. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Starosta Oławski wystąpił do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu budowlanego zamiennego dotyczącego budowy przez I. G. budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej (wraz z wewnętrzną linią zasilania elektroenergetycznego) na działkach nr [...] i [...] położonych w obszarze historycznego układu ruralistycznego wsi G. (gmina [...]). Jako podstawę prawną uzgodnienia wskazał art. 39 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290). Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z [...] października 2016 r. (nr [...]) wydanym na podstawie art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446) oraz art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, odmówił uzgodnienia tego projektu budowlanego. Przedstawił jak kształtuje się historyczny układ przestrzenny wsi G.. Akcentował w tym zakresie m.in., że układ ten tworzy wydłużona ulicówka, zabudowa mieszkalno-gospodarcza skupiona wokół głównego traktu komunikacyjnego, usytuowany w centrum wsi kościół i zabudowania podworskie. Dominują obejścia zagrodowe i mniejsze, mieszkalno-gospodarskie na wąskich działkach siedliskowych na obrzeżach wsi, o prostych zwartych bryłach, oparte na rzucie prostokąta, jedno lub dwukondygnacyjne, z dwuspadowymi stromymi dachami (kąt nachylenia 38°-45°). Wskazywał organ administracji, że historyczna kompozycja przestrzenna miejscowości, w tym zagospodarowanie poszczególnych parceli oraz typ zabudowy, zachowały się w dobrym stanie i stanowią wartość kulturową tej miejscowości. Pojedyncze zaś współczesne realizacje, które naruszyły walory zabytkowe założenia przestrzennego, nie mogą wyznaczać jego sposobu zagospodarowania. W ocenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, nowa zabudowa powinna nawiązywać do otaczających budynków o zachowanych tradycyjnych wzorach kulturowych w zakresie rozplanowania, proporcji, charakteru bryły i formy dachu. Będąca przedmiotem uzgodnienia budowa nie nawiązuje jednak do otoczenia. Wynika to głównie z przyjętej przez inwestora bryły obiektu, czy geometrii dachu. Zdaniem organu konserwatorskiego, gabaryty, rozplanowanie i ukształtowanie projektowanego budynku rażąco odbiegają od tradycyjnej, prostej i oszczędnej w wyrazie zabudowy funkcjonującej na terenie historycznego układu ruralistycznego wsi G.. Projekt budowlany przewiduje rozczłonkowaną bryłę budynku wraz ze słupami żelbetonowymi wspierającymi taras. Wojewódzki Konserwator Zabytków podkreślał to, że objęty uzgodnieniem planowany obiekt budowlany ma zostać zrealizowany w centrum wsi, w tylnej części dawnej parceli oraz w sąsiedztwie zabudowy historycznej i zespołu sakralnego wpisanego do rejestru zabytków. Nieregularna i mocno rozczłonkowana bryła obiektu, dach wielospadowy o kącie nachylenia połaci 32° z "ażurowymi" fragmentami, nie nawiązują do ładu przestrzennego wsi G.. Dodał organ konserwatorski, że inwestycja nie jest możliwa do realizacji z uwagi na niezgodność projektu budowlanego z uchwałą Rady Gminy Oława nr [...]z dnia [...] października 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G.. Inwestycja narusza m. in. wymogi w zakresie dopuszczalnego kąta nachylenia połaci dachu. Zażalenie na to postanowienie wniosła I. G. kwestionując stanowisko Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Podał, że z wykazu zabytków wynika, że nieruchomości przeznaczone pod inwestycję znajdują się na obszarze układu ruralistycznego podlegającego ochronie konserwatorskiej. Teren inwestycji znajduje się ponadto w strefie ochrony konserwatorskiej "B" przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi G., przyjętym uchwałą Rady Gminy Oława z dnia [...] października 2012 r. Zgodnie z § 6 tej uchwały, nowa zabudowa mieszkaniowa na tym obszarze ma zostać dostosowana projektowaną skalą, materiałami i kolorystyką do najbliższego otoczenia oraz posiadać winna dachy o kącie nachylenia połaci w przedziale 38°-45°. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że parametry projektowanego obiektu odbiegają od ukształtowania tradycyjnej zabudowy wsi G., a kąt nachylenia połaci dachu obiektu budowlanego jest niezgodny z wymogami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego. Minister podkreślił, że rozczłonkowana bryła obiektu, geometria dachu o przenikających się połaciach, nieregularna elewacja (okna w różnym kształcie, przypory i podpory) nie nawiązują do otoczenia, które tworzy zwarta i prosta kompozycja obiektów. Dodał, że zgodnie z § 5 ust. 1 planu miejscowego na terenie strefy ochrony konserwatorskiej "B" ustalono konieczność zachowania zasadniczych elementów rozplanowania układu przestrzennego miejscowości, prowadzenia restauracji i modernizacji istniejących obiektów z dostosowaniem do współczesnych potrzeb, przy zachowaniu ich wartości kulturowych i utrzymaniu historycznej kompozycji przestrzennej układu oraz historycznych linii zabudowy w zakresie ukształtowania brył budynków i ich skali. Stosownie do § 6 planu zagospodarowania przestrzennego, nowa zabudowa mieszkaniowa na tym obszarze ma zostać dostosowana projektowaną skalą, materiałami i kolorystyką do najbliższego otoczenia oraz posiadać winna dachy o kącie nachylenia połaci w przedziale 38-45°. Zamierzony obiekt budowlany ma dach wielospadowy o kącie nachylenia połaci 32°. W ocenie Ministra, realizacja spornej inwestycji doprowadziłaby do uszczuplenia wartości zabytkowych historycznego układu ruralistycznego wsi i byłaby sprzeczna z ustaleniami ochrony konserwatorskiej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G., przyjętego uchwałą Rady Gminy Oława z [...] października 2002 r. Skarżąca I. G. w skardze do WSA w Warszawie na opisane wyżej postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 8, art. 11 w zw. z art. 124 § 2, art. 126 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego i w konsekwencji wydanie postanowienia bez dostatecznego wyjaśnienia zasięgu historycznego obszaru ruralistycznego wsi G. oraz stanu zachowania założenia ruralistycznego. Skarżąca ponadto zarzuciła naruszenia art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z § 5 pkt 1-3 oraz § 6 pkt 1 i 2 uchwały Rady Miasta Oława z [...] października 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G. przez ich niewłaściwą (rozszerzającą) wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, że sporna inwestycja jest niezgodna z tymi postanowieniami. Zwróciła uwagę, że jej działki znajdują się w drugiej linii zabudowy wsi i nie ma tam cech charakterystycznych tzw. ulicówki. W drugiej linii zabudowy zostały wybudowane budynki, które odbiegają od tradycyjnej, historycznej zabudowy wsi. Zdaniem skarżącej, okoliczność, że układ ruralistyczny wsi G. został wpisany do wykazu zabytków, nie sprawia, że "zasięg tego obszaru jest oczywisty". Inwestycja nie będzie ingerować w rozplanowanie i kształt placów, ulic, nie naruszy układu i sposobu zagospodarowania istniejących historycznych parcel, ani linii zabudowy. Zdaniem skarżącej, organ administracji pominął to, że w § 6 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego, który dotyczy zasad kształtowania nowej zabudowy, posłużono się sformułowaniem "zaleca się" dostosowanie projektowanej skali zabudowy, doboru materiałów i kolorystyki do najbliższego otoczenia oraz stosowanie pokryć o nachyleniu połaci 38 - 45°. Zatem, dach nowej zabudowy nie musi mieć wskazanego stopnia nachylenia, nie ma bowiem podstaw do utożsamiania "zalecenia" z obowiązkiem. Z powołanego przepisu planu nie wynika także zakaz realizacji inwestycji w formie rozczłonkowanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 27 listopada 2017 r. oddalił skargę. Powołał podstawę prawną zaskarżonego postanowienia - art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Podał, że z przepisu tego wynika, iż pozwolenie na budowę obiektu budowlanego na obszarze takim, z jakim mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, nie może być wydane bez uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Sporny obiekt budowlany zaprojektowano na obszarze, który został uznany za historyczny układ ruralistyczny, czyli przestrzenne założenie wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Powołał sąd I instancji treść par. 5 ust. 1 i par. 6 ust. 2 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując wymogi wynikające z tych przepisów. Zwrócił uwagę m.in., że organy administracji odmawiając uzgodnienia projektu budowlanego zamiennego przedstawionego przez skarżącą nie naruszyły prawa, w tym postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Konfrontacja przedłożonego do uzgodnienia projektu budowlanego z wymaganiami i wskazaniami wynikającymi z planu miejscowego powoduje, że projekt ten nie jest zgodny z tym planem. Zwrócił uwagę sąd I instancji, że projektowany obiekt mieszkalny ma rozczłonkowaną, nieregularną bryłę, opartą częściowo na planie odcinka koła, ma okna o różnorodnym kształcie oraz zróżnicowaną elewację (przypory, słupy drewniane, falującą linię okapu) a także dach wielospadowy z "ażurowymi" fragmentami. Poszczególne elewacje wyglądają jak nakładające się na siebie bryły. Natomiast otoczenie działki inwestora stanowiące historyczny układ ruralistyczny charakteryzuje się zwartą, obustronną zabudową, złożoną w części z dużych obejść zagrodowych oraz mniejszych, mieszkalno-gospodarskich, usytuowanych na wąskich działkach siedliskowych, na obrzeżach wsi. Budynki są proste, oszczędne w formie. Sąd I instancji akcentował, że istnienie na chronionym obszarze obiektów nieposiadających cech chronionej historycznej zabudowy, nie oznacza, że dopuszczalne jest dalsze czynienie wyjątków w tym zakresie, naruszających przyjęte zasady ochrony tego historycznego obszaru. Powoływanie się przez skarżącą na to, że na spornym terenie, w bliskim sąsiedztwie jej działek przeznaczonych pod zabudowę, znajduje się hala sportowa, nie jest argumentem na rzecz uzgodnienia przedłożonego projektu budowlanego. Z tych samych powodów nie ma również znaczenia zarzut, iż projektowany budynek znajduje się w drugiej linii zabudowy wsi, a linia ta nie ma cech charakterystycznych tzw. ulicówki. W ocenie WSA w Warszawie, druga linia zabudowy także znajduje się na obszarze chronionym i dlatego obowiązują tam zasady ochrony odnoszące się do całego obszaru chronionego (strefy B). Sąd I instancji nie podzielił również zarzutów skargi odnoszących się do interpretacji § 6 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p., dotyczącego zasad kształtowania nowej zabudowy i posłużenia się w tym przepisie formułą "zaleca się". Zdaniem sądu I instancji, organy administracji kierując się potrzebą ochrony konserwatorskiej chronionego obszaru uznanego w planie miejscowym za historyczny układ zabudowy wiejskiej, tych granic oceny wyznaczonych planem nie przekroczyły. Sąd podzielił stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że projektowany obiekt budowlany nie komponuje się przestrzennie z jego otoczeniem i z typową zabudową wsi G. i ingeruje w relacje przestrzenne otoczenia. Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2017 r. wniosła I. G.. Skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia przepisów postępowania, tj.: 1. art. 133 w zw. z art. 141 par. 4 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) poprzez pominięcie części materiału dowodowego znajdującego się w aktach, i niezasadne przyjęcie przez WSA w Warszawie błędnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydania wyroku poprzez uznanie, że organy konserwatorskie wydały opinię na zasadzie uznaniowości, a nie rzeczywistej sytuacji planistycznej i wbrew własnym ustaleniom konserwatorskim, bez wyjaśnienia zasięgu historycznego obszaru ruralistycznego wsi G., co doprowadziło do oddalenia skargi, mimo, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 77 par.1, 80, 107 par. 3 kpa; 2. art. 141 par. 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do stanowiska skarżącej dotyczącego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy takich okoliczności jak: a) niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia tego, w oparciu o jakie dokumenty znajdujące się w aktach sprawy oraz ustalone okoliczności uznano, że nieruchomości skarżącej na których ma dojść do inwestycji znajdują się w historycznym układzie ruralistycznym wsi G.; b) uznanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że organ I instancji w wystarczającym zakresie rozważył kwestię istnienia we wsi G. obiektów, które charakteryzują się podobnymi cechami do zamierzenia inwestycyjnego skarżącej lub znacznie odbiegającymi od typowej zabudowy tradycyjnej, podczas gdy z uzasadnienia postanowienia nie wynika aby organ I instancji dokonał oceny stanu zachowania historycznego założenia ruralistycznego wsi G., w sposób wyczerpujący wyjaśnił, czy współczesne inwestycje, które w ocenie organów odbiegają od modelu historycznej zabudowy wsi – były przedmiotem oficjalnego stanowiska organu konserwatorskiego oraz odniósł się do ustaleń w zakresie ochrony konserwatorskiej jakie zostały zawarte w obowiązującym planie miejscowym w kontekście rzekomych przekształceń założenia przestrzennego. W oparciu o przedstawione zarzuty, skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Żądała także zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu podstaw skargi kasacyjnej wskazano, że sporna jest kwestia zasięgu (precyzyjnego określenia granic) historycznego obszaru ruralistycznego wsi G.. Organ I instancji stwierdził, że teren inwestycji jest położony na tym obszarze – wskazując na kompozycję wsi o charakterze ulicówki. W ocenie skarżącej kasacyjnie, wskazana kompozycja wsi i uwzględnienie jej historycznego charakteru, w tym skupienie zabudowań wzdłuż głównego traktu komunikacyjnego – nie pozwala na uznanie, że działki skarżącej, znajdujące się w drugiej linii zabudowy – położone są w historycznym obszarze ruralistycznym wsi. Drugi obszar zabudowy nie jest cechą charakterystyczną wsi o kompozycji ulicówki i nie należy do historycznego obszaru ruralistycznego. W tej drugiej linii zlokalizowane są budynki, które również charakteryzują się cechami, dostrzeżonymi w zamierzeniu inwestycyjnym skarżącej kasacyjnie, jako odbiegające od tradycji historycznej wsi (np. hala sportowa przy zabytkowym kościele). Także zrealizowany dotychczas przez skarżącą (w oparciu o uzgodnienie z konserwatorem zabytków) budynek ma rozczłonkowaną formę. Zasięg (granice) historycznego obszaru nie są oczywiste, zaś okoliczność ta nie została ustalona przez orzekające organy administracji, czym naruszono art. 107 par. 3 k.p.a. w zw. z art. 126 kpa. W uzasadnieniu podstaw skargi kasacyjnej zawarto też stwierdzenie, że w sprawie naruszone zostały także przepisy prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 3 i ust. 7 ustawy z dnia 18.03.2010 o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz zmianie niektórych innych ustaw. Skoro bowiem stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony, to nie jest możliwe jednoznaczne uznanie, że w sprawie znajdują zastosowanie wskazane wyżej przepisy art. 8 ust. 3 i ust. 7 ustawy zmieniającej, które dopuszczają możliwość wydania decyzji, o pozwoleniu na budowę w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego). Tym samym – w ocenie skargi kasacyjnej - brak jest przesłanek aby zamierzenie inwestycyjne skarżącej było ocenione przez pryzmat art. 3 pkt 12 i art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i wynikającej z nich ochrony historycznego układu ruralistycznego wsi G.. Podawała skarga kasacyjna, że obowiązujący plan miejscowy nie uniemożliwia wybudowania obiektu o parametrach określonych w projekcie budowlanym zamiennym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwione podstawy. Jako trafny ocenić bowiem należało zarzut naruszenia art. 8 ust. 3 i art. 7 ustawy z dnia 18.03.2010 o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 474). Co prawda, zarzut naruszenia powyższych przepisów zawarty został dopiero w uzasadnieniu powołanych wcześniej podstaw skargi kasacyjnej, jednak przyjęte przez autora wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego umiejscowienie tego zarzutu, nie może wpływać na niedopuszczalność jego rozpoznania i oceny. Wskazany wyżej przepis art. 8 ust. 3 ustawy zmieniającej stanowi, że do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzję, o której mowa w art. 39 ust. 3 i art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy. Zauważyć przy tym należy, iż stosownie do art. 6 ust. 2 powołanej ustawy nowelizującej, w terminie 2 lat od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, o których mowa w art. 7, wójt (burmistrz, prezydent) zobowiązany był założyć gminną ewidencję zabytków. Z przyjętych przez orzekające organy administracji ustaleń faktycznych (k. 2 postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] stycznia 2017 r.) bezspornie wynika, że w dacie orzekania przez te organy w kontrolowanej przez sąd I instancji sprawie, w Gminie Oława nie istniała gminna ewidencja zabytków, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2018 r., poz. 2068) i aktów wykonawczych do tej ustawy. Podstawą zaś wydanych rozstrzygnięć organów administracji był istniejący wykaz zabytków, który ustalony został przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Podkreślić jednak należy, że cytowany wyżej art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej nałożył na wójta (burmistrza, prezydenta) obowiązek założenia gminnej ewidencji zabytków w ściśle określonym terminie, tj. w okresie 2 lat od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, o których mowa w art. 7. Ochrona konserwatorska wynikająca z art. 8 ust. 3 obowiązywała zatem wyłącznie do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, nie dłużej jednak niż przez 2 lata od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wskazanego w przepisie wykazu zabytków. W sytuacji zaś braku wykonania obowiązku wynikającego z art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej, ochrona konserwatorska wygasa. Niedopuszczalnym jest bowiem przyjęcie, że w razie bezczynności wójta (burmistrza, prezydenta) w tworzeniu gminnej ewidencji zabytków, ochrona z art. 8 ust. 3 ustawy nowelizującej trwa w nieskończoność (por. wyrok NSA z dnia 29.11.2018 r.; sygn. akt II OSK 25/17). Podkreślić zatem należy, że skoro w Gminie Oława nie została utworzona gminna ewidencja zabytków, a ochrona konserwatorska – jak wyżej wskazano – nie mogła być wywodzona z art. 8 ust. 3 ustawy nowelizującej (tj. z przekazanego wykazu zabytków), to w konsekwencji nie istniała także podstawa prawna do zwrócenia się organu administracji architektoniczno-budowlanej o uzgodnienie projektu budowlanego zamiennego z Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (tj. materialnoprawna podstawa kontrolowanych przez sąd I instancji aktów administracyjnych) stanowi, iż w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Brak założenia ewidencji zabytków i niemożność rozciągnięcia ochrony konserwatorskiej na przekazany wykaz zabytków powoduje, iż przepis stanowiący podstawę prawną wydanych w sprawie aktów administracyjnych – nie mógł mieć zastosowania. Nie istniała zatem kompetencja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do uzgadniania przedmiotowej inwestycji. Inną natomiast kwestią są kompetencje organu konserwatorskiego wynikające z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G.. Przepis par. 5 ust. 2 tego planu stanowi o konieczności zaopiniowania przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dokumentacji opracowań dla projektów, modernizacji i remontów, a także dla nowych obiektów położonych w strefie ochrony konserwatorskiej. Podkreślić należy, że opinia – jak trafnie wskazywała skarga kasacyjna - jest traktowana jako najluźniejsza forma wyrażonego przez organ administracji stanowiska. Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest prawnie związany takim stanowiskiem organu opiniującego. Współdziałanie, którego istotą jest wyrażenie opinii, zbliżone jest do konsultacji czy też doradztwa (uchwała składu pięciu sędziów NSA w Warszawie z dnia 15 lutego 1999 r., OPK 14/98). Niezależnie od powyżej przedstawionych rozważań, jako trafny uznać należało także zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 par. 1 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Zauważyć bowiem należy, iż w ocenie orzekających organów administracji i WSA w Warszawie, brak uzgodnienia spornej inwestycji wynikał z konieczności ochrony historycznego układu ruralistycznego wsi G., cechującego się kompozycją o charakterze tzw. "ulicówki". Stwierdzić jednak należy, że kwestia zasięgu chronionego układu historycznego nie została w tej sprawie jednoznacznie ustalona i wyjaśniona. W szczególności, w oparciu o akta sprawy brak jest możliwości precyzyjnego ustalenia tego, jak przebiega granica chronionego obszaru historycznego. Nadto, w związku z zamierzoną lokalizacją spornej inwestycji (w tzw. drugiej linii zabudowy) nie zostały poczynione przez orzekające organy administracji wszechstronne rozważania odnośnie tego, czy chroniony historyczny układ przestrzenny o charakterze ulicówki, skupiający zabudowania wzdłuż głównego traktu komunikacyjnego - rozciąga się także na tę drugą linię zabudowy. Brak powyższych ustaleń przemawia za wadliwością przyjętych przez sąd I instancji ocen, akceptujących legalność kontrolowanych w sprawie postanowień. Mając na uwadze przedstawione rozważania należało uznać, że sąd I instancji nietrafnie przyjął, iż w rozpoznawanej sprawie istniała podstawa do zwrócenia się o uzgodnienie planowanej inwestycji z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Nadto, wadliwie zaakceptował WSA w Warszawie niepełne ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji publicznej. Nakazywało to uwzględnić skargę kasacyjną i uchylić zaskarżony wyrok. Jednocześnie, z uwagi na fakt, że istota sprawy była dostatecznie wyjaśniona, NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. i rozpoznał skargę wniesioną przez I. G.. Skarga ta zaś, z przyczyn powyżej przedstawionych zasługiwała na uwzględnienie. W konsekwencji konieczne było także uchylenie – na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. zarówno zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] , jak również także poprzedzającego je postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2016 r. (nr [...]). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a. Przepisy te określają zasadę zwrotu przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt - kosztów postępowania stronie, której środek prawny (skarga, skarga kasacyjna) okazał się zasadny.