V SA/Wa 1328/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Marek Krawczak, , po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi O. w W. przy udziale uczestnika postępowania R. M. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutu zgłoszonego w postępowaniu egzekucyjnym i umorzenia postępowania egzekucyjnego; oddala skargę. Przedmiotem wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi [...] w W. (dalej: skarżąca lub wierzyciel) jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. nr [...] z [...] czerwca 2018 r. wydane w wyniku rozpatrzenia odwołania R. M. (dalej: uczestnik lub zobowiązana) od postanowienia Naczelnika (...) Urzędu Skarbowego W. – [...] nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. dotyczącego zarzutów przeciwegzekucyjnych Kontrolowane postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych: Naczelnik (...) Urzędu Skarbowego W. – [...] (dalej: Naczelnik US) prowadził przeciwko zobowiązanej R.M. postępowanie egzekucyjne w administracji na podstawie tytułu wykonawczego nr [...]. Wierzyciel – O. – w tytule wykonawczym jako podstawę prawną obowiązku wskazał art. 64 i 66 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U z 2014 r., poz. 1429 ze zm.). Pismem z 25 października 2017 r. zobowiązana wniosła zarzuty dotyczące prowadzonej egzekucji administracyjnej. Zarzuciła naruszenie art. 33 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: u.p.e.a.) w zw. z art. 118 k.c. oraz naruszenie art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. Kwestionując prowadzoną egzekucję zobowiązana wskazała na dwie okoliczności – przedawnienie zapłaty składek członkowskich za okres od 1 stycznia 2002 r. do 20 października 2014 r. oraz brak wskazania prawidłowej podstawy prawnej obowiązku w tytule wykonawczym. Postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. Naczelnik US działając na podstawie art. 34 § 3 w zw. z art. 33 § 1 pkt 1 i 10 u.p.e.a. uznał wniesione zarzuty za nieuzasadnione. Wskazał, że zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny jest związany stanowiskiem wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów. W ocenie Naczelnika skoro wierzyciel w wydanej w sprawie uchwale wskazał, że tytuł wykonawczy zawiera wystarczającą podstawę prawną obowiązku, zaś obowiązek ten nie uległ przedawnieniu, to organ egzekucyjny nie może prowadzić własnego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, a w konsekwencji zarzuty te należy uznać za nieuzasadnione. Decyzja organu I instancji została zaskarżona przez zobowiązaną zażaleniem z 14 maja 2018 r. Skarżąca wskazała, że egzekwowany obowiązek uległ przedawnieniu oraz że akt wykonawczy, na podstawie którego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne ma braki formalne, które uniemożliwiają dalsze procedowanie. Postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. (dalej: Dyrektor IAS) uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej oddalenia zarzutu z art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a., tj. niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a., uznał zarzut za zasadny i umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] oraz utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w pozostałej części. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji w pierwszej kolejności odniósł się do bezzasadności podnoszonego przez zobowiązaną zarzutu przedawnienia obowiązku, wskazując na przepis z art. 34 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym stanowisko wierzyciela co do zarzutu przedawnienia obowiązku jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Dyrektor IAS uznał jednak za zasadny drugi z zarzutów podniesionych przez skarżącą, dotyczący braku wskazania przez wierzyciela w kwestionowanym tytule wykonawczym prawidłowej podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, a zatem niespełnienia wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. Dyrektor zauważył, że uchwała O. nie jest decyzją, postanowieniem ani innym orzeczeniem, o którym mowa w art. 4 u.p.e.a., a podstawą prawną obowiązku nie może być art. 64 i 66 ustawy o izbach aptekarskich. W ocenie Dyrektora IAS instancji wierzyciel będzie mógł prowadzić egzekucję w niniejszej sprawie dopiero po uzyskaniu orzeczenia sądu powszechnego. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na opisane rozstrzygnięcie O. w W. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części uznającej zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a., tj. niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a., za zasadny i umarzającej postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego nr [...]. Skarżąca zarzuciła postanowieniu naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 131 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez pozbawienie wierzyciela możliwości uczestniczenia w postępowaniu wywołanym zażaleniem wniesionym przez zobowiązaną od postanowienia Naczelnika US, a w konsekwencji tego: - naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez bezzasadne uchylenie postanowienia Naczelnika US w części dotyczącej oddalenia zarzutu naruszenia art. 33 § 1 pkt 10 w zw. z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a.; - naruszenie art. 15 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niezapewnienie wierzycielowi udziału w dwuinstancyjnym postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego nr [...]; - naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia w zakresie jednoczesnego utrzymania w mocy w części postanowienia Naczelnika US i umorzenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu skargi O. podniosła, że nie została poinformowana przez organ II instancji o prowadzonym postępowaniu zażaleniowym. Wskazała również, że w stanowisku zobowiązanej zachodzi sprzeczność, ponieważ nie zaskarżyła ona uchwały Izby odnoszącej się do zarzutów egzekucyjnych, a skoro tak, to należy uznać, że uznała ona rozstrzygnięcie. Skarżąca podniosła także, że była uprawniona do wystawienia tytułu wykonawczego na podstawie art. 66 ustawy o izbach aptekarskich. Ponadto w ocenie skarżącej postanowienie Dyrektora IAS jest wewnętrznie sprzeczne skoro z jednej strony organ ten umarza postępowanie egzekucyjne, a z drugiej utrzymuje w części zaskarżone postanowienie organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podziela stanowisko Dyrektora IAS, że wystawiony w sprawie tytuł wykonawczy nie zawiera prawidłowej podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, a zatem nie spełnia wymagania określonego w art. 27 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.) – dalej: u.p.e.a., co w konsekwencji skutkować musiało umorzeniem postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 10 w zw. z art. 34 § 4 w zw. z art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. Dzieje się tak ponieważ za prawidłową podstawę prawną obowiązku, o której mowa w powołanym art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. nie można uznać powoływanej przez wierzyciela w niniejszej sprawie uchwały O. ani też art. 64 i 66 ustawy o izbach aptekarskich. Dochodzenie przez izby aptekarskie składek członkowskich od członków izb przekazane zostało drogą ustawową (art. 66 ustawy o izbach aptekarskich) egzekucji w administracji. Obowiązek zapłaty składki członkowskiej aptekarza podlega zatem egzekucji administracyjnej jako należność pieniężna przekazana do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw (art. 2 § 1 pkt 5 u.p.e.a.). Należy jednak zaznaczyć, że ustawodawca wprowadził zastrzeżenie – wyrażone w art. 3 u.p.e.a. – polegające na tym, że w wypadku, o którym mowa w art. 2 § 1 pkt 5 u.p.e.a. (a zatem w wypadku należności pieniężnych przekazanych do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw, czyli należności, z którymi mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie) egzekucję administracją stosuje się tylko wówczas, gdy obowiązki ze wspomnianego art. 2 § 1 pkt 5 u.p.e.a. wynikają z decyzji lub postanowień właściwych organów, a w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa. Dodatkowo, jak wynika z treści art. 4 u.p.e.a., egzekucję administracyjną można również stosować do obowiązków, które wynikają z decyzji, postanowień lub innych orzeczeń niż określone w art. 3 u.p.e.a., jeżeli odrębne ustawy tak stanowią. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że ustalanie przez O. składek członkowskich w trybie uchwały podejmowanej przez izbę na podstawie art. 12 w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy o izbach aptekarskich, w żadnym razie nie wchodzi w zakres zadań administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – a zatem obowiązek dochodzenia należności, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 5 u.p.e.a., nie może wynikać jedynie bezpośrednio z przepisu prawa (tak m.in. prawomocne wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 lutego 2013 r., sygn. akt V SA Wa 2580/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 6 października 2015 r., sygn. I SA/OI 532/15). W drugiej kolejności Sąd wskazuje, że izba aptekarska w żadnym razie nie wydaje decyzji ani postanowień, o których mowa w art. 3 § 1 u.p.e.a. Uchwała izby określająca wysokość składki członkowskiej – podejmowana na podstawie art. 12 w zw. z art. 29 pkt 3 ustawy o izbach aptekarskich – nie może być również uznana za inne orzeczenie w rozumieniu art. 4 u.p.e.a.. Z podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji muszą bowiem wynikać wszystkie istotne elementy umożliwiające jego wykonanie w drodze przymusu administracyjnego w postępowaniu egzekucyjnym. Istotna jest zatem zarówno konkretyzacja podmiotu, na którym spoczywa obowiązek, jak i treść tego obowiązku. Uchwała izby – która jedynie w generalny i abstrakcyjny sposób określa wysokość składki członkowskiej – takich wymogów w żadnym razie nie spełnia a zatem nie może uznana za inne orzeczenie, o którym mowa w art. 4 u.p.e.a. Uchwała taka bowiem nie określa wysokości zadłużenia konkretnego członka izby (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 3 października 2012 r., sygn. akt I SA/Bk 236/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 lutego 2013 r., sygn. akt V SA Wa 2580/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 6 października 2015 r., sygn. akt I SA/OI 532/15). Należy również – w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym, który zaakcentował to zagadnienie w wyroku z 12 kwietnia 2018 r., sygn. I GSK 401/18 – odróżnić podstawę prawną obowiązku podlegającego egzekucji (art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a.) od podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 27 § 1 pkt 6 u.p.e.a.). Art. 66 ustawy o izbach aptekarskich, zgodnie z którym nieopłacone w terminie składki członkowskie i koszty postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jest bowiem jedynie podstawą prawną prowadzenia egzekucji administracyjnej, o której mowa w art. 27 § 1 pkt 6 u.p.e.a., nie zaś podstawą prawną samego obowiązku podlegającego egzekucji, o którym stanowi art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. Oczywistym jest natomiast – jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny – że już samo zamieszczenie powyższych pojęć w odrębnych jednostkach redakcyjnych (pkt 3 i 6) wskazuje na brak tożsamości między tymi pojęciami. Art. 66 ustawy o izbach aptekarskich stanowi zatem jedynie ten element tytułu wykonawczego, o którym mowa w art. 27 § 1 pkt 6 u.p.e.a., nie zaś w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 401/18). W konsekwencji wpisanie w tytule wykonawczym w pozycji przeznaczonej na wskazanie podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku przepisu art. 66 ustawy o izbach aptekarskich wyklucza uznanie, że tytuł wykonawczy wystawiony został w sposób prawidłowy. Przepis art. 66 ustawy o izbach aptekarskich stanowi wyłącznie o tym, że wolą ustawodawcy było, aby składki członkowskie aptekarzy – pomimo ich cywilnoprawnego charakteru – mogły być dochodzone przez samorządy zawodowe aptekarzy w drodze egzekucji administracyjnej. Sporny przepis wyrażony w art. 66 ustawy o izbach aptekarskich nie może natomiast stanowić wystarczającej podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji skoro nie pozwala na jednoznaczne określenie podmiotu, na którym spoczywa obowiązek oraz wysokości przypadającego do spełnienia obowiązku. Nie można zatem uznać, aby obowiązek ten powstał z mocy prawa. Aby przepis mógł stanowić bezpośrednio podstawę obowiązku, powinien w sposób precyzyjny określać wszystkie elementy konstrukcyjne tego obowiązku. Musi na tyle dokładnie określać ten obowiązek, aby z samej treści przepisu dało się ustalić osobę, na której spoczywa obowiązek, jak i samą treść obowiązku. Organ egzekucyjny, oceniający tytuł wykonawczy, musi być w stanie ustalić kogo obciąża egzekwowany obowiązek, co jest jego treścią oraz jaka jest jego podstawa prawna. Powyższych cech nie można w żadnym razie przypisać przepisowi określonemu w art. 66 ustawy o izbach aptekarskich, stanowiącemu wyłącznie o tym, że dochodzenie składek członkowskich odbywa się w trybie egzekucji w administracji. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że na aptekarzach ciąży ustawowy obowiązek uiszczania składek członkowskich, zaś wysokość tych składek określa uchwała izby aptekarskiej. Tym bardziej – z przyczyn opisanych powyżej – za podstawę prawną obowiązku nie można uznać przepisu z art. 64 ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich, z którego wynika jedynie to, że składki członkowskie stanowią dochody izb aptekarskich. Słusznie zatem uznał organ II instancji, że egzekucja w sprawie będzie mogła być prowadzona dopiero po uzyskaniu przez wierzyciela orzeczenia sądu powszechnego stwierdzającego niewykonanie obowiązku opłacenia przez aptekarza w terminie składek członkowskich. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej jakoby zaskarżone postanowienie było wewnętrznie sprzeczne oraz jakoby nie wynikało z niego, czy postępowanie egzekucyjne zostało umorzone w całości czy w części, należy stwierdzić, że twierdzenia te są bezzasadne. Po pierwsze – z sentencji zaskarżonego postanowienia w sposób jednoznaczny wynika, że postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] zostało umorzone w całości. Zbędne byłoby w tym wypadku dopisywanie do sentencji sformułowania "w całości" skoro organ postanowił "umorzyć postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego nr [...]" bez wyodrębnienia części tego postępowania. Po drugie Sąd wskazuje, że Dyrektor IAS utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie jedynie w części, w jakiej Naczelnik US uznał za nieuzasadniony zarzut dotyczący przedawnienia obowiązku podlegającego egzekucji, zaś rozstrzygnięcie to w żaden sposób nie wpływało na zakres umorzenia postępowania egzekucyjnego. Samo zaś rozstrzygnięcie organu II instancji w zakresie podniesionego w sprawie przedawnienia było zasadne i oparte na jednoznacznym przepisie art. 34 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym stanowisko wierzyciela co do zarzutu przedawnienia (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.) jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Organ II instancji słusznie wskazał, że Naczelnik US prawidłowo ocenił, że zobowiązana nie wniosła zażalenia na stanowisko wierzyciela w trybie art. 34 § 2 u.p.e.a., a skoro tak, to organ egzekucyjny nie był władny samodzielnie badać przedawnienia obowiązku zapłaty składek członkowskich. Organ II instancji zobowiązany był zatem utrzymać orzeczenie organu I instancji w omawianym zakresie, co nie powoduje sprzeczności wewnętrznej rozstrzygnięcia. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącej sformułowanych w pkt 1 - 3 skargi, sprowadzających się do wskazania, że organ II instancji nie zawiadomił wierzyciela o wniesionym przez zobowiązaną zażaleniu, a w konsekwencji pozbawił wierzyciela możliwości w postępowaniu zażaleniowym, należy wskazać co następuje: Podnoszone przez skarżącą naruszenie przepisów postępowania w żadnym razie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, tym bardziej w stopniu istotnym, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a zatem nie mogło skutkować uwzględnieniem skargi. Organ egzekucyjny I instancji rzeczywiście powinien był zawiadomić wierzyciela o wniesieniu zażalenia. Wprawdzie obowiązek ów nie wynika bezpośrednio z żadnego przepisu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jednakże należy wywodzić go z art. 18 u.p.e.a., stosownie do którego jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro zatem kwestia zawiadamiania wierzyciela o wniesionym przez zobowiązanego zażaleniu od postanowienia organu egzekucyjnego I instancji nie została w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uregulowana, to należy przejść na grunt przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w tym przypadku – art. 131 w zw. z art. 144 k.p.a. Zgodnie z powołanymi przepisami o wniesieniu zażalenia organ administracji publicznej, który wydał decyzję, zawiadomi strony. Opisane uchybienie nie pozbawiło jednak wierzyciela możliwości aktywnego uczestniczenia w postępowaniu wywołanym wniesionymi przez zobowiązaną zarzutami. Jak bowiem słusznie zauważył organ II instancji w odpowiedzi na skargę uprawnienia wierzyciela w takim postępowaniu ustawowo zostały zakreślone w sposób bardzo szeroki. I tak, jak stanowi art. 34 § 1 u.p.e.a., wierzyciel wypowiada się w przedmiocie wniesionych zarzutów, zaś jego stanowisko w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, jest dla organu egzekucyjnego bezwzględnie wiążące. Co istotne, zobowiązany na dalszym etapie postępowania nie może zgłaszać nowych zarzutów. W konsekwencji, wierzyciel posiadał pełną wiedzą na temat podnoszonych przez zobowiązaną okoliczności i miał możliwość wypowiedzenia się w ich przedmiocie. Nie można zatem przyjąć, że brak doręczenia wierzycielowi odpisu zażalenia zobowiązanej, a w konsekwencji uniemożliwienie skarżącej odniesienia się do treści zażalenia, pozbawił ją aktywnego udziału w sprawie, a już tym bardziej, że miało istotny wpływu na wynik sprawy. Z uwagi na podnoszony przez stronę skarżącą zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., Sąd wskazuje, że zasada wyrażona w powyższym przepisie nie znajduje zastosowania do postępowania egzekucyjnego w administracji. Zgodnie z art. 18 u.p.e.a., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawach nieuregulowanych ustawą, znajdą jedynie odpowiednie zastosowanie. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 12 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 3483/03), w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie znajduje zastosowania określona w art. 10 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu. Zasada ta przejawiająca się m. in. w obowiązku zagwarantowania stronie dostępu do akt oraz w umożliwieniu stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, odnosi się jedynie do postępowania orzekającego i jedynie do postępowania poprzedzającego wydanie decyzji. (por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 7 sierpnia 2018, sygn. akt I SAB/Ol 3/18). Mając na uwadze wszystkie wskazane okoliczności Sąd uznał, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu oraz że postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcie z obrotu prawnego. W konsekwencji Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.