I SA/Bk 236/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński, sędzia WSA Wojciech Stachurski, Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 3 października 2012 r. sprawy ze skargi Okręgowej Izby Aptekarskiej w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego oddala skargę Postanowieniem z [...] marca 2012 r. nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. zwrócił wierzycielowi - Okręgowej Izbie Aptekarskiej w W. tytuł wykonawczy nr [...], wystawiony na B. G. (zobowiązaną). Powodem takiego rozstrzygnięcia była niedopuszczalność egzekucji wobec braku dowodu skutecznego doręczenia zobowiązanej upomnienia w trybie art. 43 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej w skrócie: "K.p.a.". Po rozpatrzeniu zażalenia wierzyciela, Dyrektor Izby Skarbowej w B. wydał [...] maja 2012 r. postanowienie nr [...], w którym utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ egzekucyjny, który na mocy art. 29 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. (dalej w skrócie: "u.p.e.a.") jest zobligowany z urzędu do badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej, zobowiązany był zbadać zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. pozwalających na uruchomienie egzekucji. Tym samym miał obowiązek objąć kontrolą fakt doręczenia upomnienia. Dyrektor Izby Skarbowej wskazał, że doręczenie upomnienia musi być bezsporne, bez względu na okoliczność czy nastąpiło to w sposób standardowy czy też zastępczy. Przypomniał, że do doręczenia upomnień mają zastosowanie przepisy K.p.a. dotyczące doręczeń. W przedmiotowej sprawie upomnienie adresowane do B. G. odebrała matka zobowiązanej. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru brak jest jednak informacji, że zobowiązała się do oddania pisma adresatowi. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy podzielił pogląd organu egzekucyjnego, iż nie zostały spełnione wymogi określone w art. 43 K.p.a., a zatem upomnienie nie zostało doręczone. Stwierdził, że o ile można zgodzić się z wierzycielem, że matka jest osobą, która wchodzi w zakres pojęcia dorosłego domownika, to z pewnością nie można przyjąć, że sam fakt odbioru pisma przez dorosłego domownika jest równoznaczny z zobowiązaniem się do oddania go adresatowi. Organ odwoławczy dodał również, że informacje zawarte na zwrotnym potwierdzeniu odbioru doręczenia upomnienia nie zostały potwierdzone przez osobę doręczającą. Analizując akta sprawy Dyrektor Izby Skarbowej stwierdził ponadto, iż tytuł wykonawczy nie zawiera podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, co stanowi kolejną przesłankę przemawiającą za zwrotem wierzycielowi tytułu wykonawczego. Zwrócił uwagę, że o ściągnięciu w trybie przepisów u.p.e.a. nieopłaconej w terminie składki członkowskiej i kosztów postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej aptekarzy stanowi art. 66 ustawy z 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2008 r. Nr 136, poz. 856 ze zm.). Jednakże egzekucja powyższych należności na rzecz okręgowej izby aptekarskiej jest możliwa dopiero po spełnieniu warunków określonych w art. 3 § 1 lub art. 4 u.p.e.a. Nie budzi wątpliwości, że składka członkowska z tytułu przynależności do samorządu aptekarskiego przypada na rzecz organizacji nie będącej organem administracji rządowej czy jednostką samorządu terytorialnego. Jej wysokość określa uchwała okręgowej rady aptekarskiej. Do poboru składki również powołana jest okręgowa rada aptekarska - będąca organem samorządu zawodowego. Tym samym należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek członkowskich nie pozostają we właściwości organów administracji rządowej lub samorządu terytorialnego i nie mogą być poddane egzekucji administracyjnej. Egzekucja będzie mogła być prowadzona dopiero po uzyskaniu przez wierzyciela orzeczenia sądu powszechnego stwierdzającego niewykonanie obowiązku opłacenia przez aptekarza w terminie składek członkowskich i kosztów postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej lub dyscyplinarnej (art. 4 u.p.e.a.). W skardze do Sądu, Okręgowa Izba Aptekarska wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji zarzucając naruszenie art. 29 § 2 w związku z art. 15 i art. 27 § 1-3 u.p.e.a. oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 43, art. 50, art. 64 § 2, art. 75, art. 77, art. 86 i art. 107 § 1-3 w związku z art. 144 K.p.a. oraz w związku z art. 18 u.p.e.a. Strona skarżąca podniosła, że zawarte w zaskarżonym postanowieniu zarzuty nie dotyczą w ogóle treści tytułu wykonawczego tylko innych elementów prowadzonego postępowania egzekucyjnego w administracji - doręczenia upomnienia i dowodu doręczenia, co w świetle art. 29 § 2 u.p.e.a nie uzasadniało zwrotu tytułu wykonawczego. W skardze wskazano, że upomnienie zostało doręczone w sposób bezsporny pod adresem zamieszkania zobowiązanego, zgodnie z art. 43 K.p.a. - dorosłemu domownikowi - matce, co wynika wprost z adnotacji na potwierdzeniu odbioru przesyłki. Fakt odbioru przesyłki przez dorosłego domownika, potwierdzony własnoręcznym podpisem potwierdza również zamiar przekazania tej przesyłki jego adresatowi. Warunkiem skutecznego doręczenia w tym trybie, wbrew twierdzeniom organu, nie jest również konieczność potwierdzenia doręczenia dokonana przez osobę doręczającą. Tym samym brak było podstaw do dokonania zwrotu tytułu wykonawczego i odmowy prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Skarżąca zwróciła uwagę, że żaden przepis u.p.e.a. i K.p.a. nie określają wzoru druku dowodu doręczenia, zwłaszcza pod rygorem nieuznania skuteczności takiego doręczenia. Niezasadne są więc twierdzenie organu egzekucyjnego o zastosowaniu niewłaściwego druku dowodu doręczenia (tzw. żółte) z uwagi, że nie zawierają informacji, dla doręczającego, w jakim trybie pismo powinno być doręczone adresatowi. Niezależnie od powyższego strona podniosła wątpliwości związane z koniecznością wysyłania upomnienia. Powołała się w tym zakresie na § 13 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.). W odniesieniu do zastrzeżeń organu dotyczących podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji strona wskazała, że obowiązek uiszczania składek członkowskich przez członków samorządu zawodowego aptekarzy wynika wprost z ustawy o izbach aptekarskich i wiąże się z obligatoryjną przynależnością do samorządu aptekarskiego osób wykonujących zawód farmaceuty. Składki członkowskie nie mieszczą się natomiast w katalogu przypadków określonych w art. 3a u.p.e.a., co uzasadnia stanowisko, że w egzekucji administracyjnej tych należności doręczenie upomnienia nie jest w ogóle wymagane. Przepis art. 66 ustawy o izbach aptekarskich ma charakter lex specialis w stosunku do regulacji zawartej w u.p.e.a. Przyjęcie zaprezentowanego przez organ egzekucyjny sposobu rozumienia należności podlegających tej egzekucji w istocie rzeczy czyniłoby ten przepis martwym, niemającym zastosowania w sprawie należności wynikających wprost z przepisów ustawy, do których ustalenia byłby właściwy sąd powszechny, jak to stwierdził organ. Końcowo, Okręgowa Izba Aptekarska zarzuciła, że organ egzekucyjny uznając, że w przedmiotowej sprawie tytuł wykonawczy, czy też załączniki do niego, nie spełniają wymogów wynikających z obowiązujących przepisów prawa, powinien wezwać wierzyciela, w trybie art. 64 § 2 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., do usunięcia braków formalnych wniosku i tytułu wykonawczego, a nie dokonywać jego zwrotu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestię sporną w rozpatrywanej sprawie stanowi okoliczność skutecznego doręczenia zobowiązanej upomnienia, które było warunkiem dopuszczalności wszczęcia egzekucji. Wierzyciel twierdzi, że upomnienie zostało doręczone prawidłowo w trybie art. 43 K.p.a. Jednocześnie jednak kwestionuje w ogóle konieczność jego wysyłania w tej sprawie. Ponadto spór dotyczy tego, czy tytuł wykonawczy zawiera podstawą prawną obowiązku podlegającego egzekucji. Pojawiające się sporne zagadnienia prowadzą w efekcie do potrzeby zbadania zasadności dokonania zwrotu wierzycielowi tytułów wykonawczych na podstawie art. 29 § 2 u.p.e.a. Zdaniem Sądu rację w tym sporze trzeba przyznać organom. Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepis szczególny inaczej stanowi. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Z powyższego jednoznacznie wynika, że co do zasady warunkiem wszczęcia egzekucji administracyjnej jest skuteczne doręczenie zobowiązanemu upomnienia wzywającego do dobrowolnego wykonania ciążącego na nim obowiązku. Wierzyciel może wszcząć postępowanie egzekucyjne bez uprzedniego doręczenia upomnienia jedynie w przypadkach określonych w § 13 rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 15 § 5 u.p.e.a. Zgodnie ze wskazanym w skardze art. 13 pkt 2 tego aktu, postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadku, gdy zobowiązany ma ustawowy obowiązek obliczenia lub uiszczenia należności pieniężnej bez wezwania, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 3a ustawy. Tymczasem, obowiązek uiszczania bez wezwania składek członkowskich przez członków samorządu zawodowego aptekarzy nie wynika z ustawy. Ustawa o izbach aptekarskich wskazuje jedynie, jaki organ samorządu określa jej wysokość (art. 29 pkt 3); przewiduje, że ich nieopłacenie w terminie podlega ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 66) oraz dodaje, że stanowią dochód izby aptekarskiej (art. 64 § 1 pkt 1). Trafnie wskazał Dyrektor Izby Skarbowej, że w przypadku gdy ustawodawca wprowadza obowiązek zapłaty należności pieniężnej bez uprzedniego wezwania, to wyraźnie określa to w treści przepisu prawa. W omawianym przypadku nie występują zatem okoliczności dające podstawę do wszczęcia egzekucji administracyjnej bez konieczności doręczenia upomnienia. Dlatego też organ egzekucyjny, który na mocy art. 29 § 1 u.p.e.a., z urzędu, zobligowany jest do badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej zobowiązany był zbadać zaistnienie przesłanek, o których mowa w art.15 § 1 u.p.e.a. pozwalających na uruchomienie egzekucji, a więc kontrolą objąć, również ten element. Ze znajdującego się w aktach potwierdzenia odbioru wynika, że upomnienie adresowane do zobowiązanej odebrała matka, która niewątpliwie zalicza się do domownika w rozumieniu art. 43 K.p.a. Z potwierdzenia odbioru nie wynika jednak, że osoba odbierająca pismo zobowiązała się do oddania przesyłki adresatowi. Tymczasem zgodnie z art. 43 K.p.a. który ma zastosowanie w przypadku doręczenia zastępczego - w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, m.in. dorosłemu domownikowi, jeżeli osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi. Doręczenie do rąk dorosłego domownika przewidziane w tym przepisie jest, więc skuteczne, jeżeli spełnione są następujące przesłanki: 1) adresat jest nieobecny w mieszkaniu w czasie doręczenia pisma, 2) pismo zostało przyjęte za pokwitowaniem przez dorosłego domownika, 3) dorosły domownik podjął się oddania pisma adresatowi. Z powyższego wywnioskować należy, że fakt odbioru przesyłki poleconej zwierającej upomnienie adresowane do zobowiązanej przez jego domownika, przy braku adnotacji doręczającego przesyłkę, że odbierający przesyłkę domownik zobowiązał się oddać przesyłkę adresatowi, nie uprawnia organu do przyjęcia skuteczności doręczenia zastępczego (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 13 października 2010 r. sygn. akt I SA/Bk 392/10). Orzekający w tej sprawie Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gorzowie z 10 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Go 736/09, opublikowanym w LEX nr 531270, że rolą organów administracji publicznej jest wyegzekwowanie, by przesyłki doręczone adresatom za zwrotnym potwierdzeniem odbioru na odwrocie dowodu doręczenia były szczegółowo i prawidłowo wypełnione. Z dokumentu tego musi jednoznacznie wynikać, w jaki sposób przesyłka została doręczona. W przeciwnym razie doręczenie nie może zostać uznane za skuteczne. W podobnym tonie wypowiedział się również WSA w Lublinie w wyroku z 7 października 2009 r. sygn. akt I SA/Lu 239/09 wskazując, że przyjęcie założenia, że dorosły domownik podejmuje się oddać przesyłkę adresatowi przez sam fakt jej odbioru, nie ma podstaw w brzmieniu art. 43 K.p.a. Brak jakiejkolwiek wzmianki na dowodzie doręczenia, że dorosły domownik podjął się oddania pisma adresatowi stanowi podstawę oceny, że taki dowód doręczenia nie dowodzi doręczenia zastępczego pisma w sposób wymagany przez art. 43 k.p.a. W następstwie stwierdzony brak wyklucza przyjęcie domniemania skutecznego doręczenia korespondencji do rąk samego adresata (opublikowany w LEX nr 573363). Wobec powyższego Sąd nie stwierdził naruszenia art. 29 § 2 u.p.e.a. w związku z art. 15 u.p.e.a. oraz art. 43 K.p.a. Sąd podziela również stanowisko organu odwoławczego, że wystawiony w tej sprawie tytuł wykonawczy nie spełnia wymogu przewidzianego w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a, gdyż nie zwiera podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji. Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 5 u.p.e.a., egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw. Ustawodawca wprowadził jednak zastrzeżenie, że w takim przypadku stosuje się egzekucję administracyjną wówczas, gdy obowiązki określone w art. 2 wynikają z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej (zob. art. 3 § 1 u.p.e.a.). Jednocześnie przewidział, że do obowiązków, które wynikają z decyzji, postanowień lub innych orzeczeń niż określone w art. 3 i art. 3a, stosuje się egzekucję administracyjną tylko wówczas, gdy odrębne ustawy tak stanowią (art. 4 u.p.e.a.). Ustawą przekazującą do egzekucji administracyjnej należności pieniężne jest niewątpliwie ustawa o izbach aptekarskich, która w art. 66 stanowi, że nieopłacone w terminie składki członkowskie i koszty postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Kompetencję do określenia wysokości składki członkowskiej posiada okręgowa rada aptekarska i czyni to w drodze uchwały (art. 12 w związku z art. 29 pkt 3 ustawy o izbach aptekarskich). Przytoczone przepisy prawa skłaniają do następujących konkluzji. Po pierwsze, składka członkowska z tytułu przynależności do samorządu aptekarskiego przypada na rzecz organu samorządu zawodowego nie będącego organem administracji rządowej ani jednostką samorządu terytorialnego. Obowiązek jej uiszczenia nie wynika z decyzji lub postanowień właściwych organów ani też bezpośrednio z przepisów prawa, albowiem nie pochodzi od organu realizującego obowiązki z zakresu administracji rządowej lub administracji samorządu terytorialnego. Ponadto, aby stwierdzić, że obowiązek wynika z mocy samego prawa, prawo to musi odznaczać się wystarczającym stopniem określoności, koniecznym do wdrożenia przymusu administracyjnego. Nieodzownym jest więc na tyle konkretna konstrukcja przepisu prawa, która pozwala na jednoznaczne określenie podmiotu dłużnego i wysokości przypadającego nań obowiązku do spełnienia. Przepis art. 66 ustawy o izbach aptekarskich takich warunków nie spełnia, ograniczając się do odesłania do trybu przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W związku z powyższym stwierdzić należy, że należności z tytułu składek członkowskich izb aptekarskich nie wypełniają warunków przewidzianych w art. 3 § 1 u.p.e.a. Po drugie, zważając na treść art. 4 u.p.e.a. do ww. należności stosuje się egzekucję administracyjną, gdy obowiązek ich uiszczenia wynika z decyzji, postanowień lub innych orzeczeń, niż określone w art. 3 § 1 u.p.e.a. i tylko wówczas, gdy odrębne ustawy tak stanowią. Po trzecie, w takim zaś razie, uchwała okręgowej rady aptekarskiej określająca wysokość składki członkowskiej nie może być uznana ani za decyzję, ani za postanowienie. Nie jest też "innym orzeczeniem", o których mowa w art. 4 u.p.e.a. Nie określa bowiem wysokości długu członka izby aptekarskiej. Z podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, niezależnie od tego, czy obowiązek wynika z decyzji, postanowień lub innych orzeczeń, niż określone w art. 3 § 1 u.p.e.a., muszą wynikać wszystkie istotne elementy umożliwiające jego wykonanie w drodze przymusu administracyjnego w postępowaniu egzekucyjnym. Istotna jest konkretyzacja podmiotu, na którym spoczywa obowiązek i treść tego obowiązku. Wszystkich tych elementów uchwała w sprawie określenia wysokości składki członkowskiej nie posiada. Dlatego trafnie organ wskazał, zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w doktrynie, że egzekucja będzie mogła być prowadzona dopiero po uzyskaniu przez wierzyciela orzeczenia sądu powszechnego stwierdzającego niewykonanie obowiązku opłacenia przez aptekarza w terminie składek członkowskich i kosztów postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej lub dyscyplinarnej (zob. na ten temat Dariusz R. Kijowski (red.), Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz do art. 4, LEX 2010). W związku z powyższym uchwała okręgowej rady aptekarskiej określająca wysokość składki członkowskiej nie stanowi podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej. W tym stanie rzeczy Dyrektor Izby Skarbowej prawidłowo stwierdził, że tytuł wykonawczy nie zawiera podstawy prawnej podlegającego egzekucji obowiązku, co w świetle art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. i art. 29 § 2 u.p.e.a. uzasadnia jego zwrot wierzycielowi. Odnosząc się do twierdzeń strony skarżącej, że organ egzekucyjny powinien wezwać wierzyciela, w trybie art. 64 § 2 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., do usunięcia braków formalnych wniosku i tytułu wykonawczego, a nie dokonywać jego zwrotu, Sąd zauważa, że przepisy K.p.a. mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym pod warunkiem wszakże, że przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej. Odpowiednie stosowanie oznacza, że dana regulacja może być stosowana wprost, bądź w ograniczonym zakresie z pewnymi modyfikacjami wynikającymi z właściwości instytucji albo jej zastosowanie w ogóle może być wyłączone, z uwagi np. na określenie danej materii w przepisach odsyłających. Zasady postępowania w przypadku, gdy tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a. określa przepis art. 29 § 2 tej ustawy. Dlatego też stosowanie w takim przypadku art. 64 § 2 K.p.a. jest wyłączone. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z przepisami prawa. Zarzuty skargi okazały się bezzasadne, co stanowi podstawę do jej oddalenia, o czym też orzeczono jak sentencji po myśli art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270).