II SA/Go 736/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. sprawy ze skargi L.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. Starosta, powołując się na przepisy "art. 118 ust. 2a, 4" ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych (Dz.U. z 2008r. Nr 50, poz. 291 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił przyznania L.S. na własność działek o nr [...]. Starosta pouczył L.S. o służącym mu odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji. Decyzja nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. została odebrana przez córkę L.S. – B.R. dnia 27 kwietnia 2009r. Pismem z dnia [...] maja 2009r. L.., reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego K.P. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego . Odwołanie zostało nadane w placówce pocztowej na adres organu I instancji dnia [...] maja 2009 roku. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , działając na podstawie przepisu art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 134 w zw. z art. 129 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdziło uchybienie przez L.S. terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podniosło, iż zgodnie z treścią art. 129 § 1 oraz § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że decyzja Starosty została doręczona stronie dnia 27 kwietnia 2009r., odwołanie zaś wniesione zostało za pośrednictwem placówki pocztowej w dniu 12 maja 2009r., co poświadcza data stempla pocztowego widniejącego na kopercie. W ocenie organu termin do wniesienia odwołania od decyzji Starosty nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009r., liczony zgodnie z art. 57 Kodeksu postępowania administracyjnego, upłynął w dniu 11 maja 2009r. Kolegium podkreśliło przy tym, iż złożone przez L.S. odwołanie "dotyczyło wyłącznie treści merytorycznej" oraz że nie zawierało wniosku o przywrócenie uchybionego terminu do jego wniesienia. Pismem z dnia [...] sierpnia 2009r. L.S., reprezentowany przez radcę prawnego K.P., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na postanowienie Kolegium nr [...] z dnia [...] czerwca 2009r., zarzucając błędne przyjęcie, iż odebrał on przesyłkę w dniu 27 kwietnia 2009r., a także nieuwzględnienie przez organ, że przesyłka z decyzją Starosty została odebrana przez osobę nieuprawnioną. W uzasadnieniu skargi L.S. wyjaśnił, iż na ponad miesiąc przed doręczeniem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2009r. odwołujący wystosował do Kolegium pismo, w którym wskazał, że przesyłkę z decyzją Starosty odebrała dnia 27 kwietnia 2009r. mieszkająca w innej miejscowości jego córka – B.R.. Skarżący podniósł, że B.R. nie została przez niego upoważniona do odbioru korespondencji, nie posiadała także stosownego pełnomocnictwa. Wyjaśnienia zawarte w tymże piśmie nie zostały przez Kolegium uwzględnione. Ponadto w skardze podniesiono, iż L.S. odebrał przesyłkę dopiero dnia 28 kwietnia 2009r., bowiem tego dnia przekazała mu ją córka. Skarżący był przekonany, iż córka odebrała decyzję dnia 28 kwietnia 2009r. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze , podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, wniosło o jej oddalenie. Organ uznał, iż w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki warunkujące skuteczność tzw. doręczenia zastępczego, dokonanego do rąk dorosłego domownika tj. córki skarżącego, o których mowa w art. 43 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Dokonując na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroli zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego pod względem jego zgodności z prawem, uznać należało, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów proceduralnych, mogącym mieć wpływ na wynik niniejszej sprawy. Na wstępie wskazać należy, iż stosownie do treści przepisu art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że od decyzji organu l instancji przysługuje stronie odwołanie do organu II instancji. Przy czym, w myśl art. 129 § 1 oraz § 2 kpa odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Termin określony w tym przepisie jest terminem prekluzyjnym, a zatem jego uchybienie powoduje, że czynność wniesienia odwołania podjęta przez stronę po jego upływie jest bezskuteczna. Z uwagi na powyższe, organ odwoławczy obowiązany jest każdorazowo, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zbadać uprzednio w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym w przepisie terminie. Procedując w przedmiocie terminowości wniesienia środka odwoławczego organ ten zobligowany jest w pierwszej kolejności zbadać wnikliwie okoliczności dotyczące prawidłowości i daty doręczenia adresatowi zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji. W efekcie dokonanej analizy akt rozpatrywanej sprawy, w tym przede wszystkim adnotacji widniejącej na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji Starosty nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009r., stwierdzić należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedwcześnie uznało skuteczność doręczenia stronie tejże decyzji, w konsekwencji czego za datę jej doręczenia przyjęło dzień odbioru przesyłki przez córkę skarżącego – B.R. tj. dzień 27 kwietnia 2009r. Choć w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium nie powołuje się na dyspozycję art. 43 Kodeksu postępowania administracyjnego, ustanawiającego tzw. doręczenie zastępcze, to jednak z uwagi na okoliczności sprawy, w tym treść zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji organu I instancji, uznać należy, iż to na mocy tego właśnie przepisu organ II instancji przyjął domniemanie doręczenia przesyłki jej adresatowi – L.S.. Wskazać w tym miejscu trzeba, że stosownie do dyspozycji art. 43 kpa, w przypadku nieobecności adresata, pismo doręcza się za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Uregulowany w tymże przepisie sposób doręczenia pisma stanowi wyjątek od zasady doręczenia właściwego (bezpośredniego), co wpływa na sposób jego interpretacji. Jego zastosowanie wymaga bowiem łącznego zaistnienia określonych w treści tego przepisu przesłanek tj. nieobecności adresata w mieszkaniu w czasie doręczania pisma, przyjęcia pisma za pokwitowaniem przez dorosłego domownika (w dalszej kolejności sąsiada lub dozorcę) oraz podjęcia się przez te osoby oddania pisma adresatowi. W ocenie Sądu, fakt pokwitowania odbioru przesyłki zawierającej decyzję Starosty przez córkę skarżącego, przy braku adnotacji doręczającego przesyłkę potwierdzającej, iż odbierająca pismo córka jest domownikiem skarżącego, nie uprawniał organu odwoławczego do przyjęcia skuteczności doręczenia zastępczego. Domniemanie doręczenia pisma adresatowi powstaje bowiem tylko wówczas, gdy jest pewne, że pismo zostało wręczone jednej z osób wymienionych w przepisie art. 43 Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1996r., sygn. akt SA/Wr 81/96). Dla wyjaśnienia sformułowanego na gruncie art. 43 kpa pojęcia "domownik", powołać się w tym miejscu należy na stanowisko Sądu Najwyższego, wyrażone w postanowieniu z dnia 13 listopada 1996r. (sygn. akt III RN 27/96), zgodnie z którym status domowników adresata pisma w rozumieniu tego przepisu mają zamieszkujący z nim w jednym mieszkaniu lub domu jego dorośli krewni i powinowaci. W literaturze przyjmuje się zaś zasadniczo, że domownikiem jest osoba należąca do gospodarstwa domowego, pozostająca z adresatem we wspólnym gospodarstwie domowym, dla której mieszkanie adresata jest aktualnym centrum życiowej działalności, ośrodkiem osobistych i majątkowych interesów (G. Łaszczyca (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz, tom I, Warszawa 2007, s. 432). Skoro w rozpoznawanej sprawie organ nie miał wystarczających podstaw do przyjęcia, by spełniona została podstawowa przesłanka z art. 43 kpa, tj. by doręczenie nastąpiło do rąk zamieszkującego wspólnie ze skarżącym domownika, nie mógł - bez uprzedniego wyjaśnienia tej okoliczności - skutecznie przyjąć domniemania, że nastąpiło doręczenie zastępcze pisma i wywodzić z tego skutki prawne dla skarżącego. Odnosząc się do faktu nieprawidłowego wypełnienia przez doręczającego zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji organu I instancji, zwrócić należy uwagę, iż rolą organów administracji publicznej jest również wyegzekwowanie, by przesyłki doręczone adresatom za zwrotnym poświadczeniem odbioru na odwrocie dowodu doręczenia były szczegółowo i prawidłowo wypełniane. Z dokumentu tego musi jednoznacznie wynikać, w jaki sposób przesyłka została doręczona. W przeciwnym razie doręczenie nie może zostać uznane za skuteczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 1999r., sygn. akt I SA/Lu 151/98). W orzecznictwie wskazuje się nadto, że w przypadku wadliwie i niejednoznacznie wypełnionego potwierdzenia odbioru, to organy administracji publicznej muszą wykazać, że doręczenie zastępcze zostało skutecznie dokonane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2003r., sygn. akt III SA 904/01). Z uwagi na stwierdzone uchybienia uznać należało, iż w postępowaniu tym doszło do naruszenia ogólnych przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz rozwijającego zasadę prawdy obiektywnej przepisu art. 77 § 1 kpa. Zaznaczyć trzeba, że z zasady dążenia do prawdy obiektywnej określonej w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, wynika obowiązek organu podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przepisem gwarantującym realizację tej zasady jest przepis art. 77 § 1 kpa, który obciąża organ obowiązkiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Niewątpliwie naruszenie powyższych przepisów prawa procesowego uznać należy za istotne, skoro wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze , na podstawie art. 134 kpa, orzeczenie zamknęło skarżącemu drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Konkludując wskazać trzeba, iż Kolegium przy ponownym rozpoznaniu sprawy winno ocenić wszystkie zebrane w sprawie dowody, w tym znajdujące się w aktach sprawy oświadczenia skarżącego i jego córki, a także przeprowadzić dalsze, służące weryfikacji tychże oświadczeń, w celu ustalenia, czy doszło do skutecznego doręczenia zastępczego w rozumieniu art. 43 kpa, w tym wypadku, czy zostały spełnione przesłanki w postaci doręczenia pisma zamieszkującemu wspólnie z adresatem domownikowi, który podjął się oddania pisma. Pozostaje wobec tego do rozstrzygnięcia, czy datą doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji jest dzień 27 kwiecień 2009r. (dzień doręczenia pisma córce skarżącego), czy też dzień faktycznego oddania pisma adresatowi (według strony 28 kwiecień 2009r.). Dopiero jednoznaczne wyjaśnienie powyższych okoliczności i ustalenie daty doręczenia skarżącemu przedmiotowej decyzji pozwoli na stwierdzenie, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Z tych wszystkich względów należało orzec jak w sentencji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).