VII SA/Wa 2319/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska, Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Protokolant ref. stażysta Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę 1. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. (znak: [...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania A. M. (właściciela nieruchomości) – utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki werandy-dobudówki od strony ul. Z. oraz dobudówki od strony ogrodu, stanowiących rozbudowę budynku mieszkalnego, dz. nr [...], obręb nr [...] – P., przy ul. Z. w W., wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzja organu II instancji zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją [...] WINB z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję PINB [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], nakazującą A. M. rozbiórkę werandy-dobudówki od strony ul. Z. oraz dobudówki od strony ogrodu, stanowiących rozbudowę budynku mieszkalnego, dz. nr [...], obręb nr [...] – P., przy ul. Z. w W., wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Pismem z 14 lutego 2018 r. (uzupełnionym pismem z 26 lutego 2018 r.) A. M. wniósł o wznowienie w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przedmiotowego postępowania. Postanowieniem [...] WINB z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. M., wznowiono na wniosek w.w. postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2018 r. Decyzją [...] WINB z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] odmówiono uchylenia decyzji z [...] stycznia 2018 r. Odwołanie od tej decyzji wniósł A. M. Po rozpatrzeniu odwołania GINB w decyzji z [...] sierpnia 2018 r. (utrzymującej w mocy wcześniejszą decyzję) wyjaśnił, że instytucja wznowienia postępowania należy do tzw. trybów nadzwyczajnych. Stwarza ona prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną w sposób precyzyjny w k.p.a. Organ podał, w myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i wyjaśnił, że hipotezą normy prawnej dekodowanej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. objęta jest bowiem sytuacja polegająca na niezawinionym przez stronę braku jej udziału (uczestnictwa) w całym postępowaniu lub w jednej z jego faz, co odnieść należy do niezapewnienia jej (zarówno biernego, jak i czynnego) udziału w prowadzonym postępowaniu oraz w istotnych jego czynnościach, co wyrażać się może na przykład w braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu lub na wniosek innej strony, zawiadomieniu o wszczęciu postępowania i jednoczesnym braku wezwania do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego albo w niezapewnieniu stronie, wbrew przepisom prawa, aktywnego udziału w czynnościach procesowych podejmowanych w prowadzonym postępowaniu, odrzucaniu jej wniosków dowodowych i uniemożliwieniu jej wypowiedzenia się w sprawie, czy też w niezawiadomieniu o wniesieniu odwołania i przeprowadzeniu postępowania bez udziału strony. Organ wskazał, że we wniosku o wznowienie A. M. podał, że "upoważnieni rodzice M. i E. M., którzy prowadzili całą sprawę, są w starszym wieku, nie byli świadomi i obeznani w przepisach w postanowieniu nr [...] że to był termin legalizacji. Ja osobiście nie zapoznałem się z dokumentami, bo całą sprawą zajmowali się rodzice. Moja praca, nie pozwalała mi na osobiste zajęcie się tą sprawą i całkowite zapoznanie się z dokumentacją". Natomiast w odwołaniu zwrócił się do GINB "o ponowny termin legalizacji obiektu, ponieważ sam obecnie prowadzę tę sprawę". Organ wskazał, powołując się na zgromadzony materiał dowodowy, że pismem z 26 października 2012 r. zawiadomił strony postępowania, w tym A. M., o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie dokonanej rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. Z. w W. Następnie A. M. upoważnił swoich rodziców – E. i M. M. do reprezentowania w przedmiotowej sprawie. Organ zwrócił uwagę, że pomimo, iż rodzice A. M. występowali w toku postępowania: składali pisma wyjaśniające w sprawie, składali wyjaśnienia w siedzibie organu, kierowana do nich była, jako do pełnomocników A. M., korespondencja w sprawie, to jednak sam A. M. również brał czynny udział w prowadzonym postępowaniu. Organ wskazał, że uczestniczył on osobiście w prowadzonych przez organ powiatowy oględzinach, po wezwaniu do osobistego stawiennictwa w PINB [...] składał stosowne wyjaśnienia w sprawie, uczestniczył także w trakcie przesłuchań prowadzonych z E. M. oraz M. M., w toku postępowania osobiście składał dodatkowe pisma wyjaśniające, osobiście również wystąpił z odwołaniem od decyzji nakazującej rozbiórkę, a po utrzymaniu w mocy tejże decyzji przez organ wojewódzki niezwłocznie udzielił odpowiedzi na wydaną decyzję wnosząc o wznowienie postępowania. Organ II instancji, przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy i konfrontując z przedstawionym kierunkiem wykładni art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., za bezpodstawne uznał twierdzenie jakoby strona postępowania bez własnej winy pozbawiona był prawa do udziału w tym postępowaniu. Mając na uwadze wskazane argumenty organ stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia objętej wnioskiem o wznowienie postępowania decyzji, ponieważ przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie zachodzi. W ocenie organu, powołującego się przy tym zgromadzony materiał dowodowy, A. M. nie jest stroną, która nie brała udziału w postępowaniu, a w sprawie nie doszło do uchybienia które należałoby naprawić. Organ wyjaśnił, że zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga spełnienia dwóch warunków: po pierwsze - czy określony podmiot był stroną postępowania zwykłego; po drugie - czy podmiot ten nie brał udziału w postępowaniu zwykłym bez własnej winy. W ocenie organu II instancji nie ulega wątpliwości, że w tej sprawie A. M. był i jest stroną postępowania, jednakże bezspornym i oczywistym jest, że brał w nim czynny udział. Organ podał, że A. M. po jego zakończeniu i wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę wystąpił o ponowną możliwość legalizacji budynku wskazując, że postępowanie było prowadzone przez jego rodziców. Odnosząc się do w.w. argumentu organ stwierdził, że rzeczywiście w toku postępowania zwykłego Pan A. M. upoważnił rodziców do występowania w swoim imieniu, jednak ta kwestia – w ocenie organu - nie może świadczyć o tym, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, tym bardziej, że aktywnie i czynnie w nim uczestniczył. Nadto organ zwrócił uwagę, że choć materia w jakiej poruszają się organy nadzoru budowlanego może wydawać się wysoce krzywdząca, a wydawane nakazy rozbiórki są sankcją bardzo dolegliwą, to jednak rozstrzygnięcia wydawane we wznowionych postępowaniach powinny być wyważone i oparte na realnie istniejących podstawach. Konkludując organ II instancji stanął na stanowisku, że niedopuszczalne byłoby uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podjętego w trybie zwykłym rozstrzygnięcia tylko z tej przyczyny, że strona która brała w nim udział chciałby przeprowadzić je po raz drugi, tak aby naprawić swoje wcześniejsze zaniechania i doprowadzić do satysfakcjonującego dla siebie jego zakończenia. Wznowienie postępowania jest wyjątkowym trybem postępowania pozwalającym na naprawienie jego konkretnych wad. Mając na uwadze powyższe GINB stwierdził, że niniejszej sprawie oczywistym jest, że strona występująca z wnioskiem miała zapewniony czynny udział w sprawie - co tym samym świadczy, że przesłanka z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. nie została spełniona, a więc decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. należało utrzymać w mocy decyzję [...] WINB z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej PINB [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki werandy-dobudówki od strony ul. Z. oraz dobudówki od strony ogrodu, stanowiących rozbudowę budynku mieszkalnego, dz. nr [...], obręb nr [...] – P., przy ul. Z. w W., wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. 2. Nie zgadzając się z powyższa decyzją A. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę zatytułowaną "odwołanie od decyzji nr [...]" zarzucając w uzasadnieniu, że "Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nie dotrzymywała terminów do odpowiedzi na moje pisma, tylko przedłużała nawet do ośmiu miesięcy. Nie zostałem poinformowany o przesłuchaniach świadków ze strony oskarżycielki, co według prawa mogłem zadawać pytania lub moi pełnomocnicy. Zeznania świadków są niejasne, różnią się w zeznaniach. Sprawa przez osiem lat nie była prowadzona zgodnie z przepisami". 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. 1. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r. poz. 1302; dalej: P.p.s.a.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. b i lit. c P.p.s.a.). 2. Istota sprawy dotyczy tego, czy zasadnie organy odmówiły uchylenia decyzji w trybie żądania wznowienia postępowania administracyjnego nakazującej Skarżącemu rozbiórkę werandy (dobudówki) wybudowanej bez pozwolenia na budowę. Podstawą wniosku Skarżącego był art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. – brak udziału Strony w postępowaniu bez własnej winy. 3. W pierwszej kolejności wskazać należy podstawowe przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie dotyczącej możliwości wznowienia postepowania administracyjnego. Instytucja wznowienia postępowania należy do tzw. trybów nadzwyczajnych. Stwarza ona prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postepowania, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wskazaną w k.p.a. Podstawy wznowienia postępowania zostały wyczerpująco wyliczone w art. 145 k.p.a. oraz w art. 145a k.p.a. i 145b k.p.a. (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 1996 r., sygn. akt SA/Ka 2966/95; wyrok NSA z 22 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 1747/97; wyrok NSA z 11 września 1998 r., sygn. akt II SA 966/98). Wykładnia rozszerzająca podstawy wznowienia nie jest dopuszczalna (por. wyrok NSA z 26 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1739/97). Zgodnie z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przepis ten stanowi gwarancję zawartej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Przez udział strony w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział w całym ciągu czynności procesowych. Strona nie będzie brać udziału w postępowaniu zarówno wówczas, gdy nie brała udziału w postępowaniu jako takim, jak i wówczas, gdy nie brała udziału w czynnościach istotnych dla postępowania (zob. wyrok NSA z 1 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 595/99). Ewentualne pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony w postępowaniu administracyjnym jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i stanowi podstawę do wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 10 lutego 1987 r., sygn. akt SA/Wr 875/86; wyrok NSA z 16 czerwca 1998 r., sygn. akt III SA 1597/96). 4. Z akt sprawy i prowadzonych postępowań administracyjnych wynikają następujące okoliczności: - PINB pismem z dnia 26 października 2012 r. zawiadomił Pana A. M. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie dokonanej rozbudowy budynku mieszkalnego (werandy/dobudówki); - Pan A. M. upoważnił rodziców (E. i M. M.) do reprezentowania w przedmiotowej sprawie (ustanowił ich pełnomocnikami w niniejszej sprawie); - pełnomocnicy w toku postępowania składali pisma wyjaśniające w przedmiotowej sprawie i to do nich była kierowana korespondencja; - dodatkowo Pan A. M. brał również czynny udział w prowadzonym postepowaniu (uczestniczył w oględzinach, składał wyjaśnienia w sprawie, uczestniczył w trakcie przesłuchań prowadzonych z Panem E. M. i Panią M. M., składał dodatkowe pisma wyjaśniające, osobiście wystąpił również z odwołaniem od decyzji nakazującej rozbiórkę a po otrzymaniu w mocy tej decyzji wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego). Biorąc pod uwagę powyższe, nie ulega wątpliwości, że Pan A. M. prawidłowo i skutecznie ustanowił pełnomocników w niniejszej sprawie. Nie kwestionuje również tego sam Skarżący. W postępowaniu administracyjnym pełnomocnik nie musi być pełnomocnikiem profesjonalnym, nie musi też mieć wiedzy fachowej ani doświadczenia. Wybór pełnomocnika, w granicach określonych przez przepisy prawa, należy do sfery autonomii strony. Strona według swego uznania korzysta z tego uprawnienia procesowego i następnie ponosi pełne konsekwencje swego wyboru. Organ, poza wskazanym w k.p.a. zakresem, nie jest uprawniony do kwestionowania wyboru strony dotyczącego sposobu reprezentowania jej interesów w postępowaniu (por. wyrok NSA z 19 lipca 2012 r., II OSK 780/11). W toku postępowania zwykłego A. M. upoważnił zatem rodziców do występowania w swoim imieniu. To zaś nie może świadczyć o tym, jak wskazuje w skardze Skarżący, że nie brał bez własnej winy udziału w postępowaniu administracyjnym. Dodatkowo należy wskazać, że Skarżący osobiście brał udział w postępowaniu pomimo ustanowienia pełnomocników. Taka sytuacja jest oczywiście możliwa i prawnie dopuszczalna, ale również nie świadczy o tym, że Strona bez własnej winy nie brała udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Skarga do sądu administracyjnego (składająca się z czterech zdań) nie zawiera również żadnych okoliczności wskazujących na brak czynnego udziału Strony w postępowaniu. Wręcz przeciwnie - Skarżący wskazuje, że organ "(...) nie dotrzymał terminów do odpowiedzi na moje pisma" – co również wskazuje na niewątpliwy czynny udział Skarżącego w toku postępowania. Dodatkowo wskazano, że Strona nie została poinformowana o przesłuchaniu świadków a ich zeznania są niejasne, co nie ma żadnego wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, z powyższych względów, zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Pan A. M. prawidłowo ustanowił w sprawie pełnomocników i dodatkowo osobiście brał w nim aktywny udział. Nie można zatem czynić zarzutu, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 §1 pkt 4 k.p.a.). 5. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.