III SA/Gd 82/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia 4 grudnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 26 października 2018 r. o odmowie przyznania R.K. dodatku mieszkaniowego. Powyższa decyzji zapadła w następujących następujące okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 27 września 2018 r. R.K. zwróciła się o przyznanie dodatku mieszkaniowego, załączając do niego niezbędne dokumenty. Prezydent Miasta decyzją z dnia 26 października 2018 r. odmówił R.K. przyznania dodatku mieszkaniowego z uwagi na zbyt dużą powierzchnię użytkową zajmowanego mieszkania. W odwołaniu od decyzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu odwołania podniosła, że 15 sierpnia 2006 r. zawarła z synem M.K. umowę użyczenia części lokalu mieszkalnego. Żadna ze stron nie wypowiedziała tej umowy. Syn wyjechał do [...] do pracy, nie wypowiedział jednak umowy użyczenia części lokalu w S. przy ulicy [...], lokal ten jest nadal jego centrum życiowym, o czym świadczy m.in. fakt zameldowania na stałe. Skarżąca zakwestionowała treść wywiadu środowiskowego zaprzeczając, by złożyła oświadczenia o zamiarze pozostania syna na stałe w [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 4 grudnia 2018 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji zaznaczył, że podstawę materialno-prawną decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, powoływanej dalej jako u.d.m. (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 180). Organ odwoławczy wskazał, że R.K. w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku uzyskała dochód w wysokości 3.989,94 zł. Zatem średniomiesięczny dochód skarżącej w badanym okresie wyniósł 1.329,89 zł. W tym samym czasie najniższa emerytura w gospodarstwie jednoosobowym wynosiła -wedle Komunikatu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 lutego 2018 r. (M.P. z 2018 r. poz. 216) - 1.029,80 zł. Organ odwoławczy stwierdził, że R.K. spełniła zasadniczą przesłankę warunkującą przyznanie dodatku mieszkaniowego określonego w art. 3 ust. 1 u.d.m. bowiem miesięczny dochód skarżącej nie przekroczył 175 % najniższej emerytury, tj. kwoty 1.802,15 zł. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przytoczył art. 5 ust. 1 u.d.m., który stanowi, że normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny), zwana dalej "normatywną powierzchnią", w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać: 1) 35 m2 - dla 1 osoby; 2) 40 m2 - dla 2 osób; 3) 45 m2 - dla 3 osób; 4) 55 m2 - dla 4 osób; 5) 65 m2 - dla 5 osób; 6) 70 m2 - dla 6 osób, a w razie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym większej liczby osób dla każdej kolejnej osoby zwiększa się normatywną powierzchnię tego lokalu o 5 m2. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 5 u.d.m. dodatek mieszkaniowy przysługuje gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30% albo 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Organ odwoławczy podkreślił, że przekroczenie normatywnej powierzchni o wskazany procent skutkuje niemożnością przyznania dodatku, bez względu na to, czy powierzchnia ta przekroczona jest o kilka metrów, czy też o kilka centymetrów. Organ ustalił, że R.K. zamieszkuje sama w lokalu mieszkalnym o powierzchni użytkowej 76,78 m2. Organ wskazał, że normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego dla jednej osoby wynosi 35 m2 a w przypadku skarżącej została ona przeszło dwukrotnie przekroczona i nie spełnia kryteriów z art. 5 ust. 1 i 5 u.d.m. Organ wskazał, że R.K. podniosła, że zawarła w dniu 15 sierpnia 2006 r. z synem M.K. umowę, w której użyczyła synowi część przedmiotowego lokalu mieszkalnego o powierzchni 38,39 m2 (połowę) i w związku z tym, przy ustalaniu spełniania przez nią przesłanek do przyznania dodatku mieszkaniowego należy brać pod uwagę jedynie powierzchnię użytkową wynoszącą 38,39 m2. R.K. w trakcie przeprowadzania w dniu 12 października 2018 r. wywiadu środowiskowego oświadczyła, że jej syn M.K. w 2017 r. wyjechał do L. i nie zamierza wracać do [...], co wynika z treści kwestionariusza wywiadu środowiskowego. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 715 k.c., jeżeli umowa użyczenia została zawarta na czas nieoznaczony, użyczenie kończy się, gdy biorący uczynił z rzeczy użytek odpowiadający umowie albo gdy upłynął czas, w którym mógł ten użytek uczynić. Przedmiotem zawartej przez I.K. z jej synem umowy była część rzeczonego lokalu mieszkalnego o powierzchni 38,39 m2, na czas nieoznaczony. Celem umowy było - co oczywiste - zagwarantowanie biorącemu w użyczenie lokalu mieszkalnego i tym sposobem zaspokojenie jego potrzeb mieszkaniowych. Organ stwierdził, że umowa użyczenia wygasła, gdyż M.K. w 2017 r. wyprowadził się na stałe z [...] do [...], gdzie mieszka i nie ma w planach – jak oświadczyła R.K.- powrotu do kraju. Zatem zapisy umowy nie mogły być uwzględnione przy rozpoznawaniu wniosku o dodatek mieszkaniowy z powodu wygaśnięcia umowy w 2017 r. Organ wskazał, że kwestionowany kwestionariusz wywiadu środowiskowego, został częściowo wypełniony własnoręcznie przez R.K., w tej właśnie części znalazło się stwierdzenie, że syn wnioskodawczyni - M.K. - przebywa w L. Zapis ten został opatrzony datą 12 października 2018 r. oraz własnoręcznym podpisem odwołującej. W dalszej części kwestionariusza znalazły się nakreślone przez pracownika socjalnego uwagi dotyczące zajmowanego przez R.K. mieszkania, jego stanu i zamieszkiwania w nim jedynie wnioskodawczyni. Pracownik socjalny podkreślił też fakt złożenia przez skarżącą oświadczenia, o zamieszkiwaniu M.K. w [...] i jego braku zamiaru powrotu do kraju. Organ odwoławczy stwierdził, że w orzecznictwie wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe, a z uwagi na sporządzenie go na urzędowym formularzu stanowi jednocześnie protokół w rozumieniu art. 67 § 2 pkt 2-3 k.p.a. R.K. zaskarżyła w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. z dnia 4 grudnia 20128 r., zarzucając jej naruszenie: * art. 2 ust. 1 pkt. 2 u.d.m. polegające na bezpodstawnym uznaniu, że skarżącej nie przysługuje dodatek mieszkaniowy na część mieszkania o po w. 38,39 m2 mimo spełnienia przez nią przesłanek dochodowych i powierzchniowych i braku występowania zastrzeżeń zawartych w art. 7 ust. 3 i 4 tejże ustawy; * art. 7 ust. 3 w/w u.d.m. polegające na nadużyciu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego mimo braku występowania przesłanek wymienionych w art. 7 ust. 3 pkt. 1 i pkt. 2; * przepisów postępowania administracyjnego mających wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7, 7a, 75, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na nie wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, w szczególności bezpodstawne uznanie umowy użyczenia z dnia 15 sierpnia 2006 r. zawartej między R.K. a M.K. za wygasłą, brak powołania dowodu o zameldowaniu na pobyt stały M.K. w mieszkaniu przy ulicy [...] w S. oraz nie uwzględnienie oświadczenia skarżącej z dnia 3 grudnia 2018 r. dotyczącego kłamstwa D.B. zawartego w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego w rubryce uwagi i wnioski (karta 9). W uzasadnieniu złożonej skargi R.K. podkreślił, że kwestionariusz wypełniła własnoręcznie tylko częściowo, a w uwagach i wnioskach pracownik D.B. dopuściła się fałszu, stwierdzając, że syn M. zamieszkuje w [...] wraz ze swoim bratem bez zamiaru powrotu do kraju. Skarżąca zaznaczyła, że nigdy takich słów nie wypowiedziała i stwierdzenie to dopisano pod jej nieobecność. Skarżąca po zapoznaniu się z aktami sprawy, w dniu 3 grudnia 2018 r. zakwestionowała powyższe stwierdzenie umieszczone w kwestionariuszu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z unormowania art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika nadto, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie okolicznością istotną z punktu widzenia jej rozstrzygnięcia była kwestia powierzchni lokalu jaką dysponuje skarżąca. Organ I instancji ustalił, że skarżąca dysponuje powierzchnią całego mieszkania tj. 76,78 m2, co uniemożliwiało w świetle art. 5 u.d.m. przyznanie dodatku mieszkaniowego. R.K. kwestionowała to stanowisko, powołując się na obowiązywanie zawartej przez nią z synem umowy użyczenia połowy lokalu, wpływającej na zmniejszenie się powierzchni lokalu do 38,39 m2. Przy takiej powierzchni lokalu wniosek skarżącej o przyznanie dodatku mieszkaniowego zasługiwałby na uwzględnienie. Podkreślić należy, że w wydanym w sprawie z wniosku syna skarżącej M.K. o przyznanie dodatku mieszkaniowego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2008 r. sygn. I OSK 118/07 wskazano, że zawarta przez niego z R.K. umowa użyczenia stanowi tytuł prawny do lokalu w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, co uzasadnia przyznanie mu dodatku mieszkaniowego. Taki też dodatek pobierała w przeszłości skarżąca. Organ stwierdził wygaśnięcie umowy użyczenia, powołując się na okoliczność zakończenia przez M.K. użytku z użyczonej części lokalu w związku z wyjazdem do [...] i brakiem zamiaru powrotu do [...]. Okoliczność ta została ustalona na podstawie kwestionariusza wywiadu środowiskowego, stanowiącego dowód w sprawie. Z treści znajdującego się w aktach sprawy kwestionariusza wynika, że R.K. podpisała jedynie oświadczenie o tym, że jej syn M. przebywa w [...]. Zapis "Pani K. stwierdziła, że syn M. zamieszkuje w [...] wraz ze swoim bratem bez zamiaru powrotu do [...]" znalazł się w części podpisanej przez osobę sporządzającą wywiad, poniżej jej podpisu. I.K. kwestionowała fakt złożenia takiego oświadczenia, wskazując dodatkowo na fakt, że jej drugi syn nie opuszczał kraju i pracuje w M., a dopisane oświadczenie nie polega na prawdzie. Nawiązując do stanowiska organu, że kwestionariusz wywiadu środowiskowego stanowi protokół w rozumieniu art. 67 § 2 pkt 2-3 k.p.a., wskazać należy, że przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Dotyczy on bowiem sporządzenia protokołu z przesłuchania strony, świadka i biegłego oraz oględzin i ekspertyz dokonywanych przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej. Nadto z art. 68 § 2 k.p.a. wynika obowiązek przeczytania protokołu osobom biorącym udział w czynności procesowej, które powinny następnie protokół podpisać, a wymóg ten nie został w niniejszej sprawie spełniony. Sporządzony kwestionariusz nie ma zatem mocy dowodowej protokołu z czynności wymienionych w art. 67 § 2 pkt 2-3 k.p.a. Wzór kwestionariusza wywiadu środowiskowego wskazany został w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie sposobu przeprowadzania wywiadu środowiskowego, wzoru kwestionariusza wywiadu oraz oświadczenia o stanie majątkowym wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego, a także wzoru legitymacji pracownika upoważnionego do przeprowadzenia wywiadu (Dz. U. z 2013 r. poz. 589, wydanego na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z art. 7 pkt 15 u.d.m. Z jego treści wynika, że wszelkie informacje dotyczące sytuacji wnioskodawcy winny być podpisane przez wnioskodawcę, natomiast pracownik socjalny podpisuje jedynie swoje uwagi i wnioski. Wymóg ten nie został w niniejszej sprawie spełniony. Mającą zasadnicze znaczenie z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy informacja dotycząca sytuacji wnioskodawczyni, nie została bowiem przez nią podpisana. Oświadczenie o wyjeździe syna M.K. na stałe do [...] niewątpliwie nie stanowi uwag i wniosków osoby sporządzającej wywiad, lecz informację dotyczącą sytuacji wnioskodawczyni. Kwestionariusz wywiadu środowiskowego, jako materiał dowodowy winien podlegać ocenie organu z uwzględnieniem spełnienia wymogów cytowanego rozporządzenia. Organ nie przeprowadził właściwej analizy w tym zakresie. Zasadę swobodnej oceny dowodów statuuje art. 80 k.p.a. stanowiąc, iż organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena dowodów jest czynnością myślową i jak każda czynność tego rodzaju powinna opierać się na zasadach logicznego myślenia (W. Berutowicz, Postępowanie cywilne..., s. 192), nie powinna uchybiać zasadom logiki (E. Iserzon [w:] Komentarz, 1970, s. 156). Organ administracji publicznej może zatem wysnuwać z zebranego materiału dowodowego tylko wnioski logicznie uzasadnione. W sytuacji gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego można mówić przekroczeniu granic prawa do oceny dowodów (por. wyrok NSA z 14 stycznia 1994 r., III SA 491/93, LEX nr 1688101). Zdaniem Sądu, ocena zapisów w kwestionariuszu nie została dokonana prawidłowo, pomijała wynikające z przepisu prawa wymogi jakie winien spełnić taki protokół i istotne zarzuty skarżącej dotyczące prawdziwości treści informacji zawartych w protokole. Przekroczyła ona zatem granice swobodnej oceny materiału dowodowego. Organ II instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) nie jest organem wyłącznie kontrolującym prawidłowość zaskarżonej decyzji lecz organem powtórnie merytorycznie rozpoznającym sprawę i ma nie tylko wynikające z art. 136 k.p.a. prawo do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów w sprawie, lecz obowiązek przeprowadzenia takiego postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy. Organ ten nie mógł oprzeć się na treści wadliwie sporządzonego kwestionariusza wywiadu środowiskowego, a w sprawie brak było innych dowodów na poparcie okoliczności zamiaru pozostania M.K. w [...] na stałe. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ winien zatem przeprowadzić postępowanie dowodowe w tym zakresie. Organ winien zakreślić skarżącej termin na złożenie ewentualnych wniosków dowodowych oraz zgodnie z art. 7 k.p.a., dopuścić w tym zakresie dowody z urzędu. Po zebraniu materiału dowodowego w powyższym zakresie, organ winien ponownie dokonać ustaleń co do charakteru wyjazdu M.K. do [...] i rozważyć kwestię ustania umowy użyczenia. Jednocześnie zaznaczyć należy, że podnoszony w skardze fakt zameldowania M.K. w lokalu nie stanowi dowodu na okoliczność realizacji umowy użyczenia. Oczywistym jest bowiem, że osoba zameldowana w lokalu, także na stałe, może lokal opuścić bez zamiaru powrotu do lokalu oraz bez dopełnienia wymogu wymeldowania z lokalu. W tym zakresie ustawa z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2018 r. poz. 1382) w art. 35 przewiduje specjalny tryb postępowania, zgodnie z którym organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania – art. 80 k.p.a. oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozstrzygając sprawę, organ winien uwzględnić zawartą w niniejszym wyroku ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania.