II OSK 2497/19

Dnia 21 stycznia 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SAB/Wr 22/19 w sprawie ze skargi S. H. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz S. H. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaskarżonym wyrokiem z 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SAB/Wr 22/19, uwzględniając skargę S.H. na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy, stwierdził, że Wojewoda [...] przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego oraz że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszenia prawa, zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 3.000 zł oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej organ administracji, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mianowicie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i § 2 i art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). oraz w zw. z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256). Ze sposobu przytoczenia podstawy kasacyjnej oraz z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że według organu administracji powołane przepisy zostały naruszone dlatego, że Sąd pierwszej instancji nie odrzucił skargi skarżącego, mimo że ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., wpłynęło do Wojewody [...] 28 listopada 2018 r., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w dniu 7 grudnia 2018 r. Według organu administracji skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna dopiero po upływie ustawowego terminu na rozpatrzenie przez właściwy organ ponaglenia. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenia skargi, względnie uchylenia tego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przepisy dotyczące skargi na bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie są konsekwentne. Z jednej strony, skargę na bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu przysługujących skarżącemu środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), czyli po wniesieniu ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., jednakże w każdym czasie po wniesieniu tego ponaglenia (art. 53 § 2b p.p.s.a). Z drugiej strony, organy administracji są zobowiązane rozpoznać wniesione ponaglenie w określonym ustawowym terminie, który wynosi siedem dni od otrzymania ponaglenia, przy czym jeżeli organem właściwym do rozpoznania ponaglenia jest organ wyższego stopnia, to organ administracji, którego dotyczy ponaglenie, jest zobowiązany przekazać temu organowi ponaglenie w terminie nie dłuższym niż siedem dni od dnia jego otrzymania (art. 37 § 3, § 4 i § 5 k.p.a.). Takie uregulowanie wywołuje pytanie o sens ponaglenia skoro skarga, jak wynika z dosłownego brzmienia art. 53 § 2b p.p.s.a., może być wniesiona w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia, a więc także przed upływem terminu do rozpoznania ponaglenia. Podobne pytanie pojawiło się w przypadku uregulowania zawartego w art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu, które obowiązywało do 1 czerwca 2017 r. Przepis ten przewidywał, że w przypadkach, o których była mowa w art. 52 § 3 i § 4 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W związku z tym, przy stosowaniu art. 52 § 3 p.p.s.a., powstało zagadnienie czy można wnieść skargę po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, nie czekając na doręczenie odpowiedzi organu na to wezwanie. Udzielając odpowiedzi, że art. 53 § 2 p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że skargę można wnieść najwcześniej następnego dnia po dniu wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie czekając na doręczenie odpowiedzi organu na to wezwanie, NSA rozważał argumenty sprowadzające się do twierdzenia, że w przypadku uznania, że dopuszczalna jest skarga wniesiona następnego dnia po dniu wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, takie wezwanie traci znaczenie. Odrzucając te argumenty, aczkolwiek zdając sobie sprawę z możliwej marginalizacji instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa, NSA m.in. uznał, że w przypadku braku wystarczająco jasnej regulacji prawnej nie można przyjmować istnienia wyraźnie niewyartykułowanych dodatkowych warunków realizacji prawa do sądu (uchwała NSA z 27 czerwca 2016 r., sygn. akt I FPS 1/16). NSA rozpoznający niniejszą sprawę ten pogląd podziela i stosując go do zagadnienia występującego w rozpoznawanej sprawie stwierdza, że skoro zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, to nie można przyjmować, że w rzeczywistości takiej skargi nie można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia, lecz dopiero po upływie terminu, w którym zgodnie z art. 37 § 3, § 4 i § 5 k.p.a., właściwy organ administracji byłby zobowiązany rozpatrzyć ponaglenie. Taka wykładnia prawa prowadziłaby do przyjęcia, że istnieje dodatkowy, wyraźnie nie przewidziany przez prawo, warunek, od którego zależy dopuszczalność wniesienia skargi na bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Warunkiem tym byłby upływ terminu, który został wyznaczony właściwemu organowi zgodnie z art. 37 § 3, § 4 i § 5 k.p.a., na rozpatrzenie ponaglenia. NSA rozpoznający sprawę zauważa, że taka wykładnia art. 53 § 2b p.p.s.a. jest stosowana w orzecznictwie NSA, który przyjmuje w oparciu o powołany przepis, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść nawet tego samego dnia, w którym zostało wniesione ponaglenie do właściwego organu. Np. wyrok z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1314/19, wyrok z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2558/19 i wyrok z 29 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2012/19. Jest oczywiste, że przyjęta wykładnia prowadzi do marginalizacji ponaglenia, które może stać się niczemu nie służącą formalnością. Jednakże należy zauważyć, że – jak to już zostało powiedziane – brak normatywnych podstaw do tworzenia dodatkowych warunków realizacji prawa do sądu oraz że sprowadzenie obowiązku wniesienia ponaglenia do wymogu czysto formalnego powinno być – jak to także zauważył NSA w powołanej wcześniej uchwale w odniesieniu do wezwania do usunięcia naruszenia prawa – "objęte pogłębioną refleksją ustawodawcy". Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie, w której ponaglenie zostało wniesione, zgodnie z art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a. do właściwego organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, 26 listopada 2018 r., zaś skarga została wniesiona za pośrednictwem organu, którego działania dotyczyła, 5 grudnia 2019 r., nie było podstaw do odrzucenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania z powodu niewyczerpania środka zaskarżenia służącego skarżącemu. Tym samym wniesiona skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie kasacyjnej. W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku Sądu pierwszej instancji, którym uwzględniono skargę, NSA na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącego kasacyjnie organu administracji na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.