II OSK 2576/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 27 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 1155/18 w sprawie ze skargi A. M. na uchwałę Rady Miasta i Gminy N. z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, w zakresie w jakim rysunek planu, o którym mowa w § 1 ust. 2 uchwały, wytycza nieprzekraczalną linię zabudowy, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 4 uchwały dla działki nr [...] w miejscowości A., obręb A., gmina N., 2. zasądza od Gminy N. na rzecz A. M. kwotę 1287 (jeden tysiąc dwieście osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 1155/18, oddalił skargę A. M. na uchwałę Rady Miasta i Gminy N. z dnia [...] 2010 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W uchwale Rady Miasta i Gminy N. z dnia [...] 2010 r., nr [...], działka skarżącej znalazła się na obszarze określonym symbolem 3 MN (zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) z nakreśloną linią zabudowy. Pismem z dnia 18 października 2018 r. A. M., działając przez pełnomocnika, zakwestionowała uchwałę w odniesieniu do działki [...] będącej jej własnością (pismo zatytułowała "wezwaniem do zapłaty"). Podkreśliła, że plan narusza § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm., dalej: "r.w.t"), jako że linię zabudowy wyznaczono w odległości 9, a nie 12 m od granicy znajdującego się w sąsiedztwie lasu. Pismem z dnia 31 października 2018 r., RG.6722.24.2018, Burmistrz odpowiedział na wezwanie i podkreślił, że w planie określona została nieprzekraczalna linia zabudowy zlokalizowana ze względu na uwarunkowania krajobrazowe i funkcjonalne. Organ przyznał zarazem, że w przypadku projektowania należy brać pod uwagę r.w.t., jednakże podkreślił, iż istnieje możliwość stosowania od tych przepisów odstępstw w sytuacjach indywidualnie określonych. W skardze A. M. zarzuciła naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 271 ust. 1, 2 i 8 r.w.t. poprzez sporządzenie planu miejscowego niezgodnie z przepisami odrębnymi i poprowadzenie linii zabudowy dla działki [...]1 w odległości 9 metrów od granicy lasu, podczas gdy dopuszczalna odległość od granicy lasu wynosi 12 metrów. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności planu w części obejmującej ustalenie linii zabudowy dla działki [...]1, położonej w miejscowości A. Wystąpiła także o zasądzenie od organu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę reprezentujący gminę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że zgodnie z § 1 ust. 4 pkt 1 planu, ilekroć mowa w nim o zabudowie, należy przez to rozumieć także wiaty. Te ostatnie nie podlegają zaś przepisom odległościowym z § 271 r.w.t. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarga nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do zarzutu skargi Sąd podniósł, że jest bezspornym, iż linia zabudowy wyrysowana w części graficznej planu w granicach działki A. M. [...]1 przebiega w odległości około 9 metrów od granicy lasu, który znajduje się na sąsiedniej działce [...]2. Wynika to z wydruków dostarczonych przez pełnomocnika skarżącej. Te ostatnie nie są co prawda dokumentami urzędowymi, jednak ich treść jest wiarygodna i nie została zakwestionowana przez organ. Wskazał też, że nie jest również sporne między stronami rozumienie pojęcia "granicy lasu". Z całości materiału wynika, że przyjęto, iż granica lasu pokrywa się z granicą ewidencyjną działki [...]1 i [...]2, która w tym przypadku jest granicą konturu lasu. Odnosząc się do relacji pomiędzy ustaleniami zaskarżonego planu i przepisami r.w.t., Sąd stwierdził, że oznaczenie linii zabudowy w planie nie oznacza dopuszczalności każdej zabudowy przy granicy z terenami leśnymi. § 271 ust. 1, 2 i 8 r.w.t. odnoszą się wyłącznie do kwestii dopuszczalności zabudowy budynkami o oznaczonej klasie odporności ogniowej. Poza tym, warunki z przywołanego paragrafu r.w.t. powinny być uwzględniane na etapie udzielania pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu r.w.t. nie stanowi przepisów odrębnych w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Poczynił przy tym zastrzeżenie, że należy postulować, aby planowanie przestrzenne było realizowane zgodnie z wymaganiami technicznymi budynków. Niespójność w zakresie uwarunkowań urbanistycznych i architektonicznych a przepisami technicznymi może bowiem w skrajnych przypadkach prowadzić do naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto, Sąd wyjaśnił, że r.w.t., co wynika wprost z § 2 ust. 1 tego aktu prawnego. "stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych [...]". Również tak zakreślony zakres przedmiotowy rozporządzenia świadczy o tym, że zamiarem prawodawcy nie było skierowanie go do organów realizujących zadania w zakresie planowania przestrzennego. Sąd podniósł, że r.w.t. nie ma charakteru bezwarunkowego. Zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej: "Prawo budowlane"): "w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych, o których mowa w art. 7 [...]", a zgodę w tym zakresie wydaje właściwy minister. Stwierdził też, że linia zabudowy na działce [...]1 jest "nieprzekraczalną linią zabudowy", co oznacza, że nie może być ona poczytywana jako nakaz realizacji obiektu budowlanego w jej granicy (co jest cechą tzw. "obowiązującej linii zabudowy"), ale tylko do tej linii. Oznacza to, że zaprojektowanie budynku z uwzględnieniem § 271 ust. 1, 2 i 8 r.w.t., nie będzie prowadziło do naruszenia planu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła A. M. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok został zaskarżony w całości. Wyrokowi zarzucono: I. na zasadzie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego, tj: 1. art. 15 ust 1 u.p.z.p. w zw. z § 271 ust. 1 i ust. 2 i ust. 8 r.w.t., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zaskarżonej części nie został sporządzony z naruszeniem przepisów odrębnych w rozumieniu art. 15 ust 1 u.p.z.p., oraz że przedmiotowej sprawie dopuszczalne jest poprowadzenie linii zabudowy dla działki [...]1 w odległości 9 metrów od granicy lasu, podczas gdy zgodnie z w/w przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury, najmniejsza dopuszczalna odległość budynku od granicy lasu wynosi 12 metrów i tak też powinna zostać poprowadzona nieprzekraczalna linia zabudowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, poprzez przyjęcie, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie są przepisami odrębnymi określonymi w art. 15 ust 1 u.p.z.p.; 2. art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 7 Prawa budowlanego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przepisy r.w.t. nie mają charakteru bezwzględnego, w związku z czym istnieje możliwość zastosowania zasady odstępstwa przewidzianej w art. 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 9 ust 1 Prawa budowlanego; 3. art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie braku przesłanek do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy i Miasta N. nr [...] z dnia [...] 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zaskarżonej części, podczas gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony z naruszeniem zasad jego sporządzania. II. Na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niewyjaśnienie całości podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przejawiające się tym, że w zaskarżonym wyroku brak jest szczegółowego wyjaśnienia, dlaczego WSA w Poznaniu uznał, że przepisy r.w.t., nie należą do kategorii przepisów odrębnych wskazanych w art. 15 ust. 1 u.p.z.p., a odnoszących się do wymogów, które musi spełniać prawidłowo sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy i Miasta N. w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona na zasadzie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie od organu administracji publicznej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty były trafne. Zarzut przedstawiony w pkt. I 1 dotyczy nieuznania przez Sąd I instancji przepisów r.w.t. za przepisy odrębne w rozumieniu art. 15 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym: "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem.", co miało kluczowe znaczenie dla wyniku kontroli zaskarżonej uchwały. Sąd nie uznał bowiem, że przepisy r.w.t. są przepisami odrębnymi w powyższym znaczeniu. W konsekwencji przyjęto, że przepisy r.w.t., określające odległości między zewnętrznymi ścianami budynków (tu: między granicą lasu i zewnętrzną ścianą planowanego budynku), nie determinują wyznaczenia w planie miejscowym nieprzekraczalnej linii zabudowy. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Użycie w art. 15 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. zwrotu nieostrego "przepisy odrębne" jest zabiegiem w pełni uzasadnionym. Katalog przepisów odrębnych, o których mowa w art. 15 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p., nie jest katalogiem stałym. Liczba oraz rodzaj przepisów uznanych za przepisy odrębne zależy bowiem od faktycznych i prawnych uwarunkowań obszaru objętego granicami planu, jego dotychczasowego i planowanego przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania. Gdy na obszarze objętym granicami planu znajdują się bądź mają się znaleźć tereny przeznaczone pod zabudowę, wówczas w tym właśnie zakresie należy uznać przepisy r.w.t. za przepisy odrębne. Zarówno przepisy u.p.z.p., jak i przepisy r.w.t. normują przebieg procesu inwestycyjno – budowlanego. Przeznaczanie terenów pod zabudowę na zasadach i w trybie przewidzianym przepisami u.p.z.p. stanowi fazę tego procesu poprzedzającą realizację planowanej inwestycji budowlanej, do której dochodzi na terenie do tego przewidzianym w planie miejscowym. Jeżeli więc, mając powyższe na względzie, na działce przeznaczonej w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną została wytyczona nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 9 m od jej granicy (w tym przypadku granicy przylegającej do lasu), to należałoby przyjąć, że w tej odległości istnieje możliwość posadowienia budynku jednorodzinnego. Twierdzenie, że w przedmiotowej sprawie wytyczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 9 m od jej granicy, a co za tym idzie w odległości 9 m od granicy lasu jest zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, albowiem w tej odległości można zlokalizować wiatę, która w rozumieniu zaskarżonej uchwały (§ 1 ust. 4 pkt 1) jest budynkiem, nie usprawiedliwia zaskarżonych ustaleń planu, ponieważ nieprzekraczalna linia zabudowy powinna odnosić się przede wszystkim do zabudowy przewidzianej w planie, czyli w tym przypadku do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przepisy r.w.t. nie dopuszczają zaś takiej zabudowy w odległości 9 m od granicy lasu. Zatem ustalenia planu w tym zakresie pozostają w sprzeczności z przepisami, które będą miały zastosowanie na etapie realizacji ustaleń zawartych w planie. Niezgodność tych ustaleń należy traktować jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Jedną z tych zasad jest bowiem zasada sporządzania planów miejscowych zgodnie z przepisami odrębnymi (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Ponadto należy podkreślić, że sprzeczność ustaleń planu w przepisami r.w.t. należy doczytywać jako naruszenie wywodzonej z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, albowiem ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 9 m od granicy lasu, prowadzi inwestora do błędnego przekonania o możliwości lokalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w tej odległości. Z tego też względu także zarzut sformułowany w pkt. I 3 należało uznać za usprawiedliwiony. Nie można natomiast zgodzić się z zarzutami wskazanymi w pkt I 2 i w pkt II 1. I tak, nie jest trafny zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 w zw. z art. 7 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, ponieważ przepis ten nie miał zastosowania w kontrolowanej sprawie. Jedynie na marginesie należałoby zakwestionować pogląd przedstawiony przez organ i zaakceptowany przez Sąd I instancji, jakoby było możliwe odstąpienie od stosowania przepisów r.w.t. na działce skarżącej w zakresie odległości ściany zewnętrznej planowanego budynku od granicy lasu. Otóż zgodnie z art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych, tyle że odstępstwo to nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia. Obowiązek lokalizowania budynków w odległości co najmniej 12 m od granicy lasu, określony przepisami r.w.t. został wprowadzony z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, co wynika z treści tych przepisów i brzmienia tytułu działu VI i rozdział 7 r.w.t., w którym przepisy te zostały ujęte. Stąd też należy przyjąć, że odstępstwo, o którym mowa w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego w tym przypadku nie jest możliwe. Z kolei zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie, w jakim został wskazany w pkt. II 1. skargi kasacyjnej nie znajduje uzasadnienia, dlatego że wbrew twierdzeniom skarżącej, Sąd I instancji wyjaśnił dlaczego – jego zdaniem – przepisy r.w.t., nie należą do kategorii przepisów odrębnych wskazanych w art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Wyjaśnienie tego stanowiska, które jak już wyżej wskazano skład orzekający zakwestionował, znajduje się na s. 6 uzasadnienia wyroku Sądu I instancji. Wynika z niego, że przepisy r.w.t. odnoszą się do etapu udzielania pozwolenia na budowę, chociaż dalej Sąd zastrzega, że niespójność w zakresie uwarunkowań urbanistycznych i architektonicznych i przepisami technicznymi może w skrajnych przypadkach prowadzić do naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 oraz 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.