II SA/Po 1155/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. M. na uchwałę Rady Miasta i Gminy N. z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; oddala skargę Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy i Miasta [...] (zwanej dalej "Radą") z dnia [...] 2010 r., [...] "w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla [...] w gminie [...]" ogłoszona w Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr [...], poz. [...] (zwana dalej także "uchwałą [...] lub "planem"). Skarga obejmuje cześć uchwały dotyczącą linii zabudowy dla działki gruntu [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Na podstawie akt planistycznych można ustalić następujące okoliczności towarzyszące podjęciu uchwały [...]. Uchwałą z dnia [...] 2009 r., [...] Rada, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g.") oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018, poz. 1945 ze zm., dalej "u.p.z.p.") przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu zabudowy rekreacyjnej, mieszkaniowej i pensjonatowej w obrębie [...] w gminie [...] (k. 6 i 7 akt administracyjnych). O przystąpieniu do opracowywania planu w trybie art. 17 pkt 1 u.p.z.p. obwieszczono w sposób zwyczajowo przyjęty (k. 10-21 akt administracyjnych), między innymi w lokalnej prasie 23 lutego 2009 r. (k. 12-13 akt administracyjnych) oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy i w miejscowości [...] od dnia 12 lutego do 18 marca 2009 r. (k. 15 verte akt administracyjnych). W trybie art. 17 pkt 2 u.p.z.p. zawiadomiono instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu (k. 23-28 akt administracyjnych). W grudniu 2009 r. sporządzono prognozę skutków finansowych uchwalenia projektowanego planu (k. 65-72 akt administracyjnych). Pismem z dnia 10 marca 2009 r., [...] Burmistrz Gminy i Miasta w [...] (dalej zwany "Burmistrzem") skierował projekt planu do uzgodnienia co do zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko (na podstawie art. 53 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej "u.u.i.ś.") (k. 77-77 akt administracyjnych). W marcu i kwietniu 2009 r. stanowiska nadesłali Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. (k. 123 akt administracyjnych) oraz Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. (k. 124 akt administracyjnych). Zebrano także opinie i uzgodnienia w trybie art. 17 pkt 6 u.p.z.p. (k. 78-83 akt administracyjnych). Z powyższego sporządzono wykazy opinii (k. 85-105 akt administracyjnych) i uzgodnień (k. 107-122 akt administracyjnych). Równolegle 2009 r. opracowywano prognozę oddziaływania na środowisko projektowanego planu (k. 128-153 akt administracyjnych). Projekt planu wraz z prognozą został uzgodniony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. w piśmie dnia [...] stycznia 2010 r., [...], a przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. w opinii sanitarnej z dnia [...] stycznia 2010 r., [...] (zob. odpowiednio k. 99 i 118-119 akt administracyjnych). Dnia 12 marca 2010 r. obwieszczono o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu (k. 156 akt administracyjnych, zob. pismo z dnia 12 marca 2010 r., [...]). Obwieszczenia ukazały się w lokalnej prasie (k. 158 akt administracyjnych), natomiast na tablicy informacyjnej Urzędu Gminy oraz w miejscowości [...] wywieszono je odpowiednio w dniach od 12 i od 15 marca do 26 kwietnia 2010 r. (zob. adnotację na k. 160 verte akt administracyjnych). W dniu 9 kwietnia 2010 r. odbyła się publiczna dyskusja nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu (k. 163-164 akt administracyjnych). W dyskusji nie brali udziału właściciele prywatnych działek ani ich przedstawiciele. Do projektu planu nie złożono uwag (k. 166 akt administracyjnych). We wskazanej na wstępie uchwale Rady z dnia [...] 2010 r., [...] działka skarżącej znalazła się na obszarze określonym symbolem 3 MN (zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) z nakreśloną linią zabudowy. Pismem z dnia 18 października 2018 r. A. M., działając przez pełnomocnika, zakwestionowała uchwałę w odniesieniu do działki [...] będącej jej własnością (pismo zatytułowała "wezwaniem do zapłaty"). Podkreśliła, że plan narusza § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm., dalej "r.w.t"), jako że linię zabudowy wyznaczono w odległości 9, a nie 12 m od granicy znajdującego się w sąsiedztwie lasu. Pismem z dnia 31 października 2018 r., [...] Burmistrz odpowiedział na wezwanie i podkreślił, że w planie określona została nieprzekraczalna linia zabudowy zlokalizowana ze względu na uwarunkowania krajobrazowe i funkcjonalne. Organ przyznał zarazem, że w przypadku projektowania należy brać pod uwagę r.w.t., jednakże podkreślił, iż istnieje możliwość stosowania od tych przepisów odstępstw w sytuacjach indywidualnie określonych (co wymaga rozstrzygnięcia właściwego ministra). W skardze A. M. zarzuciła naruszenie art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 271 ust. 1, 2 i 8 r.w.t. poprzez sporządzenie planu miejscowego niezgodnie z przepisami odrębnymi i poprowadzenie linii zabudowy dla działki [...] w odległości 9 metrów od granicy lasu, podczas gdy dopuszczalna odległość od granicy lasu wynosi 12 metrów. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności planu w części obejmującej ustalenie linii zabudowy dla działki [...], położonej w miejscowości [...]. Wystąpiła także o zasądzenie od organu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę reprezentujący gminę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Ponad argumentację odpowiedzi na wezwanie A. M. wystosowane przed złożeniem skargi organ wskazał, że zgodnie z § 1 ust. 4 pkt 1 planu ilekroć mowa w nim o zabudowie, należy przez to rozumieć także wiaty. Te ostatnie nie podlegają przepisom odległościowym z § 271 r.w.t. Przy piśmie z dnia 23 marca 2019 r. (na wezwanie Sądu) pełnomocnik skarżącej udokumentował jej prawo własności do działki [...] (k. 48-61 akt sądowych). W trakcie rozprawy sądowej, która odbyła się 18 kwietnia 2019 r. pełnomocnik A. M. na pytanie o intencje skarżącej co do zaskarżenia planu wyjaśnił, że chciałaby ona rozwiać wątpliwości dotyczące możliwego sposobu zagospodarowania działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Na wstępie Sąd wyjaśnia, że kontrolę legalności uchwały [...] rozpoczął od weryfikacji prawidłowości trybu procedury planistycznej. Zdaniem składu orzekającego procedura ta została przeprowadzona wzorowo. Nadesłane Sądowi akta planistyczne są kompletne i uporządkowane, a poszczególne czynności określone zwłaszcza w art. 17 u.p.z.p., a także odnośnych przepisach u.u.i.ś., udokumentowane. Mając na uwadze, że w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia Sąd przytoczył własne ustalenia będące wynikiem badania dokumentacji planistycznej (z powołaniem na poszczególne dokumenty), jako zbędne jawi się ponowne wskazywanie w tym miejscu na podjęte przez organ planistyczny czynności. Podkreślić jedynie należy, że czynności procedury opisane w niniejszym wyroku zdaniem Sądu odzwierciedlają formalnie wszystkie kroki, jakie powinien był podjąć Burmistrz (później Rada) w świetle art. 17 i nast. u.p.z.p. z uwzględnieniem dodatkowych obowiązków, które wynikają z u.u.i.ś. i dotyczą strategicznej oceny oddziaływania na środowisko i udziału w niej społeczeństwa. Odnosząc się do zarzutu skargi wyjaśnić należy, że dotyczy on art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. W uzasadnieniu przedstawia się w szczególności: 1) sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4 [u.p.z.p.]; 2) zgodność z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1 [u.p.z.p.], wraz datą uchwały rady gminy, o której mowa w art. 32 ust. 2 [u.p.z.p.]; 3) wpływ na finanse publiczne, w tym budżet gminy". Całościowa analiza treści skargi wskazuje, że art. 15 ust. 1 u.p.z.p. został w niej przywołany jako przepis o charakterze odsyłającym do przepisów odrębnych. Nie ulega wątpliwości, że zasadniczym zarzutem A. M. w stosunku do uchwały [...] jest zarzut naruszenia art. 271 ust. 1, 2 i 8 r.w.t. Według brzmienia na datę podjęcia kwestionowanej skargą uchwały [...] § 271 ust. 1 r.w.t. stanowił, że "odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej(E), określoną w § 216 ust. 1 w 5 kolumnie tabeli, nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, być mniejsza niż odległość w metrach" określona w tabeli, która została zamieszczona w cytowanym przepisie. W tym miejscu można dodać, że pomiędzy budynkami ZL (czyli budynków oraz ich części, stanowiących odrębne strefy pożarowe, zaliczonych do kategorii zagrożenia ludzi – por. art. 209 ust. 2 r.w.t., zob. też W. Korzeniowski, R. Korzeniowski, Znowelizowane Warunki techniczne dla budynków i ich usytuowania, przepisy z komentarzem i 200 rysunkami, Warszawa 2018, s. 395) odległość powinna wynosić 8 m. Zgodnie z § 271 ust. 2 r.w.t. "jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50%, a jeżeli dotyczy to obu ścian zewnętrznych lub przekrycia dachu obu budynków - o 100%". Z kolei § 271 ust. 8 r.w.t. stanowił, że "Najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień". Analiza cytowanych przepisów prowadzi do wniosku, że budynek ZL powinien znajdować się w odległości 12 m od granicy lasu. Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy wskazać należy, że jest bezspornym, iż linia zabudowy wyrysowana w części graficznej skarżącego planu w granicach działki A. M. [...] przebiega w odległości około 9 metrów od granicy lasu, który znajduje się na sąsiedniej działce [...] Wynika to z wydruków dostarczonych przez pełnomocnika skarżącej (k. 13-16 akt sądowych). Te ostatnie nie są co prawda dokumentami urzędowymi, jednak ich treść jest wiarygodna i nie została zakwestionowana przez organ. W tym miejscu dla precyzji wyjaśnić trzeba, że nie jest również sporne między stronami rozumienie pojęcia "granicy lasu", które budziło pewne kontrowersje w orzecznictwie (w sprawie ma zastosowanie nie obowiązujące już brzmienie § 271 ust. 8 r.w.t., w którym pojęcie to nie było doprecyzowane). Z całości materiału wynika, że przyjęto, iż granica lasu pokrywa się z granicą ewidencyjną działki [...] i [...], która w tym przypadku jest granicą konturu lasu. Tylko ubocznie można dodać, że według obecnego brzmienia § 271 ust. 8 r.w.t. odległość nim określoną mierzy się "od granicy (konturu) lasu, rozumianego jako grunt leśny (Ls) określony na mapie ewidencyjnej lub teren przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako leśny". W skardze A. M. wywodzi, że odległość linii zabudowy od granicy lasu określona w planie narusza § 271 ust. 1, 2 i 8 r.w.t. Odnosząc się do powyższego należy rozpocząć od wskazania, że na rysunku planu sporna linia zabudowy nie została opisana w legendzie. Trzeba jednak mieć na uwadze, że zastosowane oznaczenia graficzne odpowiadają standardom wyznaczonym w Polskiej Normie PN-B-01027 z lipca 2002 r. (wyciąg z normy włączono do akt w celach poglądowych - k. 65-69 akt sądowych), a linia przebiegająca przez działkę [...] jest z całą pewnością nieprzekraczalną linią zabudowy (zob. k. 69 akt sądowych). Jeśli natomiast chodzi o relację pomiędzy przepisami planu a r.w.t., to Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2014 r., II OSK 1486/14 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazano w nim, że oznaczenie linii zabudowy w planie nie oznacza dopuszczalności każdej zabudowy przy granicy z terenami leśnymi. § 271 ust. 1, 2 i 8 r.w.t. odnoszą się wyłącznie do kwestii dopuszczalności zabudowy budynkami o oznaczonej klasie odporności ogniowej. Poza tym, warunki z przywołanego paragrafu r.w.t. powinny być uwzględniane na etapie udzielania pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu r.w.t. nie stanowi przepisów odrębnych w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Poczynić należy tylko zastrzeżenie, że oczywiście należy postulować, aby planowanie przestrzenne było realizowane zgodnie z wymaganiami technicznymi budynków. Niespójność w zakresie uwarunkowań urbanistycznych i architektonicznych a przepisami technicznymi może bowiem w skrajnych przypadkach prowadzić do naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Dopowiedzieć trzeba także, że r.w.t., co wynika wprost z § 2 ust. 1 tego aktu prawnego. "stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych [...]". Również tak zakreślony zakres przedmiotowy rozporządzenia świadczy o tym, że zamiarem prawodawcy nie było skierowanie go do organów realizujących zadania w zakresie planowania przestrzennego. Nadto r.w.t. nie ma charakteru bezwarunkowego. Zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) "w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 [...]", a zgodę w tym zakresie wydaje właściwy minister. Podsumowując Sąd doszedł do przekonania, że uchwałą [...], poprzez wyznaczenie linii zabudowy przebiegającej przez działkę [...], nie naruszono § 271 ust. 1, 2 i 8 r.w.t. Wyrysowana na mapie linia wyraża uwarunkowania przestrzenne i urbanistyczne działki. Natomiast zachowanie wymogów z § 271 ust. 1, 2 i 8 r.w.t. jest wymagane na etapie projektowania i powinno być uwzględnione przez projektanta. Sąd zaznacza raz jeszcze, że linia zabudowy na działce [...] jest "nieprzekraczalną linią zabudowy", co oznacza, że nie może być ona poczytywana jako nakaz realizacji obiektu budowlanego w jej granicy (co jest cechą tzw. "obowiązującej linii zabudowy"), ale tylko do tej linii. Oznacza to, że zaprojektowanie budynku z uwzględnieniem § 271 ust. 1, 2 i 8 r.w.t. nie będzie prowadziło do naruszenia planu. Końcowo warto odnotować, że trafne jest spostrzeżenie Burmistrza (w odpowiedzi na skargę), że przez "budynki" w planie rozumie się także "wiaty" (§ 1 ust. 4 planu). Nawet więc gdyby przyjąć argumentację prawną skarżącej, to nie można nie dostrzegać, że zaprojektowana linia zabudowy odnosi się nie tylko do budynków z kategorii ZL, ale także do wiat. Tych ostatnich tymczasem w zakres normowania § 271 ust. 1, 2 i 8 r.w.t. nie dotyczy (wiata nie jest strefą pożarową budynku – por. § 226 ust. 1, 209 i 271 r.w.t.). Końcowo Sąd nadmienia, że dokonując kontroli przebiegu procedury planistycznej, a także zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, nie dopatrzył się innych, aniżeli wskazane w skardze, naruszeń prawa. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), oddalił skargę.