III OSK 1698/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 130/19 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Rektora Uniwersytetu Morskiego w Gdyni z dnia 17 grudnia 2018 r. nr 47/2018 w przedmiocie skreślenia z listy studentów 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dziekana Wydziału [...] Uniwersytetu Morskiego w Gdyni z 31 października 2018 r., 2. zasądza od Rektora Uniwersytetu Morskiego w Gdyni na rzecz J. P. kwotę 1.120 (tysiąc sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 25 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 130/19, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej "p.p.s.a." oddalił skargę J. P. na decyzję Rektora Uniwersytetu Morskiego w Gdyni z 17 grudnia 2018 r. nr 47/2018 w przedmiocie skreślenia z listy studentów. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z 31 października 2018 r., nr [...], Dziekan Wydziału [...] Uniwersytetu Morskiego w Gdyni skreślił J. P. z listy studentów Uniwersytetu Morskiego w Gdyni. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej od tej decyzji, Rektor Uniwersytetu Morskiego w Gdyni wskazaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jako podstawę prawną wskazał art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) zwanej dalej "k.p.a.", art. 108 ust. 2 pkt 3 ustawy z 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r., poz. 1668 ze zm.) zwanej dalej "p.s.w.i.n." oraz art. 19 ust. 2 lit. a Regulaminu Studiów Uniwersytetu Morskiego w Gdyni. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, że skarżąca podlegała skreśleniu z listy studentów na Wydziale [...], kierunek [...], z uwagi na niezaliczenie semestru czwartego studiów drugiego stopnia. Skarżąca nie uzyskała zaliczeń z przedmiotów "[...]" i "[...]". Zaliczenia skarżąca nie uzyskała ani w czasie sesji podstawowej, ani w czasie sesji poprawkowej. Jak wskazał organ, do egzaminu z przedmiotu "[...]" skarżąca podchodziła pięciokrotnie. Ostatni egzamin – zakończony oceną niedostateczną – odbył się 12 października 2018 r., a więc wbrew ocenie skarżącej decyzja o skreśleniu nie została wydana w trakcie zaliczenia przedmiotu. J. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na ww. decyzję, domagając się jej uchylenia. Wskazała m.in., że egzamin komisyjny przeprowadzony 12 października 2018 r. był nieważny. Został on bowiem przeprowadzony z naruszeniem pkt IX, art. 17 ust. 4 Regulaminu Studiów to jest przez 2 - osobową komisję. W uzupełnieniu skargi skarżąca sprecyzowała, że wnosiła o egzamin komisyjny, natomiast przeprowadzono egzamin niespełniający tych kryteriów. Skarżącą wprowadzono w błąd co do charakteru egzaminu przeprowadzonego 12 października 2018 r., ponieważ organ zmienił stanowisko po wskazaniu skarżącej na uchybienia co do składu komisji egzaminacyjnej. Pełnomocnik skarżącej podkreśliła, że w zaskarżonej decyzji bak jest jakiegokolwiek ustosunkowania się do kwestii poruszonych przez skarżącą w odwołaniu, zaś zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i art. 11 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu Morskiego w Gdyni wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Podniósł, że egzamin z 12 października 2018 r. nie miał charakteru egzaminu komisyjnego. Przeprowadzenie tego typu egzaminu jest możliwe po jego wyznaczeniu przez dziekana, co nie miało miejsca w sprawie. W sprawie skarżącej odbyło się 5 terminów egzaminów, zaś skarżąca uczestniczyła w 4 z nich, uzyskując ocenę niedostateczną. Biorąc pod uwagę wyjątkowo dużą liczbę podejść do egzaminów oraz brak postępów w osiąganych wynikach z tych egzaminów, prodziekan uznał, że nie ma uzasadnienia dla przeprowadzenia egzaminu komisyjnego. W piśmie z 20 marca 2019 r. skarżąca uzupełniła stanowisko w sprawie i wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, na potwierdzenie braku udziału przez skarżącą w egzaminie z 15 czerwca 2018 r., poinformowania skarżącej o terminie egzaminu na mniej niż 24 godziny przed jego datą, składania przez skarżącą próby zmiany terminu egzaminu oraz podjęcia przez skarżącą próby złożenia pracy magisterskiej. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 108 ust. 2 pkt 3 p.s.w.in. Zgodnie z tym przepisem student może być skreślony z listy studentów w przypadku nieuzyskania zaliczenia semestru lub roku w określonym terminie. Podstawą podjęcia decyzji o skreśleniu skarżącej z listy studentów było nieuzyskanie przez nią zaliczenia semestru w określonym terminie. Powyższe wynikało z braku zaliczeń przedmiotów "[...]" oraz "[...]". Zdaniem Sądu wbrew zarzutom skargi organ wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy i wykazał, że w sprawie nie zaistniały okoliczności usprawiedliwiające niedopełnienie przez skarżącą jej obowiązków. Skarżąca nie uzyskała zaliczenia z przedmiotu "[...]" zarówno w ramach sesji podstawowej, jak i w ramach sesji poprawkowej oraz nie złożyła w terminie pracy dyplomowej. Sąd pierwszej instancji wskazał także, że egzamin z 12 października 2018 r. nie miał charakteru egzaminu komisyjnego. Jakkolwiek w decyzji organu pierwszej instancji jedynie ogólnikowo odniesiono się do braku zaliczenia ww. przedmiotu, zaś twierdzenia wskazane w decyzji organu drugiej instancji nie są w pełni skorelowane z argumentacją zaprezentowaną w odpowiedzi na skargę, to uchybienia te nie mogły być uznane za mające istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd dodał, że regulacja art. 107 § 3 k.p.a. odnosząca się do elementów decyzji administracyjnej ma w indywidualnych sprawach studenckich zastosowanie w postaci zmodyfikowanej, podyktowane jest istotą i charakterem zadań wykonywanych przez szkoły wyższe, jak i posiadaną przez nie autonomią. W odniesieniu do wniosków dowodowych skarżącej WSA w Gdańsku podkreślił, że wobec twierdzeń skarżącej i dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych zapoznanie się z dokumentami w postaci protokołów / list obecności studentów na egzaminach w dniu 9 i 15 czerwca 2018 r., protokołu zaliczenia ćwiczeń przez pozostałych studentów z przedmiotu "[...]" ze wskazaniem daty zaliczenia oraz protokołu zaliczenia egzaminu z "[...]" przez pozostałych studentów nie jest konieczne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Skargę kasacyjną złożyła J. P., zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 108 ust. 2 pkt 3 p.s.w.i.n. przez nieuzasadnione przyjęcie, że istnieją przesłanki do skreślenia skarżącej z listy studentów, wobec stwierdzenia, iż nie uzyskała zaliczenia semestru/roku w określonym terminie, podczas gdy w rzeczywistości uniemożliwiano jej wykonywanie obowiązków i uprawnień studenta, była nieregulaminowo traktowana, bezpodstawnie odmówiono jej przeprowadzenia egzaminu komisyjnego, wprowadzono ją w błąd odnośnie do charakteru egzaminu przeprowadzonego 12 października 2018 r., 2. art. 7a § 1 k.p.a. przez niezastosowanie zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść skarżącej w odniesieniu do problematyki zaskarżalności do sądu administracyjnego decyzji organów uczelni w przedmiocie zgody na egzamin komisyjny. Ponadto J. P. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 3. art. 106 § 3 p.p.s.a. przez niezobowiązanie organu do uzupełnienia akt sprawy przez złożenie brakujących dokumentów, tj.: protokołu/listy obecności studentów na egzaminie 9 czerwca 2018 r., protokołu/listy obecności studentów na egzaminie 15 czerwca 2018 r., protokołu zaliczenia ćwiczeń przez pozostałych studentów z przedmiotu "[...]" ze wskazaniem daty zaliczenia, protokołu zaliczenia egzaminów przez pozostałych studentów z przedmiotu "[...]", które to pozwoliłyby na dokonanie właściwej oceny naruszeń proceduralnych organu skutkujących skreśleniem skarżącej z listy studentów, 4. art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) zwanej dalej "p.u.s.a." w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 81a § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, w konsekwencji nieuchylenie decyzji organu I i II instancji, pomimo iż decyzja była wadliwa wskutek niepełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz niedokonania prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co skutkowało: - mylnym stwierdzeniem, iż skarżąca pięciokrotnie podchodziła do egzaminu z przedmiotu "[...]", pięciokrotnie go nie zdając, - naruszeniem art. 17 ust. 1-8 Regulaminu Studiów Uniwersytetu Morskiego w Gdyni, tym samym art. 75 ust. 1 p.s.w.i.n. przez uniemożliwienie skarżącej przystąpienia do egzaminu komisyjnego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty J. P. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku, a jeżeli NSA uzna, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona – o rozpoznanie skargi. Ponadto wniosła o rozpoznanie postanowienia wydanego na rozprawie 25 kwietnia 2019 r. w części oddalającej wnioski dowodowe wskazane w petitum pisma z 20 marca 2019 r. o raz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że Sąd pierwszej instancji nie badał zasadności braku wyrażenia zgody na przeprowadzenie egzaminu komisyjnego. Powyższe znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku, jako że Sąd pominął całkowicie ocenę braku zgody na przeprowadzenie tego egzaminu. Ponadto Sąd pominął, że skarżącej w rzeczywistości uniemożliwiono wykonywanie obowiązków i uprawnień studenta. W ocenie pełnomocnik skarżącej fakt, że w sprawie przeprowadzenia egzaminu komisyjnego nie wydaje się decyzji administracyjnej, nie zwalnia organu z zachowania reguł postępowania wskazanych w k.p.a. W konsekwencji nad wadliwym postępowaniem w przedmiocie zgody na przeprowadzenie ww. egzaminu powinien pochylić się również sąd administracyjny. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rektor Uniwersytetu Morskiego w Gdyni wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, iż uniemożliwiono jej wykonywanie obowiązków i uprawnień studenta. Podkreślił, że skarżąca podchodziła do egzaminu z przedmiotu "[...]" czterokrotnie i nie uzyskała zaliczenia tego przedmiotu. Z kolei egzamin z 12 października 2018 r. nie miał charakteru egzaminu komisyjnego. Zarządzeniem z dnia 10 października 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Podstawą materialnoprawną skreślenia skarżącej z listy studentów był art. 108 ust. 2 pkt 3 ustawy z 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce z oraz art. 19 ust. 2 lit. a) Regulaminu Studiów Uniwersytetu Morskiego w Gdyni. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że student może być skreślony z listy studentów w przypadku nieuzyskania zaliczenia semestru lub roku w określonym terminie. Natomiast art. 19 ust. 2 lit. a) Regulaminu stanowi, że dziekan może podjąć decyzję o skreśleniu studenta z listy studentów w przypadku braku postępów w nauce. W niezwykle lakonicznym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Rektor wskazał, że "ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że: 1. podstawą skreślania było niezaliczenie semestru 4, na co złożyło się nieuzyskanie zaliczeń z przedmiotów "[...]" i "[...]"; 2. studentka nie uzyskała zaliczenia ani w czasie sesji podstawowej ani w czasie sesji poprawkowej; 3. do egzaminu z przedmiotu "[...]" pochodziła według opinii egzaminatora pięciokrotnie, to jest 9 czerwca 2018 r. (nie przystąpiła do egzaminu), 15 czerwca 2018 r. (ocena niedostateczna), 13 września 2018 r. (ocena niedostateczna), 19 września 2018 r. (ocena niedostateczna), 12 października 2018 r. (egzamin z 2 egzaminatorami - ocena niedostateczna); 4. ostatni egzamin odbył się 12 października 2018 r., natomiast decyzja o skreśleniu z listy studentów została wydana w dniu 31 października 2018 r.; akt ten nie został więc wydany jak wskazuje J. P. "w trakcie zaliczenia przedmiotu". W świetle ustalonego stanu faktycznego, na podstawie art. 19 ust. 2 lit. a Regulaminu Studiów Uniwersytetu Morskiego w Gdyni, Rektor podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji o skreśleniu J. P. z listy studentów z powodu braku postępów w nauce". Mając to na uwadze konieczne jest wskazanie, że stosownie do treści art. 108 ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce skreślenie z listy studentów następuje w drodze decyzji administracyjnej. Nie kwestionując konstytucyjnej zasady autonomii szkół wyższych należy wskazać, że w poprzednio obowiązującej ustawie z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym istniała zasada odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. w indywidualnych sprawach studenckich (art. 207 ust. 1). Wokół interpretacji pojęcia odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. ukształtowało się szereg poglądów orzeczniczych i doktrynalnych, wskazujących na dopuszczalne odstępstwa od zasad postępowania administracyjnego w sprawach studenckich. Przejawami tego orzecznictwa są powołane w skardze wyroki sądów administracyjnych. Jednak obecny stan prawny nie przewiduje odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a., a zatem w sprawach załatwianych w drodze decyzji administracyjnych przepisy k.p.a. powinny by stosowane wprost, do całego postępowania przed organami uczelni, choć oczywiście przy uwzględnieniu specyfiki działania uczelni wyższej, której główną misją jest działalność edukacyjna (patrz wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r. III OSK 4974/21, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem decyzja o skreśleniu z listy studentów jest indywidualnym aktem administracyjnym, do którego stosuje się przepisy k.p.a. Stosowanie k.p.a. w sprawach skreślenia z listy studentów polega na zachowaniu przez organ procedury administracyjnej niezbędnej do załatwienia sprawy i zagwarantowania ustawowych uprawnień strony. Zatem w niniejszej sprawie przepisy art. 7, 8 § 1, 9, 10 § 1, 11, 75 § 1, 77 § 1, 80, 81, 81a § 1 k.p.a. powinny być stosowane wprost. Natomiast stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie takiej decyzji może być uznane za wystarczające, jeśli umożliwia kontrolę instancyjną i kontrolę sądowoadministracyjną. W tym miejscu trzeba zaznaczyć, że pisma procesowe, jakimi są skarga i odpowiedź na skargę nie mogą zastąpić czy też uzupełnić uzasadnienia decyzji. Jedynie uzasadnienie decyzji ostatecznej stanowi wyłączną podstawę oceny jej zgodności z prawem. Przytoczenie okoliczności uzasadniających, zdaniem organu, wydanie rozstrzygnięcia o skreśleniu skarżącej z listy studentów dopiero w odpowiedzi na skargę, pozbawiło stronę możliwości odniesienia się do nich w toku postępowania administracyjnego. Tymczasem Sąd I instancji swoje orzeczenie oparł w większości na stanie faktycznym i argumentacji organu przedstawionych w jego pismach procesowych, niejako zapominając, że jedynie uzasadnienie decyzji ostatecznej stanowi wyłączną podstawę oceny jej zgodności z prawem. Organy uczelni wydając zaskarżone decyzje zupełnie pominęły w rozważaniach, zarzuty uniemożliwienia skarżącej wykonywania obowiązków i uprawnień studenta, nieregulaminowego traktowania oraz powodów dla których ostatecznie odmówiono jej przeprowadzenie egzaminu komisyjnego z przedmiotu [...], który był ostatnim do zdania przed oddaniem i obroną pracy dyplomowej. Zastosowanie przez organy uczelni art. 108 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce jako podstawy prawnej do skreślenia z listy studentów nijako automatycznie, wskutek stwierdzenia, że studentka nie uzyskała zaliczenia semestru w określonym terminie, stanowi naruszenie normy wynikającej z tego przepisu prawa materialnego. Wykładnia art. 108 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce sprowadzająca się do literalnego brzmienia przepisu bez uwzględnienia pozostałych okoliczności mających miejsce w konkretnej sprawie, prowadzi do próby orzekania przez organy w sposób dowolny, a nie w sposób uznaniowy. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 i 81 i 81a § 1 k.p.a.. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji organy nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności zaniechały zebrania materiału dowodowego w sposób całościowy i rzetelny, co skutkowało nierozpatrzeniem w sposób wyczerpujący okoliczności sprawy i brakiem rzetelnej oceny okoliczności mających miejsce w sprawie oraz brakiem rozstrzygnięcia na korzyść studentki niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego. Nie budzi wątpliwości, że decyzja o której mowa w art. 108 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce o skreśleniu studenta z listy studentów w przypadku nieuzyskania zaliczenia semestru lub roku w określonym terminie, jest decyzją uznaniową. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że organ uczelni orzekając w konkretnej sprawie może, a nie musi skreślić studenta z listy studentów. Wybór taki nie może być jednakże dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych danej sprawy, odzwierciedlonego następnie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, wyrok WSA w Olsztynie z 27 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 376/14, pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Taki charakter decyzji umożliwia organom uczelni uwzględnienie różnych nadzwyczajnych okoliczności uniemożliwiających studentowi wywiązanie się z jego podstawowych obowiązków z przyczyn od niego niezależnych. W postępowaniu dotyczącym skreślenia z listy studentów organy uczelni powinny ustalić i rozważyć wszystkie inne okoliczności podnoszone przez studenta mogące mieć wpływ na treść decyzji, w tym także ocenić obiektywną możliwość uzyskania zaliczenia egzaminu. Jak wynika z utrwalonego już orzecznictwa sądowoadministracyjnego, działając w ramach uznania administracyjnego, organ nie przestaje być związany podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, do jakich zalicza się zasada prawdy materialnej (obiektywnej) - obligująca organ do podjęcia wszelkich kroków celem dokładnego ustalenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, w zgodzie z rzeczywistym stanem rzeczy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Wiąże się z tym następnie wymóg właściwego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.), które powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno zatem wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały ustalone, rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Niedopuszczalne jest tym samym uchylanie się przez organ od oceny i wyczerpującego odniesienia się do wszystkich istotnych zarzutów podnoszonych przez stronę. W przypadku rozstrzygnięcia negatywnego dla strony, organ powinien wykazać, że nie mógł orzec inaczej, z uwagi na konkretne okoliczności prawne lub faktyczne występujące w danej sprawie. Organy związane są także zasadą dwuinstancyjności postępowania, zawartą w art. 15 k.p.a., która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dwukrotnego rozpatrzenia sprawy nie można rozumieć w sposób formalny. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce w art. 108 ust. 2 pkt 3 przewiduje tylko "możliwość" skreślenia studenta w przypadku nieuzyskania zaliczenia semestru lub roku w określonym terminie. Dlatego, to nie tylko fakt niezaliczenia przedmiotu musi być niewątpliwy, ale organ powinien także ustalić i rozważyć wszystkie inne okoliczności podnoszone przez studenta mogące mieć wpływ na treść decyzji, w tym także ocenić obiektywną możliwość uzyskania pozytywnej oceny z egzaminu. Bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i przeprowadzenia ich analizy oraz oceny, decyzja uznaniowa nie może zostać uznana za zgodną z prawem. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ nie ustalił rzetelnie ile razy skarżąca zdawała egzamin z [...], skarżąca twierdzi, że nie pięć a cztery razy: 10 czerwca 2018 r., 13 września 2018 r., 18 września 2018 r. i 12 października 2018 r. Podnosi, że wbrew twierdzeniom organu miała zaliczenie z części laboratoryjnej i została dopuszczona do egzaminu 10 czerwca 2018 r. Natomiast nie brała udziału w egzaminie z 15 czerwca 2018 r., ponieważ nie odbył się i został przeniesiony, do wyboru studentów na 23 czerwca 2018 r. i 10 września 2018 r. Skarżąca ponadto zarzuca, że o egzaminie 18 września 2018 r. została zawiadomiona na dzień przed terminem. Powyższe okoliczności zdaje się potwierdzają dowody zawnioskowane przez skarżącą i dopuszczone przez Sąd I instancji. Organy w swoich decyzjach nie wyjaśniły również innej bardzo istotnej kwestii, wniosków skarżącej o przeprowadzenie egzaminu komisyjnego. W szczególności, dlaczego taki egzamin nie został przeprowadzony pomimo poinformowania studentki, że 12 października 2018 r. egzamin komisyjny miał się odbyć, co wynika ze złożonego do akt sądowych e-maila wysłanego przez członka komisji profesor A. O. do skarżącej 10 października 2018 r. W decyzjach nie wyjaśniono z jakich powodów egzamin przeprowadziło dwóch egzaminatorów i kto ostatecznie ustalał ocenę dla zdającej ten egzamin (skarżąca, której uniemożliwiono dostęp do dokumentacji egzaminacyjnej podejrzewa, że ocenę wystawił nieobecny na egzaminie doktor W. K.). Organy nie wyjaśniły również zasadniczej dla sprawy kwestii – przyczyn ostatecznego niedopuszczenia studentki do egzaminu komisyjnego. Organy nie tylko nie wyjaśniły powyższych okoliczności ale nie dołączyły do akt administracyjnych dokumentacji z przeprowadzonych egzaminów z udziałem skarżącej. Jak słusznie podnosi się w skardze kasacyjnej, po zestawieniu danych z zaskarżonych decyzji i nieco odmiennych danych z odpowiedzi na skargę z okolicznościami wskazanymi przez skarżącą, wydaje się potwierdzonymi zawnioskowanymi przez nią dowodami, wyłania się obraz chaosu i dezinformacji mających miejsce podczas przeprowadzania egzaminów z [...], w których uczestniczyła skarżąca. Tymczasem ustalony przepisami tryb ustalania terminów i sposobu przeprowadzenia egzaminów stanowi jedną z najważniejszych gwarancji realizowania konstytucyjnego prawa podmiotowego - powszechnego i równego dostępu do wykształcenia (art. 70 § 4 Konstytucji RP). Nie trzeba tu przekonywać, że wiedza studenta kto będzie egzaminatorem, o terminach egzaminów, sposobie ich przeprowadzenia i wymaganiach w zakresie wiedzy z danego przedmiotu, jest niezbędna do prawidłowego przygotowania się do egzaminów i ich zdania, co jest warunkiem koniecznym do ukończenia studiów. Z dostarczonego przez skarżąca materiału dowodowego zdaje się wynikać, że studentka została pozbawiona swoich praw na skutek nieregulaminowego jej traktowania. W tych okolicznościach niezbędne zdaje się było dopuszczenie skarżącej do egzaminu komisyjnego z przedmiotu [...], tym bardziej, że skarżąca jest osobą niepełnosprawną a egzamin z [...] był ostatnim do zaliczenia w 4 semestrze ostatniego roku studiów drugiego stopnia. Powyższe wywody potwierdzają również, że organy nie zastosowały się do zasad wynikających z art. 8 § 1, art. 9 i art. 11 k.p.a. Dodatkowo należy zauważyć, że z akt administracyjnych wynika, że organy uczelni nie zapewniły skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania a przed wydaniem decyzji nie umożliwiły jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czym naruszyły art. 10 § 1 p.p.s.a., skutkiem tego było zgłoszenie przez skarżącą istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów, dopiero na etapie postępowania sądowego. Wskazanych wyżej okoliczności nie rozważył Sąd I instancji. Dodatkowo oddalił wnioski dowodowe wskazane w piśmie z 20 marca 2019 r. z: protokołu obecności studentów na egzaminie w dniu 9 czerwca 2018 r., protokołu obecności studentów na egzaminie w dniu 15 czerwca 2018 r., protokołu zaliczenia ćwiczeń przez pozostałych studentów z przedmiotu "[...]" ze wskazaniem daty zaliczenia oraz protokołu zaliczenia egzaminów przez pozostałych studentów z przedmiotu "[...]". Tymczasem stosownie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego są to dowody, które mogą wyjaśnić sprzeczności pomiędzy twierdzeniami organów i skarżącej co do liczby egzaminów do których przystąpiła skarżąca i kwestii uzyskania przez skarżącą zaliczenia części laboratoryjnej przedmiotu oraz tego czy 15 czerwca 2018 r. w ogóle odbył się egzamin z [...]. Zatem trafnie zarzuciła skarżąca, że Sąd I instancji z naruszeniem art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił te wnioski dowodowe. Wykazane wyżej a niedostrzeżone przez Sąd I instancji uchybienia Rektora i Dziekana Wydziału przepisom postępowania administracyjnego, w szczególności w wyjaśnieniu rzeczywistych okoliczności sprawy spowodowały, że nie można uznać aby w organy te prawidłowo wykazały przesłanki z art. 108 ust. 2 pkt 3 ustawy z 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce z oraz art. 19 ust. 2 lit. a) Regulaminu Studiów Uniwersytetu Morskiego w Gdyni, wymagane do skreślenia skarżącej z listy studentów Uniwersytetu Morskiego w Gdyni. Końcowo stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącej, że Sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. Sąd kasacyjny stoi na stanowisku, że na rozstrzygnięcie organów uczelni w przedmiocie zgody na egzamin komisyjny nie przysługuje studentowi skarga do sądu administracyjnego. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 24 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 2125/20 (pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), uczelnia wyższa jest podmiotem administracji działającym w formie zakładu administracyjnego. Organy zakładów administracyjnych kierują do swoich użytkowników akty administracyjne dzielące się na zewnętrzne i wewnętrzne. Akty zakładowe zewnętrzne decydują o nawiązaniu, rozwiązaniu lub przekształceniu zasadniczych elementów stosunku zakładowego. Ich podjęcie skutkuje stworzeniem nowej sytuacji prawnej adresata także w zewnętrznej sferze działania administracji. Natomiast akty zakładowe wewnętrzne są jednostronnymi działaniami prawnymi organów zakładu skierowanymi na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych w ramach stosunku zakładowego. Jako takie nie prowadzą jednak bezpośrednio do przekształcenia, nawiązania lub rozwiązania tego stosunku. Dodatkowo należy odnotować, że akty zakładowe wewnętrzne wydawane są na podstawie wewnętrznych źródeł prawa niemających charakteru powszechnie obowiązujących źródeł prawa, w związku z czym nie mogą ostatecznie przesądzać o sytuacji prawnej studenta. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, kontroli sądowej podlegają wyłącznie działania mające charakter zewnętrzny niezależnie od ich formy zewnętrznej. Jednak akty wewnętrzne szkoły wyższej prowadzą lub mogą prowadzić do wydania decyzji "zewnętrznej", w związku z czym podlegają kontroli w związku z wydaniem tej decyzji administracyjnej "zewnętrznej". W tym przypadku sąd administracyjny, analizując legalność decyzji (np. o skreśleniu z listy studentów), ma obowiązek nie tylko wyczerpująco zbadać przesłanki bezpośrednio do niej prowadzące, lecz także prawidłowość wszystkich tych rozstrzygnięć, które na jej wydanie oddziałują (np. o odmowie przeprowadzenia egzaminu komisyjnego). Dlatego orzeczenie organów uczelni o odmówieniu skarżącej przeprowadzenia egzaminu komisyjnego podlegać winno kontroli sądów administracyjnych pośrednio, w sprawie z jej skargi na decyzję o skreśleniu z listy studentów. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 188 p.p.s.a. ją uwzględnił i uchylił zaskarżony wyrok oraz uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę. Z podanych już wyżej względów skargę należało uznać za zasadną, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Rektora Uniwersytetu Morskiego w Gdyni i utrzymaną nią w mocy decyzję Dziekana Wydziału [...] Uniwersytetu Morskiego w Gdyni z 31 października 2018 r. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. organy uczelni ponownie rozpoznając sprawę zastosują się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzupełnią materiał dowodowy we wskazanym wyżej zakresie i dokonają ponownej oceny całego zebranego materiału dowodowego z uwzględnieniem okoliczności świadczących na korzyść skarżącej, w szczególności mogących świadczyć o tym, że nie dochowano wymogów regulaminowych co do procedury przeprowadzenia egzaminów z przedmiotu "[...]". Organy biorąc pod uwagę ustalone okoliczności, w tym sytuację zdrowotną skarżącej i to, że egzamin z [...] jest ostatnim egzaminem skarżącej na drugim roku studiów II stopnia, ocenią je pod kątem spełnienia przesłanek do przeprowadzenia egzaminu komisyjnego na podstawie art. 17 Regulaminu Studiów Uniwersytetu Morskiego. O kosztach postępowania sądowego od Rektora Uniwersytetu Morskiego w Gdyni na rzecz J. P. orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a.