I OSK 2125/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 976/19 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi J.P. na postanowienie Rektora Uniwersytetu K. w W. z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przedłużenia studiów doktoranckich postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z 14 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J.P. na postanowienie Rektora Uniwersytetu K. w W. z [...] maja 2019 r. o odmowie przedłużenia studiów doktoranckich z powodu jej niedopuszczalności. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że szkoły wyższe korzystają z autonomii, która powoduje, że rozstrzygnięcia organów uczelni nie w pełni odpowiadają pojęciu decyzji administracyjnej wydawanej przez organy administracji publicznej. Stwierdził, że możliwość uregulowania organizacji i toku studiów oznacza, że ustawodawca nie poddał wszystkich decyzji podejmowanych w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów kontroli sądów administracyjnych, przy czym każdy użytkownik zakładu administracyjnego dobrowolnie poddaje się władztwu zakładowemu. Sąd argumentował, że rozpoznawana sprawa dotyczy stosunków na linii doktorant – władze uniwersyteckie w zakresie dotyczącym przebiegu toku studiów. Podkreślił, że rozstrzygnięcia organów uczelni, które znajdują podstawę prawną w wewnętrznych źródłach prawa, niestanowiących przepisów prawa powszechnie obowiązującego, nie mają charakteru zewnętrznego, a zatem nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła skargę kasacyjną, w której domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd i instancji. Rozstrzygnięciu Sąd zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ppsa w zw. z art. 63 § 3 kpa w zw. z art. 127 § 1 i 128 kpa oraz art. 15 kpa polegającego na rozpoznaniu odwołania doktorantki przez organ odwoławczy mimo faktu, że nie złożyła ona podpisu pod odwołaniem, co powoduje, że organ odwoławczy podjął działanie z urzędu, a nie na wniosek strony, a tym samym zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 kpa, co powodowało, że WSA nie mógł stwierdzić czy dana sprawa należy do kategorii sprawy administracyjnej w sytuacji, gdy decyzja została wydana z urzędu, a nie na skutek odwołania strony, a w konsekwencji sąd I instancji powinien stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, 2. art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ppsa w zw. z art. 3 § 1 i 2 ppsa poprzez przedwczesne orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie należy do właściwości sądu administracyjnego, w sytuacji gdy została wydana przez organ z urzędu (brak podpisu pod odwołaniem), a nie na skutek działania strony (strona nie została wezwana do uzupełnienia braku formalnego w postaci podpisu pod odwołaniem). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznawana w powyższym zakresie skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przede wszystkim podnieść należy, że właściwość sądów administracyjnych wyznacza przepis art. 184 Konstytucji RP, który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Już z tego przepisu wynika, że to ustawa określa zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne. Właściwość sądu administracyjnego obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej (art. 3 § 2 P.p.s.a.). Przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie jest decyzja Rektora Uniwersytetu K. w W. z dnia [...] maja 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Studiów Doktoranckich na Wydziale Teologicznym tegoż Uniwersytetu z dnia [...] lipca 2018 r. w przedmiocie odmowy przedłużenia okresu odbywania studiów doktoranckich do dnia 30 września 2018 r. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W tym miejscu należy wyjaśnić, że uczelnia wyższa jest podmiotem administracji działającym w formie zakładu administracyjnego. Organy zakładów administracyjnych kierują do swoich użytkowników akty administracyjne dzielące się na zewnętrzne i wewnętrzne. Akty zakładowe zewnętrzne decydują o nawiązaniu, rozwiązaniu lub przekształceniu zasadniczych elementów stosunku zakładowego. Ich podjęcie skutkuje stworzeniem nowej sytuacji prawnej ich adresata także w zewnętrznej sferze działania administracji. Natomiast akty zakładowe wewnętrzne są jednostronnymi działaniami prawnymi organów zakładu skierowanymi na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych w ramach stosunku zakładowego. Jako takie nie prowadzą jednak bezpośrednio do przekształcenia, nawiązania lub rozwiązania tego stosunku. Dodatkowo należy odnotować, że akty zakładowe wewnętrzne wydawane są na podstawie wewnętrznych źródeł prawa niemających charakteru powszechnie obowiązujących źródeł prawa, w związku z czym nie mogą ostatecznie przesądzać o sytuacji prawnej studenta lub doktoranta. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych kontroli sądowej podlegają wyłącznie działania mające charakter zewnętrzny niezależnie od ich formy zewnętrznej. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy uznać, że decyzja o odmowie przedłużenia studiów doktoranckich jest związana z tokiem studiów i sama w sobie nie pozbawia skarżącej statusu doktoranta. Odnotować także należy, że zaskarżony akt został skierowany na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych w ramach istniejącego stosunku zakładowego, przy czym – w odróżnieniu od decyzji o skreśleniu z listy doktorantów – zawarte w nim rozstrzygnięcie nie wypłynęło na istnienie tego stosunku. Podkreślenia wymaga, że przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do decyzji dotyczącej przedłużenia okresu studiów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 81/13). Skoro zatem zaskarżony akt zakładowy jako zaliczany do aktów wewnętrznych nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, to w sprawie nie ma zastosowania art. 127 § 1 kpa stanowiący, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie (...). Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, że nie było podstaw do rozpoznania przez Rektora Uniwersytetu K. w W. odwołania od decyzji Kierownika Studiów Doktoranckich na Wydziale Teologicznym tegoż Uniwersytetu z dnia [...] lipca 2018 r., albowiem Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje prawa strony do wniesienia odwołania od decyzji w tym przedmiocie. Konsekwencją tego jest to, że decyzja (nazwana postanowieniem) organu odwoławczego w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Kierownika Studiów Doktoranckich, była rozstrzygnięciem wydanym w postępowaniu administracyjnym, od którego nie służyło odwołanie. Tym samym nie jest dopuszczalne zaskarżenie decyzji w tym przedmiocie, w drodze skargi do sądu administracyjnego, albowiem skarga na taką decyzję jest niedopuszczalna, co wynika z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, w drodze odrębnej skargi, jest wyłączona w sprawach, które w toku postępowania administracyjnego są załatwiane decyzją, od której nie służy odwołanie. Oznacza to, że jeżeli określona kwestia w postępowaniu administracyjnym jest załatwiona w drodze decyzji, od której nie służy odwołanie, to rozstrzygnięcie dotyczące tej kwestii nie jest poddane kontroli sądów administracyjnych, także wtedy, gdy strona wniesie niedopuszczalne odwołanie i organ wyższego stopnia wyda w tym przedmiocie decyzję. Nie można zakładać, że ustawodawca z jednej strony wyłączył dopuszczalność odwołania od takiej decyzji, a tym samym wyłączył dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego, ale z drugiej strony dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu wyższego stopnia, wydane na skutek niedopuszczalnego odwołania od decyzji o odmowie przedłużenia okresu odbywania studiów doktoranckich. Wniesienie bowiem niedopuszczalnego odwołania i wydanie na skutek tego odwołania decyzji przez organ wyższego stopnia, z możliwością wniesienia skargi na tę decyzję do sądu administracyjnego, oznaczałoby konieczność rozpoznawania takiej skargi na rozprawie i wydania wyroku oraz w razie wniesienia skargi kasacyjnej rozpoznania jej przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym przedmiotem rozpoznania byłaby zasadność odmowy przedłużenia okresu odbywania studiów doktoranckich. Zaskarżona decyzja Rektora Uniwersytetu K. w W. nie należy do decyzji, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zatem rozpoznanie przez sąd administracyjny skargi na to postanowienie było niedopuszczalne, gdyż skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów skargi kasacyjnej podnieść należy, że z akt sprawy nie wynika brak podpisu skarżącej na wniesionym przez nią odwołaniu, a twierdzenie to zostało podniesione dopiero we wniesionym środku zaskarżenia od orzeczenia sądu I instancji. Okoliczność ta nie ma jednak większego znaczenia w sprawie, jako że bez względu na to czy ewentualny brak formalny został uzupełniony czy też nie, odwołanie było środkiem procesowym niedopuszczalnym. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., mimo częściowo błędnego uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, orzekł jak w postanowieniu. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 tej ustawy. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).