II SA/Wa 976/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Janusz Walawski, , Protokolant specjalista Ewa Kielak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Rektora Uniwersytetu [...] w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przedłużenia studiów doktoranckich postanawia: odrzucić skargę Prorektor ds. Studenckich i Kształcenia Uniwersytetu [...] w [...] (dalej "U[...]") postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], wydanym na podstawie § 5 ust. 5 oraz § 8 ust. 2 pkt 7 w zw. z § 12 ust. 3 Regulaminu studiów doktoranckich na U[...] stanowiący załącznik do Uchwały nr [...] Senatu U[...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. (dalej "Regulamin studiów"), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Studiów Doktoranckich (dalej "Kierownik Studiów") na Wydziale [...] Uniwersytetu [...] w [...] (dalej "W[...] U[...]") z dnia [...] lipca 2018 r., znak W[...] w przedmiocie odmowy przedłużenia okresu odbywania studiów doktoranckich do dnia 30 września 2018 r. Z akt sprawy wynikało, że wnioskiem z dnia 5 kwietnia 2018 r. J. P. (dalej "skarżąca", "doktorantka") zwróciła się do Kierownika Studiów Doktoranckich na Wydziale [...] (dalej "W[...]") U[...] o wyrażenie zgody na przedłużenie studiów doktoranckich do dnia 30 września 2018 r. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że w związku z koniecznością prowadzenia długotrwałych badań naukowych (co zostało potwierdzone przez promotora) oraz z uwagi na swój stan zdrowia, wydłużenie terminu do dnia 30 września 2018 r. jest zasadne. W odpowiedzi na powyższy wniosek, Kierownik Studiów Doktoranckich na W[...] U[...] (dalej "Kierownik Studiów"), pismem z dnia [...] lipca 2018 r. postanowił odmówić skarżącej przedłużenia okresu odbywania studiów. W uzasadnieniu wskazał, że w myśl § 5 ust. 5 Regulaminu Studiów Kierownik studiów doktoranckich, po zasięgnięciu opinii opiekuna naukowego lub promotora, może przedłużyć okres odbywania studiów doktoranckich, zwalniając jednocześnie doktoranta z obowiązku uczestniczenia w zajęciach, w przypadkach z uzasadnionych koniecznością prowadzenia długotrwałych badań naukowych, na czas ich trwania, nie dłużej jednak niż o dwa lata. Wskazano, na pozytywne stanowiska promotora co do przedłużenia terminu złożenia pracy dyplomowej, z uwagi na obszerny temat pracy, archiwalne materiały i związane z tym trudności przy pisaniu oraz zaawansowany stan pracy. W ocenie Kierownika studiów doktoranckich stan zaawansowania pracy nie rokuje napisania jej do września 2018 r., a przedstawione problemy zdrowotne nie uzasadniają przedłużenia studiów o wskazany we wniosku okres, albowiem do końca czwartego roku skarżąca powinna złożyć pracę doktorską. Podkreślono też wyjątkowy charakter instytucji przedłużenia studiów. Jednocześnie, decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Kierownik Studiów Doktoranckich na W[...] U[...] skreślił skarżącą z listy uczestników studiów doktoranckich na podstawie art. 197 ust. 2 i ust. 4 oraz art. 195 ust. 4a w zw. z art. 2 ust 10 i 18h ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2183 z późn. zm., dalej "p.s.w."), art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej "k.p.a.") oraz § 5 ust. 1-4 i ust. 5, 12 ust. 2 Regulaminu studiów doktoranckich. Pismem z dnia 12 sierpnia 2018 r. skarżąca wniosła "odwołanie od decyzji w sprawie odmowy przedłużenia studiów" z dnia [...] lipca 2018 r. oraz "odwołanie od decyzji w sprawie skreślenia z listy doktorantów z dnia [...] lipca 2018 r.". Następnie pismem z dnia 25 października 2018 r. oraz pismem z dnia 22 listopada 2018 r. skarżąca ponowiła prośbę o przedłużenie studiów doktoranckich, tym razem do dnia 30 września 2019 r. Wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], Prorektor ds. Studenckich i Kształcenia U[...] utrzymał w mocy "decyzję" z dnia [...] lipca 2018 r. Kierownika Studiów Doktoranckich na W[...] U[...] w przedmiocie odmowy przedłużenia J. P. okresu odbywania studiów doktoranckich. W uzasadnieniu wskazano, że do dnia wydania postanowienia skarżąca nie złożyła pracy doktorskiej, choć w rzeczywistości miała taką możliwość, z uwagi na posiadany status doktoranta. Ponadto organ powołał się na okoliczność zadeklarowania w dniu 25 października 2016 r. przy składaniu wniosku przez skarżącą o przyznanie stypendium doktoranckiego, że napisze w połowie pracę doktorską. Organ wskazał, że z dokumentacji zgromadzonej w aktach osobowych skarżącej wynika, że Promotor wskazał, że doktorantka do dnia 4 października 2016 r. zebrała materiały badawcze do całej pracy doktorskiej i jest w trakcie jej pisania, a także napisała już 1/2 pracy. Skarżącą taką samą deklarację złożyła we wniosku o zwiększenie stypendium doktoranckiego. Organ wskazał, że skarżąca na podstawie złożonych deklaracji otrzymała stypendia na podstawie złożonych oświadczeń. Zatem złożona prośba w dniu 5 kwietnia 2018 r. o przedłużenie studiów z uwagi na konieczność prowadzenia długotrwałych badań naukowych jest sprzeczna z wcześniejszymi złożonymi deklaracjami doktorantki i jej promotora. W ocenie Prorektora, ta sprzeczność powoduje duże wątpliwości, co do zaawansowania pracy dyplomowej. Zwrócono również uwagę, że zarówno doktorantka jak i promotor nie sygnalizowali zmiany koncepcji pracy, która wymagałaby kolejnych badań. Zdaniem organu powyższe wątpliwości oraz fakt, że niezłożenia pracy dyplomowej powodują, że odmowa przedłużenia studiów doktoranckich przez Kierownika Studiów w dniu [...] lipca 2018 r. jest w pełni uzasadniona. Odnosząc się do problemów zdrowotnych organ wskazał, że zabieg chirurgiczny jak również zaświadczenie z poradni lekarza rodzinnego nie uzasadniają automatycznego przedłużenie studiów doktoranckich. Organ powołał się również na wynikają z § 5 ust. 5 Regulaminu Studiów uznaniowość przy podejmowaniu rozstrzygnięć, a odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów omówił w sposób obszerny ich bezzasadność. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. Prorektor ds. studenckich i kształcenia utrzymał w mocy decyzję Kierownika studiów doktoranckich W[...] U[...] w sprawie skreślenia J. P. z listy doktorantów z powodu niezłożenia pracy dyplomowej. Od wymienionego na wstępie postanowienia, a także decyzji z dnia [...] lutego nr [...] J. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zaskarżając oba rozstrzygnięcia w całości i wnosząc o ich uchylenie. Zarządzeniem z dnia 23 maja 2019 r. skarga J. P. została rozdzielona do odrębnego rozpoznania. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest wymienione na wstępie postanowienie Prorektora ds. Studenckich i Kształcenia Uniwersytetu [...] w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. w przedmiocie odmowy przedłużenia okresu odbywania studiów doktoranckich do dnia 30 września 2018 r. W powyższym zakresie, w skardze z dnia 31 marca 2019 r. doktorantka zarzuciła organowi naruszenie: 1. art. 6 k.p.a. poprzez bezpodstawne wydanie decyzji o nieprzedłużeniu studiów, mimo że spełniła kryteria do tego, aby przedłużyć studia, 2. § 5 i § 12 ust. 2 Regulaminu Studiów Doktoranckich poprzez nieuwzględnienie wniosku o przedłużenie studiów, w sytuacji gdy spełniła przesłanki regulaminowe do jego otrzymania, bowiem stan zaawansowania jej pracy jest znaczący (ponad 200 stron), posiada pozytywną opinię promotora, a także miała problemy zdrowotne. Podniosła przy tym, że organ uznał ten zarzut w poprzedniej skardze na decyzję Prorektora ds. studenckich i kształcenia U[...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., 3. § 7 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sprawie studiów doktoranckich i stypendiów doktoranckich, w szczególności, że organ uznał wcześniej ten zarzut w jej skardze na decyzję Prorektora ds. studenckich i kształcenia U[...] nr [...]z dnia [...] stycznia 2018 r., 4. art. 7, 88 i 80 k.p.a. ze względu na nierozpatrzenie całości materiału dowodowego w postaci pozytywnej opinii promotora naukowego oraz zaświadczeń lekarskich dotyczących problemów zdrowotnych, w szczególności, że organ uznał wcześniej ten zarzut w jej skardze na decyzję Prorektora ds. studenckich i kształcenia U[...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. W uzasadnieniu skargi rozbudowując przytoczone zarzuty podniosła m.in., że we wcześniejszych skargach, na podstawie których organ uczelni uchylił swoje poprzednie decyzje w trybie autokontroli, przyznał rację podniesionej przez skarżącą argumentacji. Ponadto wskazała, że postępowanie odwoławcze trwało ponad 8 miesięcy i w tym czasie nie mogła oddać pracy doktorskiej. Trudno jest w ocenie skarżącej kończyć pracę w sytuacji, gdy status doktoranta jest niepewny. Skarżąca wskazała, że była aktywną doktorantką, jej praca naukowa jest na ukończeniu, co potwierdzone zostało w opinii promotora. Podniosła, że w trakcie studiów doktoranckich chorowała, co uniemożliwiało pisanie pracy. Powołała się również na okoliczność przedłużenia studiów doktoranckich innym osobom w podobnej sytuacji. W odpowiedzi na skargę Rektor U[...] wnosił o jej oddalenie w zakresie skargi na decyzję Prorektora ds. Studenckich i Kształcenia U[...] z dnia [...] lutego 2019 r. w sprawie skreślenia J. P. z listy doktorantów z powodu niezłożenia pracy dyplomowej, a także o odrzucenie skargi na postanowienie Prorektora ds. Studenckich i Kształcenia U[...] z dnia [...] lutego 2019 r. w przedmiocie odmowy przedłużenia okresu odbywania studiów doktoranckich do dnia 30 września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. Przystępując do rozpoznawania skargi sąd administracyjny jest zobowiązany w pierwszej kolejności zbadać, czy dana sprawa znajduje się w ogóle w kognicji sądów administracyjnych. Wynika to z celowościowej i systemowej wykładni art. 58 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Zakres kognicji sądów administracyjnych został wyznaczony przez normy z art. 3 §1 - §2 p.p.s.a. i obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W przedmiotowej sprawie skarga J. P. dotyczy postanowienia Prorektora ds. Studenckich i Kształcenia U[...] z dnia [...] lutego 2019 r. w przedmiocie odmowy przedłużenia okresu odbywania studiów doktoranckich do dnia 30 września 2018 r. W ocenie Sądu, kontrola tego rodzaju rozstrzygnięcie nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Ma to związek z wyrażoną w art. 4 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym autonomią szkół wyższych, dlatego też "decyzja organów uczelni" to nie w pełni to samo, co decyzja organu administracji publicznej (patrz. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2000 r. SK 18/99). Możliwość uregulowania organizacji i toku studiów oznacza, że ustawodawca nie poddał wszystkich decyzji podejmowanych w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów kontroli sądów administracyjnych. Podkreślić należy również, że każdy użytkownik zakładu administracyjnego (w tym przypadku doktorantka) dobrowolnie poddaje się władztwu zakładowemu. Wskazać należy również, że przedmiotowa sprawa dotyczy stosunków na linii doktorant – władze uniwersyteckie w zakresie dotyczącym przebiegu toku studiów, a konkretniej ich przedłużenia. Wydawane w tym zakresie akty zakładowe (Uniwersyteckie) mogą mieć charakter wewnętrzny albo zewnętrzny. Zewnętrzny charakter aktu ujawnia się w tym, że wpływa na sferę stosunków zewnętrznych (a zatem niedotyczących wyłącznie zakładu administracyjnego) jego użytkownika. Akty nieposiadające tej cechy stanowią akty wewnętrzne, które co do zasady nie podlegają kontroli sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z 19 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 774/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Stosowanie przepisów k.p.a., a w konsekwencji możliwość sądowej kontroli postępowań w sprawach tych decyzji, w tym także bezczynności organu w postępowaniu dążącym do ich wydania, zostało zastrzeżone wyłącznie do aktów zakładowych zewnętrznych, czyli takich, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta/dokotranta, a przesądzających o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego (por. wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 320/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W niektórych rodzajach spraw ustawodawca wprost przesądził w przepisach ustaw, w szczególności w Prawie o szkolnictwie wyższym, że ich rozstrzygnięcie następuje w formie decyzji, a co za tym idzie – stosuje się do nich przepisy k.p.a. Dotyczy to między innymi rozstrzygnięć np. w sprawach: przyjęcia na studia (art. 169 ust. 10 i 11), stypendiów (np. socjalnych, (art. 175 ust. 3), skreślenia z listy studentów (art. 190 ust. 3), skreślenia z listy uczestników studiów doktoranckich (art. 197 ust. 4), czy stwierdzenia nieważności postępowania w sprawie nadania tytułu zawodowego (art. 193). Odróżnić należy od nich takie rozstrzygnięcia organów uczelni, które znajdują podstawę prawną w wewnętrznych źródłach prawa, np. Regulaminie Studiów Doktoranckich. Skoro nie stanowią one przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a jedynie są przepisami o charakterze wewnątrzzakładowym, to mogą one stanowić wyłącznie podstawę do wydania rozstrzygnięcia związanego z tokiem studiów indywidualnie określonego studenta/doktoranta, jednocześnie nie przesądzając o jego sytuacji prawnej, albowiem nie mają charakteru zewnętrznego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 3854/18 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Skoro zatem ustawodawca w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym wymienił w sposób wyczerpujący charakter spraw, w których Uczelnia proceduje na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i rozstrzygnięcia przez nią wydane podlegają kontroli sądowoadministracyjnej, i zarazem nie wymienił pośród nich spraw dotyczących przedłużenia studiów doktoranckich, to sąd administracyjny nie ma podstaw do ingerowania poza wyznaczonym przez ustawodawcę zakresem w działania organów uczelni. Wobec powyższego zaskarżone postanowienie (błędnie określone przez organ jako postanowienie, gdyż w istocie organ powinien po rozpoznaniu odwołania od decyzji Kierownika Studiów Doktoranckich, wydać również decyzję) Prorektora ds. Studenckich i Kształcenia U[...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przedłużenia okresu odbywania studiów doktoranckich do dnia 30 września 2018 r., jest związane z tokiem jej studiów, albowiem samo w sobie nie pozbawia jej statusu doktoranta. Dopiero decyzja o skreśleniu skarżącej z listy doktorantów, ma charakter zewnętrzny i może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego, co zostało z resztą wskazane powyżej. Odrzucenie skargi w niniejszej sprawie, nie powoduje jednak negatywnych konsekwencji dla skarżącej, bowiem podniesione w jej skardze, dotyczącej obu wydanych przez organ rozstrzygnięć, argumenty, Sąd rozważa przy rozpatrywaniu skargi na decyzję skreślającą ją z listy doktorantów. Jednocześnie należy wskazać, że podniesione zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Regulaminu Studiów Doktoranckich, nie mają w niniejszej sprawie znaczenia, albowiem jak wskazano powyżej jest to akt zakładowy wewnętrzny, regulujący stosunki pomiędzy doktorantką, a zakładem – Uniwersytetem [...] w [...]i wydane na jego podstawie rozstrzygnięcia nie mające charakteru zewnętrznego nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.