I OSK 3854/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Po 427/18 o odrzuceniu skargi A. G. na decyzję Dziekana Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu z dnia [...] września 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przedłużenia studiów doktoranckich postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 15 czerwca 2018 r., II SA/Po 427/18, odrzucił skargę A. G. na decyzję Dziekana Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu z [...] września 2017 r. znak: [...] w przedmiocie nieprzedłużenia studiów doktoranckich. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że uczelnia wyższa jest zakładem administracyjnym, a więc jednostką organizacyjną niebędącą organem państwowym ani organem samorządu, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny), jako jedna z form decentralizacji, nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. W zakładzie administracyjnym proces realizacji zadań publicznych przebiega w obrębie szeroko pojętej jego organizacji, a organy szkół wyższych są uprawnione do podejmowania konkretnych decyzji na podstawie i w ramach ustaw. Art. 207 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawa o szkolnictwie wyższym (t.j. Dz.U. 2017 r., Poz. 2183, dalej jako: "p.s.w.") stanowi, że do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 10 i 11 oraz art. 196 ust. 3, decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Przyjmuje się, że aby organ administracji mógł załatwić sprawę w formie decyzji administracyjnej, konieczne jest istnienie przepisu prawa powierzającego organowi załatwienie sprawy w tej właśnie formie (tak np. NSA w wyroku z 17 grudnia 1996 r., II SA 988/85 i postanowieniu z 18 marca 1996 r., SA/Ka 347/96). W niniejszej sprawie przepisu uzasadniającego przyznanie formy decyzji administracyjnej rozstrzygnięciu w sprawie wniosku o przedłużeniu studiów doktoranckich nie ma. Zasada domniemania załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej, o ile taka forma załatwienia sprawy nie wynika z przepisu szczególnego, jest przyjmowana w orzecznictwie sądowym wyjątkowo, jedynie w określonych okolicznościach sprawy wskazujących na potrzebę takiego zagwarantowania danemu rozstrzygnięciu formy umożliwiającej kontrolę instancyjną i sądową. W niniejszej sprawie okoliczności takich brak. W odniesieniu do aktów organów uczelni wyższych zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają jedynie akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego, a zatem zmieniające jego status prawny, ponieważ są one podejmowane w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli p.s.w. nie przesądza o tym, że dane rozstrzygnięcie (nieobjęte odpowiednim stosowaniem procedury administracyjnej) następuje w formie decyzji administracyjnej, to rozstrzygnięcie takie jest aktem wewnątrzzakładowym, na który nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 18 września 2012 r., I OSK 1583/12, wyrok WSA w Warszawie z 14 czerwca 2006 r., I SAB/Wa 43/05). Konsekwentnie nie można go również uznać za czynność określoną w § 3 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., Poz. 1369, dalej jako: "p.p.s.a."). Przedmiotowe rozstrzygnięcie nieprzedłużające skarżącej studiów doktoranckich jest aktem wewnątrzzakładowym. Okoliczności związane z wykonywaniem obowiązków doktoranta, które legły u podstaw nieprzedłużenia studiów doktoranckich są elementem stanu faktycznego podlegającej zaskarżeniu decyzji o skreśleniu z listy studentów. I jako takie podlegają kontroli sądowej w razie wniesienia skargi na decyzję o skreśleniu. Rozstrzygnięcie w przedmiocie nieprzedłużenia studiów doktoranckich jest więc etapem postępowania w sprawie skreślenia z listy studentów i nie podlega odrębnej kognicji sądu administracyjnego. W tej sprawie w dniu wydawania przez organy rozstrzygnięć obowiązywało rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 13 kwietnia 2016 r. w sprawie studiów doktoranckich i stypendiów doktoranckich (Dz.U. 2016.558). Zgodnie z § 4 tego rozporządzenia Kierownik studiów doktoranckich: 1) organizuje realizację programu studiów doktoranckich; 2) dokonuje oceny realizacji programu studiów doktoranckich, w tym prowadzenia badań naukowych przez doktorantów; 3) zalicza doktorantom kolejne lata studiów doktoranckich; 4) pełni funkcję przewodniczącego komisji, o której mowa w § 12. Zgodnie z § 7 ust. 1 tego rozporządzenia Kierownik studiów doktoranckich, na wniosek doktoranta, po zasięgnięciu opinii opiekuna naukowego albo promotora, może przedłużyć okres odbywania studiów doktoranckich, zwalniając jednocześnie doktoranta z obowiązku uczestniczenia w zajęciach, w przypadku konieczności prowadzenia długotrwałych badań naukowych realizowanych w ramach tych studiów, łącznie nie dłużej niż o 2 lata. Wniosek o przedłużenie ponad ściśle określony okres trwania studiów doktoranckich jest uprawnieniem doktoranta, które może ale nie musi zostać uwzględnione. Doktorant ma obowiązek wykazania, że spełnił warunki do przedłużenia tych studiów a kierownik – rozważenie tej okoliczności i wyjaśnienie swojego stanowiska. Przepis ten stanowił podstawę wniosku skarżącej i jego rozpoznania. Rozstrzygnięcia w tym przedmiocie podlegają weryfikacji. Jak wynika z § 6 rozporządzenia Kierownik jednostki organizacyjnej uczelni albo dyrektor jednostki naukowej rozpatruje zastrzeżenia doktorantów do rozstrzygnięć kierownika studiów doktoranckich w sprawach, o których mowa w § 4 pkt 2 i 3 oraz § 7. W tego typu sprawach nie przewidziano zatem odwołania tylko zastrzeżenia i ich rozpoznanie przyznano kierownikowi lub dyrektorowi jednostki organizacyjnej uczelni a nie rektorowi, co wzmacnia argumentację o wewnątrzzakładowym charakterze nieprzedłużenia studiów doktoranckich. Organizację i tok studiów doktoranckich w zakresie nieuregulowanym w ustawie oraz w odrębnych przepisach określa regulamin studiów doktoranckich. Z regulaminu studiów doktoranckich w Uniwersytecie im. Adama Mickiewicza w Poznaniu (uchwała nr 304/2012 Senatu Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu z 30 kwietnia 2012 r. w sprawie regulaminu studiów doktoranckich) wynika, że dla rozpoznania wniosku o przedłużenie studiów doktoranckich nie przewidziano formy decyzji administracyjnej. Zgodnie z § 14 ust. 2 regulaminu kierownik studiów doktoranckich na wniosek doktoranta po zasięgnięciu opinii opiekuna naukowego albo promotora, może przedłużyć okres odbywania studiów doktoranckich, zwalniając jednocześnie doktoranta z obowiązku uczestniczenia w zajęciach, w przypadku konieczności prowadzenia długotrwałych badań naukowych realizowanych w ramach tych studiów łącznie nie dłużej niż o 2 lata. Zasadniczo bowiem zgodnie z § 3 regulaminu studia doktoranckie trwają nie krócej niż 2 lata i nie dłużej niż 4 lata. Forma decyzji administracyjnej przewidziana została natomiast dla skreślenia doktoranta z listy uczestników studiów doktoranckich. Zgodnie z § 24 ust. 7 regulaminu decyzja ta podejmowana jest przez kierownika studiów doktoranckich. Od decyzji o skreśleniu przewidziane jest odwołanie do rektora. Decyzja rektora jest ostateczna. Decyzja o skreśleniu z listy uczestników studiów doktoranckich uzależniona jest od spełnienia określonych przesłanek. W § 24 ust. 4 wskazano, że doktorant, który nie wywiązuje się obowiązków, o których mowa w ust. 1 i 2 (czyli też prowadzenia badań naukowych, terminowego ukończenia studiów uwieńczonych przygotowaniem i obrona pracy doktorskiej) może zostać skreślony z listy uczestników studiów doktoranckich. Przesłanki, których wykazanie badane jest przez właściwe organy uczelni przy rozpoznaniu wniosku o przedłużenia studiów stanowią również przedmiot kontroli w sprawie dotyczącej decyzji o skreśleniu z listy doktorantów. Nie ma podstaw do powielania kontroli sądowej wydawanych rozstrzygnięć na poszczególnych jego etapach. Zasadnicze znaczenie dla dalszego utrzymywania przez skarżącą statusu doktoranta ma wydana w sprawie decyzja o skreśleniu jej z listy doktorantów i ta decyzja podlega kontroli sądowej zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła A. G., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie: 1. prawa procesowego, tj. art. 58 § 1 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez bezpodstawne uznanie, że sprawa nieprzedłużenia studiów doktoranckich nie podlega kognicji sądów administracyjnych, podczas gdy wojewódzkie sądy administracyjne rozpoznają sprawy nieprzedłużenia studiów doktoranckich; 2. prawa materialnego, tj. § 14 ust. 2 Regulaminu studiów doktoranckich na Uniwersytecie im. Adama Mickiewicza w Poznaniu (Uchwała nr 304/2012 Senatu Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu z 30 kwietnia 2012 r. w sprawie regulaminu studiów doktoranckich) przez bezpodstawne uznanie, że Kierownik studiów doktoranckich nie podejmuje rozstrzygnięcia o przedłużeniu bądź nieprzedłużeniu studiów doktoranckich w formie decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uznanie niedopuszczalności drogi sądowej w tej sprawie jest niezrozumiałe, gdyż dotychczas sądy administracyjne orzekały w sprawach nieprzedłużenia studiów doktoranckich (np. wyrok WSA we Wrocławiu z 30 stycznia 2013 r., IV SA/Wr 853/11, którym uchylono zaskarżoną decyzję Rektora o nieprzedłużeniu studiów doktoranckich). Tym samym stwierdzenie, że sprawa nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny uznać należy za nieprawidłowe podobnie jak twierdzenie organu, że orzeczenie w zakresie przedłużenia czy też nieprzedłużenia studiów doktoranckich jest jedynie aktem zakładowym, który nie podlega żadnej weryfikacji przez Sąd. Skoro nie byłoby możliwości stwierdzenia przesłanek dokonanych przez organ ocen co do zasadności i celowości prowadzenia długotrwałej pracy naukowej to decyzja o skreśleniu ze studiów doktoranckich byłaby niepodważalna, gdyż skreślenie ze studiów doktoranckich jest wynikiem nieprzedłużenia studiów. Kwestia przedłużenia studiów ma charakter fundamentalny dla podjęcia decyzji o skreśleniu ze studiów doktoranckich. W przypadku nieokreślenia wprost w normach materialnego prawa administracyjnego formy konkretyzacji praw i obowiązków jednostki może mieć zastosowanie domniemanie formy decyzji administracyjnej (wyrok WSA w Białymstoku z 10 lutego 2011 r., II SA/Bk 79/11). Konkluzja co do formy czynności organu administracji publicznej wymaga przeprowadzenia procesu wykładni prawa uwzględniającej szereg wartości istotnych w demokratycznym państwie prawnym, a zatem nie może być oparta wyłącznie na wykładni językowej. Domniemanie formy decyzji administracyjnej jest dopuszczalne, jeżeli istnieją normy administracyjnego prawa materialnego, które określają treść działania organu administracji publicznej. Ponadto przyjęcie domniemania decyzji administracyjnej powinno być uzasadnione pewnymi wartościami np. sprawnym wykonywaniem zadań administracji publicznej, czy ochroną praw jednostki przez zapewnienie jej prawa do procesu i prawa do sądu. W przedmiotowej sprawie WSA w Poznaniu nie zastosował powszechnego w doktrynie domniemania formy decyzji administracyjnej, tym samym naruszając prawa strony do rozpoznana sprawy przez bezstronny organ. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie są trafne. Pierwszy z zarzutów kasacyjnych, tj. zarzut naruszenia art. 58 § 1 p.p.s.a. został sformułowany w sposób zbyt ogólnikowy. Przepis ten dzieli się na punkty o różnej treści, a w skardze kasacyjnej nie wskazano, która dokładnie norma prawna z art. 58 § 1 p.p.s.a. została przez Sąd naruszona. To zaś stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, ponieważ nie można w takim przypadku ustalić granic zaskarżenia. Autor skargi kasacyjnej musi zawsze precyzyjnie określić, jaki konkretnie przepis prawa został naruszony zaskarżonym wyrokiem (postanowieniem). Jeżeli przepis, którego zarzut dotyczy, zawiera kilka czy kilkanaście unormowań (norm prawnych), to w skardze kasacyjnej jej autor jest obowiązany wyraźnie wskazać, która z tych norm prawnych została jego zdaniem naruszona przez prawidłowe wskazanie właściwej jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, w którym przepis ten został zawarty. Niemniej jednak w tej sprawie można przyjąć, że chodzi o punkt pierwszy art. 58 § 1 p.p.s.a., bo wynika to z uzasadnienia tego zarzutu. Uczelnia wyższa jest podmiotem administracji działającym w formie zakładu administracyjnego. Organy zakładów administracyjnych kierują do swoich użytkowników oraz osób ubiegających się o uzyskanie statusu użytkownika akty administracyjne, określane w nauce prawa administracyjnego aktami władztwa zakładowego. Takie akty dzielą się na zewnętrzne i wewnętrzne. Akty zakładowe zewnętrzne decydują o nawiązaniu, rozwiązaniu lub przekształceniu zasadniczych elementów stosunku zakładowego, tzn. ich podjęcie skutkuje stworzeniem nowej sytuacji prawnej ich adresata także w zewnętrznej sferze działania administracji. Natomiast przez akty zakładowe wewnętrzne rozumie się jednostronne działania prawne organów zakładu skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych w ramach stosunku zakładowego, niestanowiące jednak o przekształceniu, nawiązaniu lub rozwiązaniu tego stosunku. W orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym powszechnie przyjmuje się, że kontroli sądowej – niezależnie od formy (decyzje lub inne akty, czy czynności) – podlegają działania mające charakter zewnętrzny. W przypadku aktów wewnętrznych zasadą nie ma możliwości wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego w celu kontroli legalności takich rozstrzygnięć. Ponadto, możliwość uregulowania organizacji i toku studiów przez organy uczelni oznacza, że ustawodawca nie zdecydował się poddać wszystkich decyzji podejmowanych w indywidualnych sprawach studentów/doktorantów kontroli sądów administracyjnych. Kognicji sądów administracyjnych podlegają decyzje mające podstawę prawną w ustawie, w szczególności w Prawie o szkolnictwie wyższym. I tak, w drodze decyzji administracyjnej organy uczelni mają obowiązek rozstrzygać np. w sprawach: przyjęcia na studia (art. 169 ust. 10 i 11), stypendiów (np. socjalnych, (art. 175 ust. 3), skreślenia z listy studentów (art. 190 ust. 3), skreślenia z listy uczestników studiów doktoranckich (art. 197 ust. 4), czy stwierdzenia nieważności postępowania w sprawie nadania tytułu zawodowego (art. 193). Wynika stąd wniosek, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego – por. wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2008 r., II SA/Bk 320/08, jako że są one decyzjami administracyjnymi i wywierają bezpośrednie skutki na zewnątrz. Od wyżej wymienionych odróżnić należy rozstrzygnięcia organów szkoły znajdujące podstawę prawną w wewnętrznych źródłach prawa, np. w regulaminie studiów. Skoro nie są to przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym, to mogą stanowić one podstawę prawną jedynie rozstrzygnięć związanych z tokiem studiów indywidualnie określonego studenta/doktoranta, które jednak nie przesądzają ostatecznie o jego sytuacji prawnej (nie mają charakteru zewnętrznego). Zatem, decyzja o nieprzedłużeniu A. G. studiów doktoranckich jest związana z tokiem studiów, albowiem sama w sobie nie pozbawia jej statusu doktoranta. Ten jednostronny akt organów uczelni jest aktem wewnętrznym również ze względu na jego przedmiot. Został on bowiem skierowany na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, w ramach istniejącego stosunku zakładowego, przy czym zawarte w nim rozstrzygnięcie nie wypłynęło na istnienie tego stosunku. Dopiero decyzja o skreśleniu z listy doktorantów ma charakter zewnętrzny i może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego. Zasady kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio, ale do decyzji w sprawie skreślenia z listy, a nie do decyzji dotyczącej przedłużenia okresu studiów (wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., I OSK 81/13). Co więcej, Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadome jest, że w sprawie skarżącej została wydana decyzja Kierownika Studiów Doktoranckich z [...] października 2017 r. o nr [...] o skreśleniu jej z listy uczestników studiów doktoranckich utrzymana następnie w mocy decyzją Rektora Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu z [...] stycznia 2018 r., nr [...], na którą to skarżąca 26 lutego 2018 r. wniosła skargę do WSA w Poznaniu, zaś Sąd ten postanowieniem z 19 lipca 2018 r., II SA/Po 307/18, zawiesił postępowanie sądowe do czasu prawomocnego zakończenia niniejszego postępowania. Brak poddania wszystkich decyzji organów uczelni dotyczących indywidualnych spraw studentów i doktorantów wynika z przyznania szkołom wyższym autonomii, a nakaz odpowiedniego stosowania K.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że wszystkie gwarancje, jakie przysługują adresatowi decyzji administracyjnej na podstawie kodeksu, powinny mieć także zastosowanie do decyzji rektora chyba, że szczególne cechy sprawy wprost to uniemożliwiają – por. np. wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2008 r., II SA/Bk 320/08. Niemniej jednak samo nakazanie odpowiedniego stosowanie kodeksu postępowania administracyjnego nie może przesądzać dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. § 14 ust. 2 Regulaminu studiów doktoranckich na Uniwersytecie im. Adama Mickiewicza w Poznaniu przez uznanie, że Kierownik studiów doktoranckich nie podejmuje rozstrzygnięcia o przedłużeniu bądź nieprzedłużeniu studiów doktoranckich w formie decyzji jest bezzasadny. Wspomniany przepis, w odróżnieniu np. od § 24 regulaminu, który jednoznacznie stanowi, że skreślenie z listy doktorantów następuje w formie decyzji, w żaden sposób nie określa formy podjęcia rozstrzygnięcia w kwestii przedłużenia studiów doktoranckich. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.