II OSK 2391/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Spółka z o.o. Spółka komandytowa w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 188/19 w sprawie ze skargi B. Spółka z o.o. Spółka komandytowa w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2019r., sygn. akt II SA/Kr 188/19, oddalił skargę B. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. (dalej: "Skarżąca") na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] października 2018 r., odmówił Skarżącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowo-biurowego z wewnętrznym układem drogowym z parkingami przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu wskazując, że w toku prowadzonego postępowania Skarżąca nie przedłożyła projektu branży drogowej planowanej inwestycji drogowej, objętej umową dla realizacji inwestycji drogowej. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że żądanie przedstawienia dodatkowych dokumentów wynika z pkt "d" – inne warunki w zakresie komunikacji – decyzji o warunkach zabudowy nakazującego uzgodnienie z Zarządem Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. (dalej: "ZIKiT") oraz uzyskanie zgody na wejście w teren działek pozostających w zarządzie ZIKiT. Niespełnienie tego wymogu przez Skarżącą powoduje, że pozwolenie na budowę nie może być wydane. Po rozpoznaniu skargi Skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił ją. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2017 r. dla spornej inwestycji wskazano, że jej obsługa komunikacyjna ma się odbywać przez projektowany wjazd/wyjazd i ul. [...] przez projektowany zjazd służący jako wyjazd, zgodnie z umową nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. Zgodnie z tą umową inwestycja drogowa polega na rozbudowie skrzyżowania ulic [...] i [...] w oparciu o zaopiniowaną koncepcję obsługi komunikacyjnej, a projekt budowlany inwestycji drogowej należy uzgodnić z ZIKiT oraz uzyskać zgodę na wejście na teren działek pozostających w jego zarządzie. Sąd podkreślił, że uzgodnienie uzyskane przez Skarżącą było jedynie warunkowe, w związku z czym nie można było go uznać za uzgodnienie pozytywne. Zaznaczył, że Skarżąca miała zamiar etapować przedsięwzięcie i w pierwszym etapie wykonać budynek kubaturowy, a w drugim infrastrukturę komunikacyjną, co zdaniem Sądu stoi w sprzeczności z wymogiem samodzielności funkcjonowania obiektu budowlanego, którego dotyczy pozwolenie na budowę, gdyż budynek kubaturowy pozbawiony byłby dostępu przez wjazd i wyjazd na teren inwestycji, pomimo że działka, na której się znajduje, ma dostęp do drogi publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Skarżąca, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do Sądu I instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", polegające na uznaniu przez Sąd, że organ nie naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. a Skarżąca miała obowiązek przedłożyć projekt branży drogowej planowanej inwestycji uzgodniony z ZIKiT, podczas gdy takie żądanie organu nie miało umocowania w przepisach prawa; 2) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.) przez błędną wykładnię tych przepisów i uznanie, że uprawniają one organ administracyjny do zwrócenia się do inwestora o przedłożenie projektu branży drogowej planowanej inwestycji objętej umową dla realizacji inwestycji drogowej, uzgodnionego z ZIKiT mimo sytuacji, że Skarżąca ma zawartą umowę z ZIKiT na realizację inwestycji drogowej, a z tej umowy wynika zarówno dostęp do drogi publicznej, jak i zapewnienie zjazdu do tej drogi; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 34 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i uznanie, że Skarżąca nie przedłożyła wszystkich wymaganych dokumentów wskazanych w tym przepisie. Uzasadniając powyższe zarzuty, Skarżąca podniosła, że przedłożone w toku postępowania dokumenty, mające potwierdzać prawidłowość i zgodność z warunkami zabudowy dotyczącymi dostępu do drogi publicznej projektowanej inwestycji, są wystarczające do oceny zapewnienia obsługi komunikacyjnej i ustalenia, czy inwestycja będzie mogła samodzielnie funkcjonować. Podkreśliła, że organ wydając decyzję, przywołał pkt "d" decyzji o warunkach zabudowy, w którym jest mowa o innych warunkach w zakresie komunikacji. Warunki te nie zostały sprecyzowane, ani enumeratywnie wymienione w decyzji o warunkach zabudowy i są prawnie obojętne w procesie budowlanym. Skarżąca wskazała, że planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, a z ZIKiT została zawarta umowa na rozbudowę skrzyżowania ulic [...] i [...] w oparciu o zaopiniowaną pozytywnie koncepcję obsługi komunikacyjnej. Argumentowała, że jej obowiązkiem jako inwestora było jedynie posiadanie zapewnienia dostępu do drogi publicznej oraz zapewnienie obsługi komunikacyjnej. Skarżąca stwierdziła, że nie ma obowiązku dalszej realizacji tej umowy, gdyż wiązałoby się to dla niej z dużym obciążeniem finansowym, a wszczęcie dalszej procedury jest zależne od uzyskania pozwolenia na budowę. Podniosła, że uzyskała uzgodnienie z zarządcą drogi na zmianę sposobu zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego załączone do projektu budowlanego, które jest wystarczające w trybie art. 34 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, bowiem Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny przeprowadzonego przez organy postępowania. Rozpoznając zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej, należy wyjaśnić, że zakres i tok postępowania dowodowego uzależniony jest od brzmienia przepisów prawa materialnego dotyczącego stosunku administracyjnoprawnego, który ustalany jest w postępowaniu administracyjnym. Z uwagi na powyższe wskazać należy, że w myśl art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Jednocześnie w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (pkt 1) oraz kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz zaświadczenia o wpisie do rejestru osób uprawnionych do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (pkt 3). Z uwagi na brzmienie przytoczonych powyżej przepisów należy wskazać, że organ architektoniczno-budowlany zatwierdzający przedłożony przez inwestora projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę, miał obowiązek sprawdzić w toku postępowania administracyjnego, czy inwestor składający wniosek o udzielenie pozwolenia budowlanego zapewnił zgodność projektu budowlanego z ustaleniami wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Brak takiej zgodności stanowi przeszkodę uniemożliwiającą udzielenie pozwolenia na budowę. Jak wynika z treści decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, jej obsługa komunikacyjna od ul. [...] ma się odbywać przez projektowany wjazd/wyjazd, a od ul. [...] przez projektowany zjazd służący jako wyjazd, zgodnie z umową nr [...] z dnia [...] maja 2017r., zgodnie z którą inwestycja drogowa polega na rozbudowie skrzyżowania ulic: [...] i [...] w oparciu o zaopiniowaną koncepcję obsługi komunikacyjnej, a projekt budowlany inwestycji drogowej należy uzgodnić z ZIKiT oraz uzyskać zgodę na wejście na teren działek pozostających w jego zarządzie. Należy zauważyć, że na tym etapie postępowania nie jest już możliwe skuteczne kwestionowanie prawidłowości tych ustaleń, z uwagi na fakt, że decyzja o warunkach zabudowy jest prawomocna i pozostaje w obrocie prawnym. Skarżąca zaplanowała realizację inwestycji w etapach, przy czym rozwiązania komunikacyjne, na które uzyskała zgodę warunkową, tj. nieostateczną, miały zgodnie z jej oświadczeniem zostać zrealizowane dopiero po wykonaniu budynku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, który negatywnie ocenił takie rozwiązanie z punktu widzenia samodzielności budynku wskazanego w pozwoleniu na budowę. Budynek usługowo-biurowy nie może bowiem samodzielnie funkcjonować w sytuacji, gdy nie jest on skomunikowany z drogą publiczną przez system wjazdów i wyjazdów (zjazdów) stanowiących drogę dojazdową do budynku. Zaznaczyć w tym miejscu wypada, że wprawdzie pozwolenie na budowę nie obejmuje zagadnień lokalizacji zjazdu na drogę publiczną lub z niej, ale należy mieć na względzie, że Prawo budowlane nie narusza postanowień innych aktów prawnych w tym ustawy o drogach publicznych oraz że wraz z innymi ustawami tworzy komplementarny system prawny. Kwestia zjazdu z drogi publicznej i połączenie inwestycji z drogą publiczną mogą być oceniane w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, jak to zostało wskazane powyżej, w kontekście zdolności projektowanej inwestycji do samodzielnego funkcjonowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że Skarżąca, składając wniosek o wydanie pozwolenia na wybudowanie spornego budynku, nie spełniła wymogu wynikającego z decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla planowanej inwestycji. W konsekwencji oznacza to, że złożony wniosek jest niezgodny z warunkami zabudowy określonymi przez właściwy organ dla inwestycji Skarżącej, a zatem niemożliwe jest wydanie pozwolenia budowlanego zgodnie ze złożonym wnioskiem. Tym samym zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., art. 145 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 34 Prawa budowlanego okazały się niezasadne, w związku z czym brak było podstaw do uchylenia prawidłowego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.